中美耕地保護制度比較分析與經驗啟示
——基于工商資本介入耕地保護視角

翟新麗，何一卓

（鄭州大學 法學院，河南 鄭州 450001）

當前我國城鄉發展不平衡局面仍然存在，引入工商資本推進各領域改革是帶動發展的重要途徑。通過工商資本下鄉推進耕地經濟價值的有效開發，不僅能實現各生產要素的合理配置，提高效率，還能增加農民收入兼顧公平。自1991年起國家發布一系列政策鼓勵和引導工商資本流向式微的第一產業，利用工商資本擁有的技術、市場、資金等優勢激活耕地經營新模式，促進農村經濟增長，以實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。但紅利蔓延的同時該模式也顯現出弊端，存在的規制不足問題使得工商資本帶來的負面效應逐漸擴大，包括農民權益受損、耕地生態破壞、“非糧化”乃至“撂荒”等。基于此，既要為工商資本進入農村創造良好環境，保護工商資本合法利益，也要加強制度立法建設和行為監管，嚴禁其侵害其他主體的利益。為防范工商資本參與耕地經營的風險，通過理論分析和比較研究，在厘清理論基礎和具體困境的前提下，以美國制度設計、立法安排和政策制定的經驗為借鑒，并結合我國具體實踐，提出相應的完善對策。

一、理論與現實：規范“工商資本+耕地”的依據

理論是實踐之先導，可持續發展理念不斷延拓并與耕地開發相結合，使工商資本、農民、生態間的關系處理方式有了突破性進展，影響該領域立法和政策實施，堅實了法學理論和民意反映這兩個基礎；現實問題是完善的指引，明晰工商資本帶來的負面效應，能解構實踐的真正所需。故此，剖析清楚工商資本造成多元破壞的理論根源和現實困境，對探究和解決現實問題有重要意義。

（一）理論依據

1.制度設計：貫徹耕地可持續發展

可持續發展理念體系的完備性和內涵隨著聯合國2030年可持續發展議程的確定而豐富，包含著經濟、生態和社會共同可持續的邏輯，表達著制度中的價值共識和形式轉化指引。伴隨國家城鄉融合發展、糧食安全等一系列重大戰略決策的提出，耕地合理利用與保護已成為土地可持續利用的重要內容[1]。申言之，可持續發展在農業領域已找到相契合的類型化對象——耕地經營，在保護方法論和發展預判也逐步融合出確切的調整方向與范圍。

從制度上考察，我國在構建耕地保護和經濟發展方式制度體系時，將產業進步、生態良好作為重點任務。發展現代農業的產業振興與綠色發展的生態振興，正是需要協同推進的可持續經濟增長模式。既滿足新發展階段縮小城鄉差距的需求，又不對后代人滿足其生產需求的能力構成危害。基于產業進步和生態良好的頂層設計驅動，工商資本的經營行為成為影響耕地可持續發展的重要因素，主要表現在兩方面：一方面工商資本支撐著農業經營規模化、現代化進程的同時，固有的逐利性本質和市場調節的高度靈活性特質，直接驅動其造成嚴重的公共利益和私人利益損害；另一方面，工商資本的利益導向機制受到足夠的秩序規范，反而會提高耕地所在區域的經濟和生態環境可持續發展程度，推動經濟增長模式的綠色轉型。由此反映出我國的制度設計是遵循自然界客觀規律和社會發展規律的成果，工商資本下鄉、可持續發展之間的聯系均被融合在頂層制度中。

從工商資本角度考察，可持續發展要義的底層出發點是解決環境退化、資源浪費現象，其在應對工商資本參與耕地經營帶來生態危害和糧食危機的具象問題上具有指導作用和約束意義。工商資本是發揮各類生產要素效用最大化的紐帶，其內在隱含的邏輯包含著服務綠色經濟的職能，以環境承載力的大小為標準，工商資本應當在遵循耕地自然規律的基礎上，實施以可持續發展為指導的權益實現手段，而非從工商資本自身利益站位出發無節制經營耕地。另外，可持續發展的經濟性對應工商資本創造價值、生態性對應耕地生態穩定、社會性對應農民權益保護，三大支柱將制度設計導向協調平衡狀態，形成了“耕地良好——糧產穩定——農民受益——農業進步”的人與自然和諧共生的完美閉環。因此，工商資本下鄉需要可持續發展理念作為支持，可持續發展理念存在于制度設計之中，讓三者存在于一種良性促進的互動之中。

