關于生態環境導向的開發（EOD）模式研究

摘要：新時代在推動高質量發展過程中，需要不斷創新發展模式，走綠色低碳發展之路。生態環境導向的開發（EOD）模式作為結合生態環境保護修復與新型城鄉開發建設的新模式，實質在于項目實施過程中的“兩山”轉換，其為推進構建人與自然和諧共生的現代化提供了新的發展視角。基于對EOD 模式與傳統模式差異，以及全國兩批次EOD 試點項目特征的分析，結合部分EOD 項目試點過程中的相關情況，提煉出EOD 模式在資金投入、風險規避、項目落地、政策保障等方面存在的一些難點，并據此提出相應的對策建議，以期為推動EOD 項目有序開展提供支撐借鑒。

關鍵詞：EOD 模式；“兩山”轉換；生態環境

生態環境導向的開發（EOD）模式概念的提出與解決城市化文化息息相關[1]。自1999 年，霍納蔡夫斯基針對城市發展中土地經濟價值與生態價值的矛盾，正式提出“生態導向”概念后，迅速在全球范圍內引發了積極響應，且得到持續地深化與發展[2]。改革開放以來，我國城鎮化水平不斷提高，人與環境的矛盾和問題日益凸顯，既有的城鎮建設模式無法滿足日益增長的人民對優美生態環境的需求，城鎮建設亟待轉型。在此背景下，EOD 模式作為綜合了環境保護與區域開發建設的新模式，逐漸被提升到越來越重要的位置。

黨的十八大以來，生態文明建設被提到前所未有的高度，一系列關于生態文明建設和生態環境保護的新思想新論斷新要求相繼提出。EOD 模式作為結合生態文明建設與新型城市開發的新模式，成為經濟發展和環境保護之間的平衡點，其把環境資源轉化為發展資源，把生態優勢轉化為經濟優勢，是對“兩山”理論最好的詮釋[3-5]。在生態文明建設和“兩山”理論高水平轉化的指引下，各部門積極探索，把黨的十九大提出的戰略部署轉化為發展思路、工作舉措和生動實踐，發布了多項促進EOD 模式發展的政策文件，不但推動了EOD模式在我國的落地與發展，而且促進了EOD模式進入常態化發展階段。

1 EOD 模式與傳統模式的差異分析

1.1 投融資方面：資金更具綠色屬性

傳統城鎮化融資模式對土地財政和政府舉債依賴度高，給城市可持續發展和地方政府債務帶來了較大隱患。EOD 模式下的投融資是一種綠色的新型城鎮化金融，主要通過參與項目開發的企業共同籌資，以及政府購買服務、政府統籌協調專項資金、企業債券、PPP、專項債、特許經營等方式獲得資金，同時依托生態環境治理和綠色產業支撐發展帶來的增值效益，以制度化的模式向項目實施主體企業進行反哺，形成一套可循環、有保障的生態環境治理模式。EOD 模式是全面深入貫徹綠色發展理念、推動綠色金融發展的重要體現。

1.2 治理模式方面：主體更加多元化

傳統模式中生態環境保護修復由政府投資、職能單位推動，是一種自上而下的建設路徑。EOD 模式強調生態建設由政府主導向企業與社會其他主體的合作共治轉變，充分利用政府的權威性和高效性、企業的能動性和多樣性、市場的回應性和開放性，提供一種“多元共治”的新范式，生態建設路徑從“自上而下”向“互動互融”轉變。長遠來看，政府需完成從“掌舵人”向“引路人”的角色轉變，企業需不斷培育生態理念，確立主體責任。綜合來看，EOD 模式能在更加多元、廣泛的主體和范圍條件下，實現生態資源的市場化、社會化、科學化配置，全面提高資源使用效率。

1.3 長效機制方面：發展更具可持續性

傳統模式中生態環境保護修復與產業發展是相對割裂的，產業發展無法與生態環境保護修復直接互動。EOD 模式將生態環境治理與關聯產業開發項目融合發展，以生態環境改善提升關聯產業附加值，以產業持續穩定發展反哺生態環境保護修復，形成兩者互相促進的良性循環機制，確保生態環境治理效果和產業長期持續穩定的發展。

2 EOD 項目概況

2.1 兩批次EOD 項目分析

在我國已開展的兩批次、94 個EOD 模式試點項目中，實施單位多為“地方人民政府（管委會）+ 企業”聯合體，僅有少數為地方人民政府單獨實施。對比兩批次EOD 試點項目，其中呈現出3 個明顯特征。一是第2 批次EOD 試點項目在數量上有了較大的增加，增幅達61.1%，總體呈全國開花狀態；二是第2 批次試點項目分布于26 個省（直轄市、自治區），分布范圍廣泛，在一定程度上表明EOD 模式的影響力、各地政府的重視程度、項目申報熱情均有所提升；三是第2 批次EOD 試點項目緊跟區域發展訴求和國家重大戰略變化（如鄉村振興上升為國家戰略），在應用場景上有了進一步擴展，生態農業、農村人居環境綜合整治、鄉村振興等農村農業相關領域的項目有所增加。

