印度高等職業教育政策變遷及啟示

吳秋晨 徐國慶

［摘要］印度自獨立以來，其高等職業教育實現了跨越式發展，這背后得益于政策的不斷推進和變革。印度高等職業教育政策發展經歷了政策探索、政策初創和政策改革三個階段。通過分析印度高等職業教育政策變遷的規律可以發現，一是高等職業教育政策要具有前瞻性和創新性特征，二是高等職業教育政策執行效果取決于制定的合理性，三是建立高等職業教育政策體系是高等職業教育高質量發展的必備環節。

［關鍵詞］印度；高等職業教育；政策變遷；教育改革

［作者簡介］吳秋晨（1989- ），男，江蘇徐州人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所、國家教材建設重點研究基地（職業教育教材建設和管理政策）在讀博士；徐國慶（1971- ），男，江西高安人，華東師范大學職業教育與成人教育研究所、國家教材建設重點研究基地（職業教育教材建設和管理政策），教授，博士生導師。（上海? 200062）

［基金項目］本文系國家社會科學基金“十四五”規劃2022年度教育學重大課題“技能型社會測度模型、驅動因素及路徑優化研究”的階段性研究成果。（項目編號：VJA220006，項目主持人：徐國慶）

［中圖分類號］G719.3/.7? ? ［文獻標識碼］A? ? ［文章編號］1004-3985（2024）01-0065-07

一、政策勾畫：印度高等職業教育政策變遷的軌跡

為了勾畫印度高等職業教育政策的變遷過程圖景，本研究對1947—2021年印度高等職業教育相關的67份政策文本進行分析。根據當前已有文獻，并結合印度高等職業教育改革的歷史背景，將政策變遷劃分為政策探索、政策初創、政策改革三個歷史階段。

（一）政策探索時期（1947—1989年）：開啟規模擴張的階段

印度在獨立后的初期階段，高等教育毛入學率僅為0.9%［1］。印度政府認識到高等教育對于實現社會經濟發展目標的重要性，將高等教育改革和發展問題置于教育體系的首位。尤其是高等職業教育，將在國家高等教育整體發展中起關鍵作用。為此，1948年，印度政府成立了大學教育委員會，對高等職業教育進行調查研究，并對今后的發展提出建議［2］。大學教育委員會的報告對20世紀50年代至60年代中期印度高等職業教育的發展起到了指導作用。但是，這一報告并沒有根除殖民時期的高等職業教育弊端，導致其人才培養并不能滿足經濟、社會和文化發展的需要。1968年，印度政府發布了《國家教育政策（1968）》，為高等職業教育政策確立了基本框架［3］。獨立初期，盡管印度在高等職業教育發展中積累了寶貴的實踐經驗，但根據這些實踐經驗轉化而成的政策建議并未被付諸實施。此時的印度高等職業教育發展處于起步階段，相關的配套制度相當匱乏，現實中層出不窮的問題成為政策執行的重大挑戰。1986年，印度政府又發布了《國家教育政策（1986）》，為印度高等職業教育改革指明了目標與方向。該政策為印度高等職業教育的進一步發展奠定了堅實的基礎，其開始服務于國家整體需要，并實現了一定規模的發展。

總體來看，這一時期印度高等職業教育政策以滿足國家需求、實現規模發展為主要特征。但因為缺乏全面的戰略部署和系統的理論指導，很多政策實施效果較弱且呈現滯后性。這反映出該階段印度高等職業教育發展的探索特征，主要響應外部對高等職業教育的需求，但對于高等職業教育內部發展的問題關注還較少。在政策目標方面，為了滿足人們對高等職業教育的需求，印度進一步擴大高等職業教育機構和學生規模來適應社會的發展，并初步建立起高等職業教育體系。在此期間主要呈現了印度中央政府主導下高等職業教育規模快速擴張的過程，高等教育大眾化成為探索時期的主要政策目標。

（二）政策初創時期（1990—2011年）：擴張的同時開始關注質量提升的階段

在經歷了政策探索時期后，印度高等職業教育迎來了政策初創時期。20世紀90年代，印度社會開始進入全新的歷史發展時期。受西方新自由主義政策影響，印度于20世紀末掀起了一場以“私有化、市場化、全球化、自由化”為導向的經濟改革運動［4］。隨著市場化和全球化為導向的經濟改革盛行，印度政府開始大力發展私立高等教育機構，以實現高等教育大眾化目標［5］。私立高職院校在此期間規模急劇擴張，在滿足印度人民對高等職業教育的需求方面做出了巨大貢獻。然而，緊隨私立高職院校規模擴張而來的是質量保障問題。在此背景下，《國家教育政策（1986）》面臨著重新評估和調整，印度政府提出要建立質量保障機制［6］，于1992年開始重新修訂《國家教育政策（1986）》［7］。