2.立法指引：限制資本破壞性行為

現行立法中實際上已經包括了“資源、環境、生態”三個維度的耕地保護方式，與作為治國理政方略的“生態文明建設”所針對的“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”三個問題直接對應，在以環境要素為媒介的情況下建立法律關系，并且調整環境社會關系[2]。以《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）和《中華人民共和國土壤污染防治法》為主的一系列法律法規規章，規定了在工商資本下鄉過程中產生的多種法律關系，并就其權利與義務的劃分、權利與義務的本位問題進行明確。

從權利與義務的劃分角度看，基于工商資本介入耕地所產生的影響沿著人—耕地—人的途徑傳導，這一過程與立法中各主體在各階段的權利與義務契合，可知合理開發利用耕地是工商資本的權利，禁止以改變耕地用途、使用有毒化肥等方式經營耕地是工商資本應當遵守的義務。一般認為，權利與義務是對等的概念，其劃分也應是相對平衡的。但提取立法中的相關條款可知，利用工商資本盡管是國家大力推行的主流政策，但在法律中卻以義務性條款為主要構成，如“禁止改變耕地用途”“土地經營權人對土壤污染負賠償和修復責任”。該情形產生原因是為了避免不加限制濫用法律所賦予的自由，而立法上的強制性能從本質上限制工商資本的破壞性行為，這一設定保障了工商資本下鄉實際效果與預期效果的內在一致性，只不過是以正反兩種方式體現。

從權利與義務的本位問題考察，工商資本參與耕地經營相關法所調整的社會關系具有綜合性，涉及經濟、政治、民生等領域，故工商資本成為法律關系的主體后一方面享有以合理方式開發耕地的權利，但同時更應傾向于義務的遵守。《耕地保護法（草案）》將耕地經營者應遵守的義務置于本位，特別強調保護和合理利用耕地、遵守用途管制要求等義務。因為要想維持耕地生態環境的良性循環，必須在利用的同時進行保護，才能保障整體系統的運轉。這種對法律關系主體和客體的傾斜保護，意味著工商資本的行為應受到適當限制，使其他利益主體有充分空間謀求自身的可持續發展，否則就要承擔法律責任。由此可見，“權利、義務、責任”“懲罰、救濟、預防”已經“混搭”于現行法之中，以成文形式明確——在法律關系的處理上要對工商資本進行相對約束[3]。

3.政策導向：公眾利益不受損害

鄉村振興蘊含著潛在商機，吸引著工商資本進入農業領域代替農民“按戶經營”的傳統模式。經濟學家亞當·斯密認為公民日常所需并非出自制作者的恩惠，而是出于他們自利的打算。簡單說，在市場機制的影響下，工商資本極易超越利益邊界追逐自身利益最大化，而使以農民為代表的公眾利益受到損害。因此，政策調控下的工商資本行為才能制約市場機制的唯利性，將利益追求導向公眾利益保護上。

從政策角度看，我國歷年中央一號文件反復強調農村、農業、農民的重要性，政府機關發布的諸如《關于加強對工商資本租賃農地監管和風險防范的意見》等政策直接將保護農民利益專門列出，生態環境保護政策也逐步從“管理”向“治理”轉變。由此能窺探到理論反射到了政策制定中去——逐步將遠期利益、公眾利益和環境利益納入指導范圍中，使其滿足后續綜合發展決策的眾多需求。該內涵在鄉村振興十大關系體現為兩方面：一是在工商資本與農民的關系中，市場化改革和保護農民利益要齊頭并進，不能存在利益保護掉隊的情況，農民的基本耕地收入、資產性和財產性收益必須得到保障，以政策引導守牢市場機制底線；二是關于農民主體地位，工商資本始終是輔助因素，農民才是利益的直接獲得主體，工商資本參與耕地經營必須尊重農民意愿、維護農民利益。

從利益角度看，公眾利益與工商資本利益并非不可調和，而是工商資本有所“犧牲”就能實現雙贏的局面。在工商資本介入耕地經營過程中發生多重利益矛盾的情況下，不同主體的利益訴求決定了農村農業發展水平與環境狀態的良好程度。進入新發展階段后，如果政策將人的意志置于較高地位，必然導致“經濟人”因追逐個人利益最大化而不惜污染環境、破壞生態，將后果留給弱勢群體負擔[4]。因此全新的農業經營模式催生新的利益分配格局，當一方利益受損，就應選擇適當手段予以補償，即必須統籌協調占少數的強勢工商資本和占多數的弱勢農民間的利益，才能緩和主體多元帶來的社會沖突，以特殊的“取多補少”手段綜合穩定利益天平。