2.2 EOD 項目類型及特點

從EOD 項目申報情況來看，其類型大致聚焦在流域綜合治理、礦山生態修復、農業農村綜合開發、城市綜合開發4 類。

2.2.1 流域綜合治理

流域綜合治理主要包括流域及其支流的地表水生態環境綜合整治、水系生態廊道建設、地下水治理、污水處理及其配套設施、水利工程建設等。關聯產業主要包括文旅產業、綠色農業、資源循環利用產業、醫療健康產業、多類型基地、生態工業，其中生態旅游、文旅融合、綠色農業等產業應用較為廣泛。

2.2.2 礦山生態修復

礦山生態修復主要包括地質災害治理、土壤污染修復、污水治理、礦山復綠工程、沙漠治理、基礎工程及其配套設施建設等。關聯產業主要包括資源綜合利用產業、文旅產業（國家礦山濕地公園、綜合型生態旅游度假區、體驗教育基地）。從類別來看，非生產礦山突出“一礦一策一景”的礦山生態修復治理思路，充分利用礦山優勢吸引關聯產業；生產礦山則在開發利用過程中突出“加強資源綜合利用、打造綠色礦山”理念，引入關聯產業。

2.2.3 農業農村綜合開發

農業農村綜合開發主要包括農村污染治理、人居環境改善、基礎設施建設等。關聯產業主要包括文旅產業、特色農業。從分布區域來看，在經濟欠發達的區域，EOD 項目多與鄉村振興相結合，以區域特色產業為依托，推動區域生態環境治理，帶動區域經濟發展；在經濟較為發達的區域，則針對區域人群需求，對接城市消費升級，將特定產業與現代農業深度融合發展，打造田園綜合體項目。

2.2.4 城市綜合開發

城市綜合開發主要包括黑臭水體治理、基礎設施建設與改造。關聯產業主要包括科創產業、高附加值產業、房地產業。項目多位于城郊尚未開發的區域或進行改造的老舊城區，因此需要以特定產業帶動區域土地增值進行綜合開發。

3 EOD 項目中存在的難點

將EOD 模式作為一種創新型項目組織實施方式，結合部分EOD 試點項目推進情況進行研究，發現EOD 項目存在一些普遍性難點和問題。

3.1 EOD 項目投資大周期長

3.1.1 資金需求大

由于EOD 項目具有公益性，因而資金總量需求巨大，動輒幾十億甚至上百億。以四川省為例，瀘州市納溪區永寧河流域生態綜合治理項目（簡稱“瀘州納溪”）、成都市的邛崍市白沫江水美鄉村生態綜合體項目（簡稱“成都邛崍”）、遂寧市的涪江遂寧主城區段環境綜合整治與城鄉一體化融合開發項目（簡稱“遂寧涪江”）3 個EOD 試點項目投資分別為31億元、49.98 億元、368 億元。

3.1.2 見效周期長

EOD 模式背景下的良好生態環境本底構建、關聯產業培養和導入效果均需較長時間才能顯現，從試點項目實施方案來看，EOD 項目運營期普遍在10 a 以上。如，成都邛崍、瀘州納溪2 個項目的實施方案中，明確運營周期分別為10 a、20 a。

3.1.3 市場化資金投入積極性不高

EOD 項目通常以解決財政在生態環境治理上“缺錢”的難題為出發點，以引入市場化機制為設計要點，但在實際運行過程中，受周期、區域、政策、技術等因素限制，社會資本投資積極性不足，大多仍為國有資本。

3.2 EOD 項目存在一定的政策性風險

3.2.1 土地政策類風險

當前土地政策收緊，指標緊缺，部分原有EOD 項目不在后期國土空間規劃范圍內，導致項目難以繼續實施，加之“三區三線”劃定工作尚未結束，部分項目落圖存在不確定性，只能優化調整或暫緩實施。

3.2.2 收益類風險

部分EOD項目在前期的方案謀劃過程中，沒有可借鑒的成熟案例，申報時未充分考慮生態環境效益與經濟效益之間的轉化和平衡，導致項目收益、收益規模、收益平衡等關鍵內容或指標設置不夠科學。

3.2.3 項目偏離風險

EOD 項目申報方案包含總體設計、項目遴選、經費測算、風險把控等多個方面，往往因涉及面廣、論證難度大而使得方案不夠周全，從而導致規劃的EOD 項目難以落地，調整優化需求大。如，遂寧涪江，截至2022 年3 月底，該項目原申報的18 個關聯子項目中有11 個項目調出，另有14 個項目調入。

