全生命周期視域下的糧食安全審計路徑優化研究

吳萍　劉喜

摘要：基于全生命周期審計視角，文章立足于糧食的生產、流通、加工環節，特別圍繞黨和國家糧食安全政策及決策部署情況，審計以及各環節中針對所涉及糧食企業的經營審計，構造了“全鏈條”大邏輯的糧食審計框架，助推糧食審計相關部門把握審計重點，查補糧食審計過程中的信息遺漏，提高糧食審計部門的審計能效，以助力我國糧食安全的長治久安。

關鍵詞：全生命周期；糧食安全；糧食審計；路徑優化

一、引言

解決好14億人口的吃飯問題，是基本的國情、最根本的民生。十八大以來，黨中央始終把糧食安全作為治國理政的頭等大事，明確提出了“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”的新糧食安全觀，確立了“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。黨的二十大報告明確指出，“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責，牢牢守住十八億畝耕地紅線”，同時也強調，“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中”。自烏克蘭戰爭爆發，全球糧食市場波動劇烈，警惕糧食危機，保障我國糧食安全刻不容緩（任嘉，2022；席海昕，2023）。作為國家治理體系和治理能力現代化的重要角色，審計機關應當主動適應新形勢新要求，服務國家糧食安全戰略規劃布局，聚焦責任履行和權力運行開展研究型糧食審計，全方位提升糧食局經濟責任審計價值和監督效能，為我國糧食安全的長治久安做出積極貢獻（江秀云和鄒峰毅，2022；朱殿驊，2022）。那么，國家審計如何優化糧食安全審計路徑，如何更好地發揮監管職能，推動糧食審計工作的有效開展，是當前需要解決的重要課題。

二、糧食安全的全生命周期審計體系構建

糧食審計是一項“多環相扣”的復雜系統工程，任何一個環節出現漏洞都可能導致糧食安全的風險暴露。如何“做細、做全、做好”糧食審計，規避糧食安全風險成為當下審計人亟須解決的問題。對此，本文構造了基于全生命周期管理理念的研究型糧食審計框架，其核心要旨在于強調糧食安全審計的整體性和系統性。

全生命周期管理理念的思想最早來源于管理學，其是將管理對象視為一個動態、成長的生命體，促使整個體系在前期介入、中期應對、后期總結的過程中形成有機閉環，從而實現環環相扣、協同配合、高效運轉的有機成長（周康渠等，2002）。“糧食安全”本身就是一個“生命體”，其包含糧食生產、流通、加工等環節的系統安全。因此，要保證糧食安全，任何一個環節都不能出問題。本文在全生命周期的研究型糧食審計框架下，細化糧食鏈條，形成審計閉環，并針對性地設計審計方案。

一是在糧食生產環節構建基于糧食生產要素的“四維”安全審計體系，包括種子安全審計、農田保護審計、生產技術使用情況審計以及生產資金補助審計等。

二是在糧食流通環節構建“收購-存儲-輪換”為核心的審計流程框架，以國家戰略需求為導向，編寫規范化審計指南，并形成動態優化機制，實現糧食流通環節涉及的相關主體（如糧食經營公司、糧庫等）運行、政策落實、資金使用等方面的安全通暢。真正做到糧食收購“合規合矩”，不損害糧農利益；糧食儲存“保質保量”，糧食輪換“真實有據”，實現“庫中有糧，心中不慌”。其中，糧食加工環節，構建區域糧油加工供應鏈審計保障機制，分解糧食加工環節，形成多維審計方案，保證區域日常食品供應的完整性、安全性、可持續性及穩健性。

三、全生命周期視域下的糧食安全研究型審計剖析

（一）貫徹執行黨和國家糧食安全方針政策及決策部署情況審計

黨的二十大強調，糧食安全是國家安全的重要基礎。最大限度地減少緊急狀態時期的糧食安全風險是政府的職責也是糧食安全保障體系的重要組成部分。對此，近些年，黨和國家針對糧食安全出臺了一系列糧食安全方針政策及決策部署。那么，這些政策及部署執行得怎么樣，需要國家審計部門的審計監督。