（二）現實依據

1.農民利益受損

農民增收是實施工商資本下鄉的目標之一，實際卻嚴重侵犯了農民利益，主要表現為以下方面：一是沖擊耕地原有經營制度，工商資本的技術優勢對勞動力產生擠出效應，農民被迫離開農業而喪失就業機會，且再就業成功率極低；二是農民經濟利益受損風險加大，由于耕地租賃談判過程中的優勢差距，農民難以享受與工商資本對等的權利與信息，租金、作物定價和利潤分配等事項易向工商資本傾斜；三是耕地收回再用較難，當前工商資本對利用耕地產生的弊端較多，如修建永久性建筑、濫用化肥等行為對耕地肥力、土質等要素的侵害長久存在，即便農民收回耕地也難再開展原有的種植活動。因此，農民作為“三農”問題之一，利益保護機制必須及時補充完善。

2.耕地生態系統破壞

耕地是一個囊括土地周邊所有生態環境要素的綜合性系統，各要素間存在不能分割的聯系。而工商資本介入耕地后由于追求經濟效益，通常采用“揠苗助長”方式縮短作物生長時間提高產量。例如，濫用農藥化肥是工商資本加速作物生長的主要手段，化學物質催熟作物的同時也流入耕地之中，造成土壤污染；塑料地膜創造溫室改變作物生長條件，但使用后的地膜殘留在耕地中，塑料本身的難降解性使其在土壤中長期存在，對依賴耕地生存的生物極為不利；罔顧休耕規律持續耕作，對土地肥力的打擊巨大，易導致整塊耕地種植價值的喪失。諸如上述問題，都是對耕地生態環境本身的傷害，為了實現耕地可持續發展，必須跳出“就地論地”的窠臼，全方位認識耕地的系統性來開展耕地保護。

3.“非糧化”趨勢嚴重

嚴守十八億畝耕地紅線是不可動搖的目標，糧食安全的保障不僅有數量要求，用途要求同樣重要。資本下鄉亂象中“跑馬圈地”最為嚴重，由于耕地資源稟賦和耕作條件的差異，使工商資本憂慮收益風險轉而改變耕地用途，如大搞鄉村旅游、興建會所或房地產開發，或改變原有種植結構轉種瓜果等經濟作物。資本下鄉偏離正確軌道，用途管制和租賃約定形同虛設。目前湖南、山東和黑龍江等地的“非糧化”問題突出，資本下鄉帶來的涉農項目爛尾、隨意轉換耕地用途等現象層出不窮，背離了發展農業保糧產的既定目標。因此，工商資本帶來的“非糧化”趨勢應受到重視，否則將威脅國家糧食安全的穩定。

二、經驗與比較：中美耕地保護制度對比分析

在國際耕地保護制度中尋求可借鑒之處是解決我國現存問題的一條路徑。美國在引進工商資本發展農業過程中同樣出現過與我國類似的情形，其改革路徑在一定程度上能夠實現中國的本土化，主要通過配套制度平衡主體間利益、提供專業化保險保護、變通限制耕地用途轉化來壓縮工商資本的行為空間與幅度，最終實現程序上的完整與實體結果上的圓滿。

（一）美國耕地保護制度特點概述

從英美法系角度上看，探索合適的創新路徑是保證工商資本促進農業進步的底層邏輯。因而美國在處理既往問題時會朝多方向努力尋找適宜的方案，并且對各種方案可能引起的立法、司法反應歸入現今的判斷中，綜合考慮措施對各方利益和各領域公共政策的影響，這種時效性與前瞻性的有機結合主要表現在以下方面。

1.依托中間平臺，平衡多方主體利益

美國目前是世界上擁有成熟耕地保護模式的國家，主要是利用信托組織的中間地位，通過購買或接受捐贈等多種途徑獲得耕地，然后將這些耕地轉讓給“公共中介或規模更大的國家保護組織”，由其具體運營，同時信托組織對耕地狀況進行監測，避免其遭受商業開發的侵擾，防止耕地流失[5]。美國國會在1960年基于共同基金模式創立房地產投資信托基金，使中小投資者可以更為便利地投資不動產，并于當年頒布的《國內稅收法案》中規定了房地產投資信托基金的法律地位，使不動產信托發展迅速，而土地所有權和經營權在耕地信托組織的運作下實現了流動方式的創新[6]。

