完善和推進我國財政系統內部控制建設的思考

林翰文 林火平

【摘要】財政內部控制是財政部門落實全面依法治國和推進法治政府建設的重要舉措。全國財政系統內部控制建設經過十余年的不斷推進和快速發展，中央財政以上率下，初步構建了中央、省、市、縣內部控制制度體系。針對正在向縱深推進的全國財政系統內部控制體系建設存在的問題，提出完善和推進我國財政系統內部控制建設的思考。

【關鍵詞】完善；推進；財政系統；內部控制建設；思考

財政內部控制是財政部門落實全面依法治國和推進法治政府建設的重要舉措。2014年自財政部全面開展系統性內控建設與實施以來，財政系統以上率下引領基層加強內部控制建設，并取得積極成效，截至2023年6月底，覆蓋中央、省、市、縣財政內控管理體系已基本構建，財政內控建設逐步向縱深發展。一是建立有效的組織管理體系?？h及縣以上各級財政部門成立了內部控制委員會，單位主要負責人任主任，下設內控辦；將單位各級風險防控責任落實于內控制度和業務流程中，初步建立具有明確分工、崗位責任清晰、上下齊抓共管的三級內部控制管理構架。二是積極穩妥地開展內控體系建設。構建完成“1+M+N”三級內控制度體系：即1個為內控工作總綱和核心的內部控制基本制度、M個為內控支柱的針對不同業務及管理風險分別制定的專項內部控制辦法、N個為基礎的各部門規范本部門內部業務流程的內控操作規程，“四梁八柱”的財政內控制度體系基本構建完成。在此基礎上逐步實行和不斷完善考核評價、風險事件應對等保障內控執行的制度和辦法。隨著內控制度體系的構建和不斷完善，為推動財政內控向高質量發展提供了制度保障和驅動力，有效減少或避免了業務風險和廉政風險。三是強化內部控制有效執行。通過規范流程大力壓減自由裁量權、努力減少人為因素等，促進內控制度實施和內部控制管理水平的提升。四是注重典型示范推廣。各地財政部門結合工作實際，努力把內控政策、理念和方法與財政主體業務相融合，同時一些地方創造了行之有效的典型經驗，為深入推進全國財政系統內控建設起了示范促進作用。五是以上率下推進財政系統內控工作。在中央財政部門的示范引領下，省、市、縣財政部門按時逐級推進內控工作，初步構建了內部控制制度體系，正在向縱深推進，努力構建較為完整的涵蓋財政性資金全部流程的內部控制體系。

全國財政系統內控建設經過十余年的不斷發展，取得較為顯著的成效，成績斐然。但與內部控制的管理要求相比，還存在一些亟待解決的問題，主要表現在：一是實施內控制度一定程度上促進和提高了財政系統干部對內控工作的認識，但仍然存有重資金分配、輕內部控制的觀念，與“要我內控”到“我要內控”的轉變存在不少差距。二是多年的內控實踐、財政政策變化、財政內部管理職責調整以及巡視、審計、紀檢案件等反映和暴露出的一些問題促使內控制度體系建設需要不斷完善。三是內部控制執行保障措施不夠完善，考核機制不夠有力，剛性約束力不夠強，內控制度存在選擇性執行，存在“掛在墻上”、沒有完全“落在地上”的現象。四是內部控制信息化程度不高，內控信息采集和風險預警等技術應用非常有限，與實現財政部門內部控制信息化的目標尚有不小距離，及時、有效的防控保障措施受限，內控信息化水平亟待提高。五是內控工作專兼力量相對比較薄弱，風險識別人員專業知識能力的更新不夠及時，內控人才隊伍建設尚需加強。

全國財政系統內部控制制度的建設實施是一項系統工程，長期而艱巨。加強財政系統內控體系建設，完善涵蓋財政資金分配、管理、使用全流程長效內控機制面臨許多新的變化和要求，需常抓不懈、持續強化，需著力在以下6個方面發力。

一、在深化財政內部控制重要作用的認識宣傳上發力。一是財政內控工作是從源頭上貫徹落實全面從嚴治黨要求、完善制約和監督財政部門權力運行機制的一項重要舉措，有利于強化上下貫通、執行有力的工作體系，是把全面從嚴治黨戰略方針貫穿于財政工作全過程各環節的有效途徑，增強財政干部和財政資金的安全性。二是財政內控工作是促進財政各項改革任務完成的重要保障。隨著預算管理體制改革等財政各項改革措施的不斷深化，同步加強內部控制促進精細化管理和防范可能出現的各類風險，是財政部門以內控促改革、提升管理水平、切實發揮好財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用的實際需要。三是財政內控工作是促進財政管理體系優化的自身需求。從近些年來審計、財政監督檢查和巡視發現的財政業務運行中的漏洞和風險，暴露出風險防控仍有許多不足需要克服和改進。深化財政內控建設，有利于提升財政管理工作整體水平，提高預算資金使用效益，促進財政管理體系的不斷優化。四是財政內控工作是大力加強財會監督的現實要求。2023年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步加強財會監督工作的意見》明確要求，各級財政部門“依法履行財會監督主責”，“加強對財務管理、內部控制的監督”，財政內控是財會監督的重要內容。打鐵必須自身硬，正人先正己，財政部門須履行好財會監督的主責，切實抓好財政內控建設，為促進各項財政事業高質量發展保駕護航。