首先，摸清糧食行政管理部門制定符合地方實際的相關制度情況，對糧食流通儲備和發展是否有系統性和長遠性的規劃。其次，履行糧食安全責任情況。摸清糧食收儲管理、質量安全及主管部門責任是否具體化、項目化；上級對糧食安全責任制考核結果；糧食行政主管部門是否對糧食企業安全責任制考核納入日常工作。加強基本農田建設和保護情況。重點關注耕地保護、農田建設、農業科技補助資金撥付是否到位，是否落實耕地保護制度，是否遏制耕地“非農化”，是否加快農業科技項目。最后，摸清糧食行政主管部門是否建立糧食流通安全風險評估、糧食流通測報機制，是否及時向上級報告耕地保護和糧食生產、流通、儲備、供應等情況以及評估結果。

（二）糧食生產環節的審計重點

在糧食生產環節可以重點開展種子安全審計、農田保護審計、生產技術使用情況審計和生產環節中資金補助審計。具體來看，在種子安全審計環節，應該重點關注區域種子儲備情況、老百姓生產用種效益與安全、區域試驗的真實性、完整性以及農作物種質資源保護與利用情況。

關于農田保護審計環節，需加強基本農田建設和保護情況，重點關注耕地保護、農田建設、是否落實耕地保護制度，是否遏制耕地“非農化”，是否加快農業科技項目。應該重點關注：新增耕地項目的建設管護；非農建設占用永久基本農田情況；虛報面積、違規占用等情況；是否存在不按圖紙施工、材料以次充好等問題；農田政策落實與資金使用。

生產技術使用情況審計。應該重點關注農業技術推廣情況；生產機械化，輪作休耕制度的實施情況；農業科技、新方法的運用。

生產環節中資金補助審計。應該重點關注農業科技補助資金撥付是否到位；稻谷補貼、一次性補貼、耕地地力保護和秸稈還田補貼資金申報和發放環節；涉糧專項資金績效情況，即摸清涉糧專項資金規模，涉糧專項資金是否編制項目績效目標，糧食行政主管部門和財政部門是否對涉糧專項資金開展績效評價，是否進行項目后評估。

生產環節涉糧企業審計重點。應該重點關注工程項目招標情況、基礎設施建設情況，具體涉及高標準農田項目建設質量是否達標；工程項目審計（工程量、造價、工程質量、資金的合規使用、竣工決算依據、項目投資及概算、工程和物資招投標執行情況、項目建設支出、建設項目交付使用資產）；種子公司經營情況審計。

（三）糧食流通環節審計重點

在糧食流通環節，根據糧食流通體系的全生命周期規律，聚焦糧食收購環節、糧食儲存環節、糧食輪換環節以及糧食加工環節的“糧食業務”進行追蹤審計。

一是糧食收購環節。在糧食收購環節，糧食審計部門應該重點關注：當年地區糧食收購數量、糧食收購價格以及糧食的來源；重點摸清糧食企業收購時是否有專門的檢測定級儀器，政策性糧食收儲數量是否達標，是否有入庫臺賬，是否有入庫驗收記錄，是否虛假收購糧食；針對糧食收購環節政府政策補貼資金的發放問題，審計目標應該重點關注稻谷收購補貼是否存在超申請時限，審核意見是否缺失，是否超范圍發放，申請人是否符合條件。