3.3 EOD 項目執行落地與預期有所差距

3.3.1 推進進度不一

四川省第1 批次3 個試點項目規劃的建設周期為3 a（2021—2023 年），在申報成功后的 1 a 多時間里（截至2022 年3 月底），3 個項目推進進度不一。如，成都邛崍規劃的10 個子項目中，實際啟動3 個，7 個未啟動；瀘州納溪規劃的8 個子項目中，實際完工項目僅2 個，其余均處在初步規劃、勘察、開工階段。

3.3.2 EOD 屬性不強

部分EOD 項目的建設運營單位為政府（管委會）或其成立的平臺公司，與運營企業共同成立。平臺公司以作價入股的形式參與項目，生態環境治理主體仍具國有屬性，沒有體現項目開發的反哺，EOD 屬性不強。

3.3.3 申報主體與實施主體權責利不匹配

部分EOD 項目的申報主體與實施主體不同，造成子項目分屬不同轄區、貸款主體與實施主體不一致、負債主體與責任主體的權責利不相符的問題。如，遂寧涪江的申報主體為城鄉生態公司，但該項目實施主體還包括縣（市、區）、市直園區平臺公司。

3.4 EOD 項目政策支撐不足

3.4.1 投融資政策支撐不足

EOD 項目在實施過程中，面臨著資金不足的問題，如金融機構未出臺對EOD 項目擔保、減息的貸款優惠措施；財政補助方面沒有針對EOD 項目優惠融資政策的專項補貼，項目資金缺口較大。

3.4.2 資金管理政策一致性不夠

EOD 項目中往往子項目繁多，涉及多個行業部門，政策存在差異與沖突，且實施時間節點不同。在此條件下，如何加強資金管理，有效整合社會投資和政府資金，提高資金使用效率，都是對EOD 項目資金管理水平的極大挑戰。

3.4.3 缺乏明確的開發管理機制

EOD 模式為新興開發模式，目前尚無明確的體制機制和開發流程，EOD 項目在實施過程中容易偏離方向。

4 推進EOD 模式規范化運作的建議

EOD 模式良好運行的關鍵在于對“綠水青山就是金山爭山”理念的尊重，既需要體現對既定制度體制的遵守，更需要建立一套完備的運作管理制度體系，避免EOD 項目成為“空架子”或“擺設”。

4.1 強化EOD 項目認識和管理

4.1.1 精準識別生態與產業融合度高的項目

充分結合當地社會經濟發展實際與生態環境資源狀況，準確識別生態環境關聯度高、經濟發展動力強、項目收益好的具有“綠色屬性”的關聯產業，堅決杜絕生態環境治理項目與產業發展項目割裂；以“小而精”為原則，擇優選取EOD 項目的子項目，關聯項目個數≤ 5，避免無關項目捆綁。

4.1.2 建立常態化項目儲備庫

實行動態申報原則，不設申報時間，成熟一個、申報一個、評審一個，推動EOD 項目由申報制轉為入庫制，促進EOD 模式儲備申報常態化。采用“動態監管、能進能出”監管模式，對實施過程中發現的操作不規范的項目，允許小幅度合理調整；對違反EOD 模式核心理念和操作要點的項目，及時調出試點名單或項目儲備庫。

4.1.3 加快推進試點項目建設進度

結合實際，允許在適當范圍內對現有試點方案進行細化優化，進一步挖掘區域內生態環境資源，辨識生態環境保護、治理、修復需求，梳理產業發展項目，優化項目建設內容，尋求項目最優組合，推動項目盡快形成實物工作量和試點成效。

4.2 統籌EOD 項目規劃設計和政策風險

4.2.1 加強規劃銜接

推動EOD項目規劃與經濟社會發展規劃、國土空間規劃、城市總體規劃、產業發展規劃、生態環境保護規劃等銜接，實現一張藍圖，保證項目的合規性。

4.2.2 防范政策風險

加強對國家宏觀土地利用政策、地方具體土地利用政策的了解熟悉，詳細調查、全面論證，預先規避可能的土地政策風險；對接經濟形勢與相關政策文件要求，測算EOD 項目可融性、預期收益、支出和面臨的風險；不將土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益的前提條件，做好資金平衡方案與風險防范方案，合理規避投融資風險和收益風險。

4.2.3 加強項目設計

實施主體根據區位特點和發展訴求科學確定項目定位、建設內容、實施方式與計劃，合理設立投資目標。原則上，地級市及以上政府主導的EOD 項目投資總額≤ 50 億元，區縣級政府主導的EOD 項目投資總額≤ 30 億元，避免出現體量過大、復雜程度過高的EOD 項目。