這一時期是印度高等教育走向大眾化的關鍵時期。與政策探索時期相比，政策初創時期的印度高等職業教育從只關注數量過渡到量與質的共同發展。在這一時期，印度高等職業教育發展的重點是建立與市場經濟相適應的高等職業教育政策體系，滿足社會經濟發展的根本需求，尤其是在實現高等職業教育規模擴張的同時提高效益。政策制定的核心在于對高技能人才培養、教學服務、師資力量等方面不斷進行優化，并采取一系列“評估”手段保障實施，從而實現質量提升。在政策執行方面，印度政府采取了一系列措施推動私立高職院校的發展，減少了對中央集權監督的重視，主要焦點是高等職業教育治理模式、師資隊伍建設和質量評價體系建設。在政策初創時期，印度高等職業教育在規模與結構方面取得了明顯成效。

（三）政策改革時期（2012年至今）：以提質增效為核心兼顧公平的階段

隨著高等職業教育改革的繼續推進，教育的質量和公平問題也隨之愈加凸顯，印度中央政府開始兼顧效率與公平，并強調規模增長與質量保障相結合。此后，印度政府繼續推出相關政策對該問題進行改善，最有代表性的當屬2020年發布的《國家教育政策（2020）》［8］。該政策進一步審查了印度高等職業教育的質量和公平問題，不僅致力于讓學生公平擁有接受高等職業教育的機會，還向經濟基礎薄弱的地區進行援助和傾斜。這一時期的高等職業教育政策提出為所有人提供優質高等職業教育的總目標，而且更加重視高等職業教育中的平等與民主問題。在政策目標方面，以實現高等職業教育公平與卓越為核心，并且強調社會發展公平勝過卓越的傾向。在政策制定層面，從高技能人才培養、治理改革、科學研究、資金保障等方面進行具體規劃。

二、政策闡釋：印度高等教育政策的變遷機制

（一）印度高等教育政策變遷的多重動因分析

1.國家體制改革為政策制定提供政治背景。實現獨立后，印度作為聯邦制的典型國家，實行的是由中央政府和地方政府合作的自上而下的高等教育管理體制［9］。1950年開始，印度憲法提高了中央政府在教育中的權力，從而削弱了地方政府的自主權，這也使得聯邦政府在高等職業教育領域的權力得以進一步延伸。因此，高等職業教育政策頒布與實施的權力主要集中在中央政府，制約了地方高等職業教育的發展。于是，印度中央政府開始通過調研并吸納各方意見，為地方高等職業教育發展制定針對性的政策。至此，印度中央政府賦予各地方邦政府和高職院校更多的自治權力，使得中央政府和各地方邦政府在高等職業教育政策制定過程中擁有對等的權力。1998年開始，隨著政治民主化的推進，以及中央政府治理權力的不斷下放，各邦政府獲得了實施平民行動的權力，從而深度參與到高等職業教育治理的進程中。由此可見，國家體制改革為印度高等職業教育政策變遷提供了政治背景。

2.經濟轉型發展為政策變革奠定市場基礎。印度私立高職院校大多依賴中央政府的資金支持，正因為來自中央政府的資金援助，導致了私立高職院校辦學自主權的削弱。印度自1991年開始以私有化為導向的經濟改革。為了適應社會經濟從計劃經濟模式向市場化模式轉變的需要，增強國家使用和創造知識的能力，1993年印度政府專門制定了有關民間力量參與者治理高等職業教育的政策框架，并在1995年發布了《印度私立高等教育機構法案》，對私立高等職業教育進行了法律形態上的規定。經濟自由化從外部環境上改變了印度高等職業教育治理模式［10］，政府與高職院校之間的單向驅動關系被多向互動關系所取代。近年來，隨著經濟全球化趨勢的加強和知識經濟時代的到來，印度正在進一步優化高等職業教育治理模式，以更好地適應經濟社會發展需求。