二是糧食儲存環節。在糧食儲存環節，掌握糧食儲存的相關數據信息是實現審計監督的重要前提。應該重點關注：實際糧食庫存數量、外租倉庫糧食存儲情況、糧食質量（含水量、雜質率、真菌數量、毒素含量等）；糧食儲存設施建設，即嚴控標準評估庫點設施是否達標，糧食儲存管理是否規范，是否存在糧食混存現象，是否因保管不當造成損耗，政策性糧食是否接入縣糧情監測平臺，國有糧庫布局是否合理；針對糧食儲存環節的地方儲備糧貸款情況應該加強審計力度；摸清地方儲備糧貸款規模、貸款主體，貸款是否無償提供給糧食經紀人使用，是否按貸款用途使用貸款。

三是糧食輪換環節。應該重點關注糧食出庫的合規性（是否符合政策性計劃、是否在規定糧食交易市場掛牌出售），出庫的真實性（是否存在虛假出入庫問題），動態關注出庫的損耗率；摸清糧食企業銷售時是否存在“升溢糧”“損耗糧”“價差糧”問題，是否存在賬外糧、賬外資金，獲取的收益是否進企業賬面，是否出現個人私分不當利益問題，是否存在糧食行政主管部門行政性批復代替政策性糧食的輪換方案。

四是糧食加工環節。糧食加工是保障人民食品供應和安全的重要環節。因此，應該重點關注區域內糧油加工供應鏈的完整性，保證日常食品供應的可持續性及穩健性；嚴管糧食加工環節的食品安全，保證食品供應質量；糧食加工企業審計，包括對糧食企業將購進原糧、油料進行加工和再加工業務的審計。

五是糧食流通中的資金使用環節。針對該環節的資金審計，應該重點關注：糧食收購補貼是否存在超申請時限，審核意見是否缺失，是否超范圍發放，申請人是否符合條件；地方儲備糧貸款用于解決借款人執行地方儲備糧計劃的資金需要；地方儲備糧輪換貸款用于解決借款人“先購后銷”輪換儲備糧和“先銷后購”輪換儲備糧貨款未回籠時輪入糧食的價款需要，以及墊付借款人必要的輪換費用的資金需要。

六是糧食流通環節涉糧企業審計情況。應該重點關注：糧食企業收入完整性，支出的真實性，是否存在擴大開支范圍、亂發獎金、津貼等問題，是否存在虛列支出、財務管理不規范等問題，是否存在專項資金擠占、挪用等問題，是否存在長期占用資金、挪用、賬外經營問題，是否存在自報自批，報支發票不規范等問題；糧食企業是否制定了完善的內部控制制度并得到了有效的執行，是否設立內部審計機構并實質運行。

四、全生命周期視閾下的糧食安全研究型審計路徑分析

基于糧食安全的全生命周期視角，全方位審視“糧食安全鏈條”中影響糧食安全風險的可能因素，注重審前調查，充分學習掌握審計項目相關的政策及規定，科學制定審計實施方案，明確審計范圍和重點，有的放矢地開展后續工作。本文把傳統審計方法與大數據技術相結合，從信息化中要資源、向數據化要速率，全面高效開展審計工作。注重采取靈活多樣的調查研究方法，如文獻綜述、召開專題研討會、問卷調查等，從研究型審計入手，提出了全面的針對各個糧食安全環節的路徑方案。

（一）糧食生產環節審計路徑設計

1. 種子安全審計路徑設計。針對當前我國面臨的種子安全問題，以審計為主要抓手，實地查看承儲企業的倉儲狀況，檢查儲備種子進出庫、輪換記錄，核實種子儲備任務完成量，推動加強種子儲備的保護與管理，助力保障種子儲備安全、有效保證農業生產用種安全，促進農業增產增收。此外，展開田野調查式研究型審計，實地查看試驗田的種植情況，推動對糧種品質進行真實鑒定，助力有效篩選出穩產高產糧種，促進農業科研成果盡快轉化為生產力。關注農作物種質庫等建設運維情況，了解農作物種質資源，普查與收集行動開展情況，推動地區種質資源收集、保護、評價、創新和利用，促進從源頭上保障國家糧食安全。另外，調查影響種子價格穩定的因素、種子質量得到保障。