一方面，耕地信托組織往往會對某些立法部門和行政部門進行游說、民主建議，對立法條件已經成熟、時機得當且經過實踐檢驗行之有效的耕地保護政策，予以敦促進而上升為法律；對仍需完善的保護政策，說服相關機構根據實際情況予以調整，防止耕地環境惡化。而對于耕地實際經營者來說，耕地信托組織通常在保障農民生活水平不下降和耕地可持續發展的前提下，有選擇地主持農產品銷售計劃，來實現農民增收、彌補經營者耕作成本過高的缺陷。這樣的物質激勵能夠在一定程度上穩定追求經濟效益的本質，降低不合理耕作手段給耕地帶來的生態損害。另一方面，在與其他配套機制銜接的問題上，美國重視稅收減免政策的積極作用，探索建設耕地環境可持續性發展模式，并且善于運用貸款和救濟金手段加強與耕地經營者的聯系，在實踐中緩解經營者短期的資金缺口。

2.按需完善農業保險，強化耕地專門保護

美國保險制度最大特點是按需進行立法，合理制定政策。從羅斯福組建農作物保險立法的專門委員會到1938年通過《聯邦農作物保險法》，再到最新的改革法案，農業保險制度作為保險領域的獨立分支自成體系。農業保險已成為美國農地經營者最主要的風險防范工具和政府支持農業、促進農業發展及農民增收的重要手段，在美國農業法案以及農業安全網中占據基礎、核心地位[7]。

一方面，美國農業保險產品通常目的性很強，直接聚焦經營者的個性化需求。改革后美國農業保險主要呈現為“增新補舊”的格局，特別是規定了幾種新的作物保險，并對原有的保險項目依據實際需要進行修訂補充，使保險覆蓋面擴大又不雜亂。具體考察農作物保險，其內容從單一的少量糧食作物拓展到種類齊全的農作物體系，一般分為天氣指數保險、產量指數保險、價格指數保險和收入指數保險產品，側重于糧食作物的保護，實踐中覆蓋度已達到世界高水平，幾乎覆蓋了現存全部耕地，相比之下我國覆蓋面積遜色許多[8]。

另一方面，美國農業保險盡管是單獨發展，但仍與其他農業制度保持內在聯系。美國看到了農業保險作為一種保障性手段處于機制運行的靠下位置，應當將其與其他農業發展制度視作聯動整體，將靠上位置可能出現的風險分散。例如，與水土保持政策聯動，能夠限制經營者的開發活動，為修復被破壞的農業環境提供資金支持；而在稅收優惠政策、監督管理和保費補貼上，都是迎合耕地保護措施而設置，農民利益在一定程度上被間接保護；美國設立的再保險公司也為保險公司的順利運營提供了后盾，支撐著前端保險業務的進行（見圖1）。

圖1 美國農業保險運行體系

3.創新發展保護地役權，協議限制耕地用途轉換

美國保護地役權實際是服務于耕地信托制度。保護地役權是地役權制度在環境保護領域的改革成果，同樣是平等主體之間為維護公共利益而自愿建立的契約，故保護地役權本質上具有私權性質。

一方面，保護地役權協議的本質在于耕地所有者與政府或信托機構訂立契約，承諾對耕地的開發和利用不違背約定，這種依據意思自治限制耕地用途轉變的方式與信托制度結合能較好地協調耕地生態效益和經濟效益。其特點之一是發揮“意思自治”軟性約束的作用，以如此之大的“自由”促進協議訂立和履行，地役權交易得以蓬勃發展。另一特性在于政府允許供役地人在從事預期開發利用活動的同時調動私人行動來保障公共利益，體現了公權力對私人主體權力的尊重，平等協商的基礎能夠緩沖政府和私人之間的利益沖突局面[9]。

另一方面，美國目前推廣適用的是永久性保護地役權，聯邦政府在政策上要求，如果享有稅收上的減免優惠，雙方當事人就必須訂立無期限的保護地役權協議。而州政府對保護地役權制度期限的規定往往解釋為永久性的，但同時也正以探索的態度推行有期限性保護地役權，允許在面對某些不可預見的“情勢變更”時變更協議內容，實現耕地保護價值的最大化。

（二）中美“工商資本+耕地”模式比較

美國工商資本介入耕地事業起步早，但也面臨過政策與制度不適配的問題，當前仍繼續隨實踐發展而調整措施。而我國目前處于起步階段，有必要在制度、法律方面強化核心樞紐機制，在比較視野內考察。因此，對主體利益保障、農業保險托底和耕地生態保護的重視是中美兩國共同面對的三大方面，而分類對照更有助于挖掘優勢并找出差別。