3.社會文化觀念為政策實施提供思想根源。社會文化觀念在促進印度高等職業教育發展的過程中形成了一種潛移默化的推動力，也為高等職業教育政策演進提供了思想根源。與此同時，印度獨有的種姓制度文化、性別歧視等因素也嚴重影響著高等職業教育的發展，導致表列種姓、表列部族等群體無論是受教育方面還是接受高等職業教育方面都存在嚴重的受歧視現象。基于此，印度歷屆政府均十分關注弱勢地區和群體接受高等職業教育的權利。這顯示出印度政府在追求高等職業教育公平過程中的努力，尤其是隨著《國家教育政策（2020）》的出臺，進一步強調要建立一個高質量、公平、卓越的高等職業教育體系。印度政府為實現高等職業教育公平提出了各項舉措，在確保性別、地區、種族方面都做出了較大的貢獻。因此，從文化層面而言，印度高等職業教育的可持續發展也受到了社會文化觀念的有益影響。

（二）獨立后印度高等職業教育政策的變遷方式

1.以理性抉擇的路徑依賴方式推動政策。盡管印度高等職業教育改革進程中不斷有新的政策出臺，但實踐層面的落實并非易事［11］。事實上，一些看似不同的政策內容在背后遵循的制度邏輯方面并無明顯變化。總的來看，印度高等職業教育政策主要通過理性抉擇的路徑依賴方式來推動，具體表現在三個方面：一是政府的理性抉擇，在每次實施重點發展戰略的同時，遵循現有制度路徑。印度高等職業教育政策體系是一系列相關政策所組成的集合體，這些政策會產生不同程度的協作效果，共同幫助高等職業教育形成可持續的發展態勢。印度政府為保證這些政策的順利推進，會根據實施的成本來進行判斷。因此，印度政府通常更愿意遵循現有的制度路徑，在原有政策基礎上進行補充、修訂和改善。例如，不同版本《國家教育政策》的出臺，大多遵循在已有的基礎上進行改進和完善的規律，充分體現了印度政府理性抉擇的特征。二是高職院校的理性抉擇，在按部就班發展的同時，缺乏改革制度的動力。印度獨立初期，受計劃經濟體制影響，中央政府掌握了高等職業教育的辦學權力，主要通過指令性計劃規定各高職院校的辦學形式、教學管理的方向。這些高等職業院校逐漸學會如何更為有效地在現行政策制度下生存，并采取各種策略趨利避害。和政策目標保持一致，盡可能地減少自身發展中的風險因素，成為高等職業院校發展的首選方式。雖然《國家教育政策（1968）》的頒布使得公辦高等職業院校的自主權進一步擴大，但真正愿意改革的院校卻不是很多。這是因為改革勢必會增加高等職業院校的辦學成本，同時引發一些不確定性的因素，導致其在衡量自身利益后不愿輕易對制度進行變革。三是高職院校學生個體的理性抉擇，只注重當下利益，缺乏改變現有制度的訴求。高等職業院校學生在參與高等職業教育治理的過程中，會不斷評估預期學習收益。一旦預期目標無法實現，學生參與高等職業教育治理的積極性便會降低，對于現有制度的改革訴求也會隨之減少。

2.以關鍵節點突出政策變遷的內核。印度高等職業教育政策路徑依賴是一個動態過程，但它所帶來的穩定性并非一成不變。路徑依賴維系高等職業教育政策的存續，關鍵節點為高等職業教育政策創新提供重要契機。在關鍵的歷史時間節點發生的重大事件，將對此后的事態發展進程產生關鍵影響。獨立后的印度高等職業教育，其政策調適與突破主要經歷了如下幾個關鍵節點： 第一，1947年成立大學教育委員會，表明了印度新政府發展高等職業教育的設想，試圖擺脫殖民主義模式的烙印，初步探索本土化的高等職業教育政策。這對獨立初期印度高等職業教育的改革與發展起到了全局性的指導作用。第二，1968年印度首次發布《國家教育政策（1968）》，以滿足社會的需求為主要目標，成為高等職業教育改革發展的綱領性文件。這在印度高等教育史上占有重要地位，它注重整個國民教育體系的重新規劃，確保教育高質量發展的目標，為新時期印度高等職業教育的發展奠定了基礎。該政策為推動高等職業教育公平和結構優化等指明了未來發展的主要方向。第三，1986年發布《國家教育政策（1986）》為面向21世紀的印度高等職業教育改革提供了有效路徑［12］。這一政策全面規劃國家的教育發展戰略，推動高等職業教育民主化進一步發展，同時把不同地區教育發展的平衡性問題納入考慮范圍內。在此基礎上，國家將投入資源、支持在科學研究領域建立合作網絡，使得私立高職院校蓬勃發展。第四，2020年發布《國家教育政策（2020）》，注重高等教育機構的辦學自主權、機構合并與重組、國際化等，以高質量、公平和卓越為目標，成為知識經濟時代追求高等職業教育高質量服務的一個轉折點［13］。該政策進一步明確了新時期印度高等職業教育作為培養高技能人才重要途徑的戰略作用，確立了高等職業教育發展戰略框架以提高公共財政支持力度和完善質量保障機制為基礎要素。