二、在發揮財政部門領導班子推動的關鍵作用上發力。一是領導班子特別是主要領導引領、組織、實施財政內控建設是關鍵。需要把內控工作作為落實全面從嚴治黨主體責任、實現財政目標管理重要手段，放在財政工作全局中統籌謀劃、及時研究部署推進。通過以上率下、層層傳導壓力、層層抓好落實，推動內控責任有效落實。二是充實內控力量。內控日常事務工作多，任務繁重，對人員的業務素質要求高，需要配齊配強內控崗位人員。三是加強培訓。財政內部控制風險識別專業性強，需要有系統專業和高質量的培訓，以優化內控管理崗位人員知識結構，提升內控工作水平。

三、在不斷完善內控制度長效機制上發力。隨著財政政策的不斷更新和財稅體制改革的深化，財政部門內控制度建設是長期、動態的過程。因此，需基于建立的內控制度體系，定期評估實施效果，結合工作實際，及時修訂完善，從而不斷提高其有效性。一是完善內部控制基本制度。按照財政改革政策、業務管理等新變化、新要求，注重內部控制風險識別頂層制度設計，修訂完善內部控制基本制度。二是完善專項內控辦法。財政內部各牽頭部門依據更新的內部控制基本制度，結合財政改革發展、政策變化和管理需求，著重解決現行制度內控風險識別針對性、實時性、有效性不強等問題，修訂完善各專項內部控制辦法，以切實有效應對和管控風險事件。三是完善操作規程。財政內部各有關部門應結合實際完善本部門的內控操作規程，重點解決風險遺漏點、劃分的風險等級不合理或風險防控措施不精準等問題，清晰界定資金運行、管理各環節的要求，使覆蓋各個管理層級的完整風險防控形成閉環。四是強化內控與其他監督信息共享。定期與巡視、內外審計、紀檢、績效評價等就內控方面問題進行溝通，互通信息線索，建立監督成果共享機制，形成監督合力。結合巡視整改、內外審計查出問題整改、紀檢及績效評價問題整改，完善內控規章制度、健全內控工作機制，問題整改與內控制度、機制完善同步推進，切實堵塞漏洞，增強監管實效。五是深度挖掘整改內控存在的問題。對發現的內控各類問題，不頭疼醫頭、腳疼醫腳，需從全局去審視，從整體系統分析，注重從內控上追根溯源，完善相應制度，消除監管盲區，杜絕類似問題再次發生，做到標本兼治。

四、在強化有效執行內控制度上發力。為此需要建立有效的保障內控執行機制。一是強化日常風險預警。建立內控風險提示機制，通過列示內控風險點、剖析風險成因及危害、提出改進建議等方式，提示風險發生單位及時完善業務流程，有效執行內控制度。同時，從制度層面對風險事件的統計、報告、考評和通報等加以規范，有效落實各單位尤其是主要負責人的內控責任。二是開展多種形式的內控檢查?？山Y合巡查等開展聯合檢查，也可單獨開展重點檢查；既可對財政部門內部各部門開展全方位內控檢查，也可針對某個特定事項或者某些特定主體進行專項檢查。通過檢查，發現存在的內控薄弱環節，切實做到發現一個問題，解決一類病癥，有效發揮內控審視自我、督促執行、完善制度的作用。三是完善科學管用的內控考評工作體系。主要包括：科學細化考評內容，合理調整指標分值，增強考評內容的針對性和操作性。優化指標設置、任務分工、結果應用等事項運轉程序，規范考評工作流程，促進考評管理工作制度化。強化考評質量控制，考評工作客觀、全面。四是不斷健全內控成果運用機制。組織開展財政部門內部內控考評，通報排名，并將考評結果運用到黨組織書記抓黨建工作述職評議考核、年度考核中，與評先評優、干部選拔任用等掛鉤。

五、在不斷創新完善內控信息化上發力。現有的內控執行監督手段仍然以事后檢查、審核、考評為主，日常常態化監控的內控信息化建設任重道遠。財政內控信息化是內控工作的重要支撐，可以促進制度規范管理、流程規范管控、風險監測預警、績效評價監督，提高內控監管時效和質量。按照財政信息化建設的要求，可充分利用正在進行的預算管理一體化建設的有利契機，將內部控制制度體系融入財政信息化業務系統。通過強化業務流程控制，建立風險識別和預警機制，利用數字化手段在線監測財政內部控制運行，實行動態控制、實時監督、過程留痕、責任可追溯，實現財政部門內部控制的信息化、程序化和常態化，使各類風險及時發現、及時預警、及時處置。加快財政內控信息化建設，將內控管理覆蓋財政日常工作全過程，為財政高質量發展提供有力支撐。

六、在推動財政系統內控向基層拓展和深化上發力。中央、省級財政在抓好自身內控建設的同時，通過定期培訓、調查研究、典型案例宣傳和財政系統內對口部門指導等方式，督促和指導市、縣財政部門抓好內控建設，形成一級抓一級、逐級推動落實的良好局面。既要注重鞏固內控工作開展較好地方現已取得的內控成果，又要著力激發內控工作相對薄弱地方的積極性，確保財政內控同頻共振、同向聚合。

········參考文獻·····················

[1]劉偉.深入推進財政系統內部控制建設[J].中國財政，2018，（1）：7-9.

（作者單位：光大證券股份有限公司、江西財經職業學院）