2. 農田保護審計路徑設計。針對當前農田保護日益嚴峻的問題，審計部門需重點關注工程項目程序不合規、實施效果不佳、后續管護不力等出現的耕地“非農化”、“非糧化”問題。同時，借助地理信息技術，對永久基本農田紅線范圍進行動態分析，核實非農建設占用永久基本農田的疑點圖斑，核查是否存在批而未供、閑置、荒蕪等問題，推動嚴格落實耕地保護制度，為經濟高質量發展提供土地資源保障。實地走訪查看永久基本農田保護和利用現狀，關注是否存在虛報面積、違規占用等情況，助力守好永久基本農田紅線。現場抽查高標準農田項目及農業設施用地現場，重點審查是否存在不按圖紙施工、材料以次充好等問題，核查高標準農田建設質量是否存在隱患，促進政府貫徹落實耕地保護政策，加強耕地保護責任意識。

3. 糧食生產技術使用審計路徑設計。針對當前糧食生產技術所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：（1）明確糧食生產技術使用的效益性為主要目標，將目前市場新技術使用與統籌文件設置的評價標準進行對照，以互聯網和數字信息平臺為基礎框架，融入多元技術組合，形成全面審計、評價、指導體系，最終提出審計建議，發揮積極有效的指導效能。（2）在“雙碳”目標約束下，推進糧食審計監督，關注農業生產技術是否符合低成本、低能耗、綠色發展需要，實現綠色農業的可持續發展。

4. 糧食生產環節政策資金審計路徑設計。針對當前糧食生產環節政策資金使用所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：（1）主要關注農業科技補助資金撥付是否到位。重點關注糧食補貼、一次性補貼、耕地地力保護和秸稈還田補貼資金申報和發放環節，通過大數據篩查和核對補貼清冊，檢查農民各項補貼領取面積差異；審查財務賬簿和承包流轉合同，查看承包戶繳納租金和流轉管理費的實際面積。（2）涉糧專項資金的管理情況審計。主要通過檢查糧食行政主管部門對涉糧專項資金的管理情況。重點檢查涉糧資金下達是否超時限、手續是否完善；是否存在截留、挪用、騙取、套取、財務管理是否規范。資金支出、兌付是否規范、支出審批手續是否完整、支出是否真實。資金使用是否建立臺賬，臺賬資料是否齊全并規范管理，使用情況需公示的是否進行公示公告等相關情況。

（二）糧食流通環節審計路徑設計

糧食收購環節審計路徑設計。針對當前糧食收購環節所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：摸清糧食企業收購時是否有專門的檢測定級儀器，政策性糧食收儲數量是否達標，是否有入庫臺賬，是否有入庫驗收記錄，是否虛假收購糧食。

糧食儲存環節審計路徑設計。針對當前糧食儲存環節所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：審計人通過實地查看庫點情況，盤點不同性質、不同年份的糧食存儲地點，查閱臺賬、單據，結合實地查看倉庫儲備量、糧食出入庫流程等，對地方儲備糧輪換計劃實施、糧食收儲流程以及承儲企業管理情況進行審查，審查賬面發生銷售虧損情況，檢查糧食購銷總公司縣糧情監測平臺，并對比幾年來各糧食庫點的收購情況，倉儲能力，保障地方儲備糧安全。

糧食輪換環節審計路徑設計。針對當前糧食輪換環節所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：主要通過檢查糧食企業是否有儀器設備、使用記錄、清理政策性糧食庫存數量與上級部門要求相對比、檢查入庫臺賬、檢查驗收記錄、盤點糧食庫存與賬面核對。關注糧食企業是否存在虧損，賬面是否反映“升溢糧”情形，對比損耗的標準，庫存賬和財務賬與損耗表之間是否存在異常，檢查輪換出庫計劃，糧食銷售購銷的主體，資金流向，檢查輪換方案。