三、政策趨勢：印度高等職業教育政策變遷的未來展望

印度獨立以來，高等職業教育的發展取得了一定的成效，這得益于逐漸完善的政策體系。但在現有的制度安排下，印度聯邦政府、高等職業院校和學生個體為了維護既得利益來源，缺少改變制度的動力，使得政策的執行和推進受到了阻礙。由此，印度高等職業教育政策變遷過程中也存在政策目標不清晰、政策制定滯后、政策執行不到位等問題。展望未來，印度高等職業教育政策要進一步優化，主要應從政策目標、制定、執行三個方面進行針對性調整和完善。

（一）適應新發展格局的需要，確立高質量的政策目標

高等職業教育政策作為教育政策的重要組成部分，其改革基本是適應印度社會經濟改革的需求。高等職業教育政策目標是指教育部門制定相關政策制度，完善高等職業教育體制機制所要達到的目的、指標和效果，對高等職業教育實踐具有明顯的引領和導向作用。要建立高質量的高等職業教育政策體系，首先就需要明確政策目標。為此，印度高等職業教育應該將中央政府、高職院校和學生不同價值取向和追求統一于目標中。從實際出發，既解決實踐中出現的政策問題，又體現出一定的階段性與前瞻性。綜合而言，印度高等職業教育政策目標的未來趨向可以從三個層面進行闡述。第一，從中央政府視角出發，需要進一步明確政策目標，從而實現高等職業教育的高質量、公平與卓越發展。第二，從高等職業院校視角出發，需要重點關注師資隊伍建設，實現產教融合高質量發展。第三，從學生視角出發，應該注重提升綜合素養，以適應數字技術、人工智能對技能工作的持續沖擊，滿足未來勞動力市場對高技能人才的新需求。同時，為了適應國際和國內新發展形勢的需要，印度高等職業教育政策目標正在實現三個轉變：一是從服務少數精英向服務廣大公民轉變；二是從關注規模數量向關注質量轉變；三是從聚焦自身發展向關注國際高等職業教育整體發展趨勢轉變。

（二）直面實踐的現實問題，加強高質量的政策供給

印度高等職業教育的政策供給應始終堅持正確的價值方向，將技能人才培養與國家經濟社會發展改革相結合，加大高質量政策供給力度，并且緊緊圍繞公平與質量這一核心。一方面，印度政府勢必會在公民公平享有和受益的基礎上繼續推進和規范高等職業教育領域的國際化、信息化制度建設。印度政府將堅持把維護公平、讓每個公民享有高等職業教育的機會和權益放在首位。在政策制定中強調高等職業教育資源配置的公平性，使得廣大青年能夠平等獲得高等職業教育的權利［14］。印度政府將完善致力于高等職業教育公平的政策供給，擴大對劣勢群體的開放程度，重組和合并高等職業院校，確保每個地區都至少擁有一所高水平的高等職業院校。另一方面，印度政府在未來發展中勢必將更加重視質量問題，尤其是在與經濟社會、公平和文化等相關的發展議題上共同發力。由于印度人口發展的規律特征，對于教育而言可能會轉變為巨大的負擔，由此導致高等職業教育自身的不均衡發展及高等職業教育與外部系統發展的不協調，并衍生出更多的社會問題。因此，印度高等職業教育政策制定要在師資建設、產教融合和就業保障等方面下更多功夫，同時要注重提高效率，在經費投入政策上向重要領域、關鍵環節傾斜。

（三）激發執行主體創新活力，促進政策落地實施

政策執行是高等職業教育政策能否有效推行的重要環節，受到政策本身、執行主體和外部環境的影響。因此，印度高等職業教育政策理應激發執行主體創新活力，有效促進政策落地實施。第一，在治理觀念上認識到社會多元協同參與的重要意義，同時還要合理分配各方資源，不斷優化政策的頂層設計。第二，釋放高等職業教育治理中的多方權力，進一步強化高職院校的辦學自主權，有效激發高職院校的主觀能動性。第三，激發學生個體內在動力，強化學生話語權意識，堅持以高技能人才培養為中心。

在經濟全球化和知識經濟時代，印度高等職業教育要堅定不移地走擴大規模和提高質量的道路，發揮人口紅利，服務國家發展。可以說，提質增效將會是印度高等職業教育未來發展議程中的首要問題。這需要進一步深化高等職業教育體制改革，探索建立優質高效的高等職業教育政策體系，深入推進新時代印度高等職業教育政策改革［15］。