4.3 擴展EOD 項目投資渠道和資金支持

4.3.1 加強與金融機構對接

除國家開發銀行、中國農業發展銀行、中國進出口銀行3 家政策性銀行外，還應加強與商業銀行的協作，為具有明顯示范效應的EOD項目提供資金支持；充分用好綠色信貸、綠色債券、綠色基金、綠色項目損失分擔等綠色金融特色產品，鼓勵將林權、水權、綠證等具有環境權益的項目收益作為抵押，獲取融資貸款。

4.3.2 加大專項激勵支持

針對外部性較強且具有公益屬性的EOD項目，加大對滿足條件的綠色主體的貸款或貼現資金支持，適當給予試點項目稅收優惠和利息補貼；積極爭取各級生態環境治理相關的政策資金支持，用好生態保護補償資金和專項資金。

4.3.3 最大限度撬動社會資本

加大招商引資力度，強化與企業聯系對接，引入各類資金投入EOD 試點項目；加強同生態環保公益基金會、社會組織、企業的聯系與合作，吸引公益資金共同投入生態保護修復與綠色發展重點領域；積極聯系各保險機構，尋求保險資金支持，實現多渠道籌資。

4.4 優化EOD 項目機制和運行

4.4.1 探索建立組織實施機制

逐步建立健全EOD 項目開發、管理、實施技術指南，加強政府部門、實施企業、銀行和產業方等多方合作，壓實各方主體責任，形成良好的運行機制、管理機制和保障機制。

4.4.2 完善資金管理辦法

堅持專款專用，實施主體應嚴格按照規定使用資金，不得擅自擴大支出范圍，不得以任何形式擠占、挪用、截留和滯留資金；強化資金執行效率檢查，確保EOD 項目順利實施。

4.4.3 優化審批流程

協調政策性銀行（以國家開發銀行為主）和商業銀行，對于較為成熟的EOD 項目提供優先審查審批、優先貸款投放、優先優惠利率、優先延長貸款期限等優惠信貸政策支持。

4.5 加強EOD 項目全周期管理

4.5.1 項目啟動期

領導小組依據EOD 項目的類型和邊界范圍、建設內容、成本測算效益等內容，確定EOD 項目一體化實施的具體步驟、立項方式、政策要求、周期、績效目標等，做好前期設計工作。

4.5.2 項目立項期

根據生態環境治理項目與產業開發項目的具體情況，分別立項或統籌設計整體立項，嚴格按照規范要求推進EOD 項目立項工作。

4.5.3 項目實施期

充分發揮相應的責任主體與監督管理作用，依法依規推動EOD 項目規范、順利地實施；注重評估生態環境治理進展和EOD 項目開發建設進度，注重協調開發與保護，避免出現邊建設邊污染、先建設后治理的情況。

4.5.4 項目運營期

領導小組應加強對EOD項目運營的監管，確保生態環境治理的效果良好、反哺及時、產業持續穩定健康發展。

4.6 鼓勵探索創新和打造EOD 示范項目

4.6.1 鼓勵打造示范項目

探索出臺相應的資金獎勵、稱號鼓勵等措施，激勵地方抓住全國EOD 試點項目政策窗口，及時包裝、落地，打造一批具有實效的EOD 示范項目。

4.6.2 不斷總結經驗做法

及時分析研判制約因素、問題癥結，鼓勵各地不斷總結EOD 項目推進過程中的亮點做法，形成可推廣可復制的經驗；針對地方普遍性問題，國、省兩級應加強對EOD 項目實施的全過程指導。

4.6.3 切實加強宣傳推廣

堅持正確導向，用好新聞宣傳、社會宣傳、網絡宣傳等手段，加大對EOD 模式生態引領、產業運用、金融創新、永續發展等關鍵內核的宣傳推廣，不斷凝聚踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，形成推廣EOD 模式的共識。

5 結束語

當前，EOD 模式作為助力生態環境高水平保護與經濟高質量發展正向協同的重要抓手，其已進入常態化入庫階段。同時，首批EOD 試點項目已進入驗收階段，在接下來的過程中將會有新的問題暴露，也將會有新的成功經驗積累。因此，為推動EOD 項目順利實施及不斷推陳出新，應始終堅持統籌謀劃，充分整合各方資源，及時出臺針對性策略文件，保障EOD 項目實施要素；強化跟蹤評估，確保EOD 項目實現謀劃、實施、運維全過程的規范化管理；創新投融資渠道，推動社會資本、金融資本積極介入，探索環保與金融資本、社會資本同頻共振且互利共贏的新格局，為生態優勢轉化為經濟優勢提供持續的助力。

參考文獻

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作者簡介

鄧冉（1994—），女，漢族，四川眉山人，工程師，碩士，主要從事生態環境政策研究、生態系統評估工作。

加工編輯：王玥

收稿日期：2024-07-05