糧食加工環節審計路徑設計。針對當前糧食加工環節所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：利用信息技術，監控糧食加工全過程，構建質量動態監控系統，從而保證糧油加工供應鏈的完整性、安全性以及可持續性。

糧食流通環節資金使用審計路徑設計。針對當前糧食流通環節資金使用所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：（1）利用信息技術把傳統申報資料數據電子化，通過建立數據庫，動態檢查糧食收購補貼是否存在超申請時限，審核意見是否缺失，是否超范圍發放，申請人是否符合條件。（2）關注地方儲備糧貸款情況。地方儲備糧輪換貸款主要用于解決借款人“先購后銷”輪換儲備糧和“先銷后購”輪換儲備糧貨款未回款時，購入糧食的價款需要，以及墊付借款人必要的輪換費用的資金需要。審計時應著重檢查短期借款、長期借款科目，檢查貸款合同，貸款資金流向。如此，可以摸清地方儲備糧貸款規模、貸款主體，貸款是否無償提供給糧食經紀人使用，是否按貸款用途使用貸款。

糧食流通環節涉糧企業審計路徑設計。針對當前涉糧企業所面臨的問題，提出可操作的審計方案，具體包括：（1）通過查閱糧食企業賬冊、憑證、合同，單位或個人銀行流水，分析資金流向，把握糧食企業財務收支情況。（2）通過查閱糧食企業的內部控制制度，檢查內控制度執行記錄，檢查內審機構設置情況，檢查內審機構工作痕跡，把控內控制度制定及執行情況。（3）通過抽查糧食企業工程項目實施情況，檢查工程項目管理規范情況，把控工程項目招標情況、基礎設施建設情況。

（三）貫徹執行黨和國家糧食安全政策及決策部署情況審計

充分利用審計調查方法，密切與主管部門的溝通，加強審計調查，上門走訪相關部門，與相關科室人員進行座談，了解黨和國家糧食安全政策及決策部署情況的難點困惑。與此同時，加強現場調研工作，深入第一現場，查閱糧食企業的內部控制制度，檢查內控制度執行記錄，檢查內審機構設置情況，檢查內審機構工作痕跡，查閱糧食行政管理部門的主要職責、年度工作總結，出臺的相關政策文件制度等。同時，通過溝通，查看被審計單位收發文記錄，看領導干部所在的部門對糧食安全政策有無具體落實措施，從而推斷本地區在執行糧食安全政策和決策部署現狀，以及執行地方政策法規情況，著重關注是否設定執行的時間表、執行路線圖和未來階段性目標。此外，以國家戰略規劃為主要準繩，判斷相關實施計劃和方案是否符合相關要求，制定的措施是否到位，目標任務是否具有可行性以及政策落實效果是否達到所設定的預期目標。

五、結語

保障國家糧食安全是必須守住的底線。各地審計機關積極發揮審計功能，在保障糧食安全方面做出了重要貢獻。優化糧食審計路徑是當前深化國家審計部門增強糧食安全審計工作的重要手段，在未來可持續開展糧食審計工作中發揮著至關重要的作用。本文提出了一個基于全生命周期審計的新視角，聚焦“糧食”的動態鏈條，圍繞糧食的生產、流通環節，同時圍繞“生產”和“流通”環節中黨和國家糧食安全政策及決策部署情況審計以及各環節中針對所涉及糧食企業的經營審計，構造了“全鏈條”大邏輯的糧食審計框架，可有效推動相關糧食審計部門聚焦審計重點，查補糧食審計信息及內容遺漏，提高糧食審計部門的工作能效，保障我國糧食安全的長治久安。

參考文獻：

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[5]周康渠，徐宗俊，郭鋼.制造業新的管理理念——產品全生命周期管理[J].中國機械工程，2002（15）：89-92+6.

＊基金項目：鹽城市社科基金項目“全生命周期視域下的糧食安全審計理論與實踐路徑研究”（編號：23skA71）。

（作者單位：射陽縣審計局）