四、印度高等職業教育政策變遷的啟示

獨立后印度高等職業教育發展在整個印度高等教育歷史上具有重要意義，也是影響當前印度高等職業教育最深刻的階段。通過歷史制度主義分析的視角，能夠揭示印度高等職業教育政策的變遷規律。我國和印度在高等職業教育發展方面有一定的相似性［16］。從國情來看，我國和印度都屬于發展中國家，并且都是人口大國，對于從國家層面實現高等教育大眾化目標有著共同的期待。新中國成立的時間和印度獨立的時間相接近，且二者的經濟社會發展都經歷了從計劃走向市場的轉變模式［17］。從現實挑戰來看，我國和印度在高等職業教育規模方面都已經達到世界領先水平，但質量還有待提升［18］。破解當前高等職業教育發展面臨的困境，明確未來改革的主要方向，都需要通過高等職業教育政策來實現。因此，印度高等職業教育政策變遷對于我國當前和未來的高等職業教育改革有一定的啟示，具體體現在以下三個方面：

（一）高等職業教育政策要具有前瞻性和創新性特征

獨立后的印度政府為了實現高等職業教育的快速發展，選擇了先提量再增質的發展邏輯。這種發展邏輯有一定的歷史規律，且在當時的歷史背景下，能夠滿足獨立后印度社會經濟發展的需求。但從歷史制度主義視角來看，前一個階段的政策導向對后期政策的影響是十分重要的。高等職業教育政策一旦在開始有了某種傾向性，在后期也很難以扭轉。直到今天，印度高等職業教育政策仍然把質量放在一個關鍵位置，這既是質量問題的現實挑戰，也是對前期政策忽視質量的彌補。

我國在高等教育大眾化進程中，也同樣出現了質量層面的問題［19］。高等教育大眾化并非完全是先增量再提質的發展規律。這要求政策在制定時必須具有前瞻性，否則在路徑依賴和關鍵節點的影響下，后續的政策變遷將難以實現本質上的突破。除此之外，高等職業教育政策還要具有一定的創新性。高等職業教育政策在關注整個社會未來發展趨勢的同時，更要關注高技能人才群體本身。也就是說，高等職業教育要更好地適應時代變遷和技術變革。

（二）高等教育政策執行效果取決于制定的合理性

獨立后的印度高等職業教育政策一直存在執行效果差、結果與目標偏離的問題。進入政策改革時期后，印度高等職業教育發展始終圍繞質量和公平問題進行改革和突破。尤其是《國家教育政策（2020）》的發布，提出了更加合理的長期規劃和實施步驟。但即便如此，印度高等職業教育高質量發展的道路依然面臨眾多現實挑戰，導致政策執行沒有達到預期效果。從表面來看，高等職業教育政策的執行問題更多從政府和大學的層面進行研究和討論，但實際上政策執行效果差的根本原因還在于其本身沒有理解當前問題的本質，繼而無法在實踐過程中提出有效解決方案。高等職業教育政策制定的合理性決定了其執行的效果。在政策變遷過程中，如果只是為了體現新政策的優越性而提出新的改革目標和方案，往往是無法在現實問題中立住腳跟的。高等職業教育政策的合理性，在于其能夠解決當前發展中最緊迫的問題，而且要根據實際情況制訂實施方案和具體細則。

（三）建立高等教育政策體系是高等教育高質量發展的必備環節

從歷史制度主義視角來看，高等職業教育的發展歷史和政策保持著緊密的連接關系。高等職業教育政策在不同歷史階段發揮著不同的作用，但政策之間必須建立緊密的邏輯關系，這樣才能形成高等職業教育政策體系。在政策體系內部，每個政策都要始終以高質量發展為目標，把質量作為各個階段發展的關鍵詞。盡管高等職業教育在不同歷史階段的主要發展任務是不同的，但質量問題始終不能被輕視。只有把質量作為重要關鍵詞，才能保證高等職業教育發展中的質量導向不變，同時為高等職業教育長期的高質量發展奠定基礎［20］。此外，高等職業教育政策之間不能只通過理性選擇的路徑依賴模式來連接，而且每個政策也不能只在關鍵節點的時間維度上產生作用。建立高等職業教育政策體系的意義在于，把不同政策之間的關系合理化和規范化。在體系內部，每個政策都要有屬于自己的獨立位置，而不僅僅是其他政策的“加強”版本，或者“補充”版本。只有在政策之間建立一種穩定的邏輯關系，才能在政策發布之后持續推進高等職業教育質量提升。

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