1.利益平衡機制比較

我國《土地承包法》規定土地經營權可以進行流轉，但在土地經營權的實際流轉中，農民并未取得對等地位、享有與信托公司簽訂合同的權利[10]。農民權益和工商資本間存在矛盾，信息不對稱與經濟差距帶來的利益失衡是當下需要解決的最大問題，而設立獨立中間機構成為目前嘗試的路徑。一是中間機構的產生問題，通常是設立全新機構或利用現有組織，但目前我國信托業尚不成熟，加之耕地保護專業性要求高，并非當前最優選擇。選擇農民利益代表者——村民組織較為合適，但理論上的成功不等于實踐中沒有弊端，村民組織的定位尚不明確，容易出現與工商資本勾結的情況，故如何規制村民組織的“雙面行為”亟待探究。二是農民訴求反映和意見收集機制缺失，在面對工商資本的強勢地位時，農民很難有機會表達耕地經營過程中的諸多問題，導致有關部門只處理那些顯而易見的問題，忽視收集基本建議、提案等細節。

美國信托事業發展迅速，故能直接選擇信托機構作為中間平臺，其性質一改代表私益的刻板印象而帶有公益色彩——以保護耕地和生態環境為目的。由于側重于社會公共利益的保護，農民權益維護就相對列于次要地位，這種對弱勢農民利益的忽略很容易遭到詬病，故公共利益至上的條件下要進行特殊的利益傾斜，其界限和量的把握有待確定。同時兼顧各方利益的功能，在工商資本與農民發生爭端、現金流斷裂情況下如何維系各主體間的平衡來保障耕地經營順利推進，都需要進行考慮。再者，基于信托機構的公益性質，是否應當授予一定權限來向政府部門提案、游說，均需要在不偏離宗旨的前提下予以解決。

2.農業保險制度比較

我國農業保險服務由于政府推動總體上得到迅速發展，但在應對具體問題時仍存在不切合實際的情況[11]。一是法律規范從屬性強于獨立性，細化程度難以應對迅速變化的實際。目前僅有《農業保險條例》配合《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）實施，行政法規的層級難以應對現實情況，隨后各部門出臺的指導意見等規范性文件只提出農業保險的現狀和未來目標，具體規制缺失嚴重。二是保險所覆蓋的耕地面積較少，實際適用區域有限，偏遠村莊農民由于缺少相關知識或者耕地經營者主觀惡意沒有參保，導致農民利益受損。三是相關制度銜接性不足，斷層略顯嚴重，目前農業保險尚未頒布專項立法，其相關條款也過于籠統閉塞，無法與稅收優惠、政府補貼等制度配合，即并非按照耕地保護所需去保證兩者間的適配度。

美國農業保險制度是國際上較為成熟的體系，其農作物保險計劃是國際保險金額最大的項目。但美國也不可避免地面臨法律與實際不匹配的問題，若頻繁調整政策和修改法律極易導致法律安定性受損，既要保持立法穩定也要追求實際的執行效果，這成為美國立法者所要解決的一大難點——頂層設計與實踐需要達到一個較高的適配水平。從另一方面看，即便能夠在不妨礙法律安定性下進行微調，怎樣處理與相關制度間的關系、怎樣保障其他制度不因調整而散架，也是在立法修法時必須考慮的。

3.限制耕地用途轉換比較

我國限制耕地用途轉換主要有兩種選擇：公權性質的公共役權或者私權性質的保護地役權，鑒于目前用途管制單一側重公權約束，只通過法律法規的強制性規定限制耕地用途轉變，相關耕地權利人一直處于被管制地位，本質上是公權對私權的一種壓制，缺乏耕地經營者、農民等主體的“意思自治”。因此，當下欠缺的是理論研究和改造《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）中“地役權”和發展“保護地役權”，以此來強化平等主體間的軟性規制，將公權約束力度適當放低。此外，本土化的保護地役權立法缺失嚴重，當前關于保護地役權的法律體系與《民法典》物權編、《中華人民共和國土地管理法》等法律之間的關系并不明確，缺少具體條款使得實踐問題依照傳統的物權法定原則解決，可能出現因追求經濟效益，私權超越公權而隨意毀約的現象[12]。

美國作為保護地役權的發源地，在制度發展過程中也經歷不少問題。一是《統一保護地役權法案》頒布使保護地役權制度擁有獨立的法律體系，從登記備案到監督檢查均存在全面規定，但與我國類似的是實踐所需的具體規定較少，各式理解極易導致問題的錯誤處置。二是美國承認保護地役權的獨立地位，卻在分類問題上仍處于探索階段，長期以來推行的是永久性保護地役權，同時為了更好維護主體利益，也在各州試行有期限的保護地役權，不斷討論是否應當存在“例外條款”——徹底的意思自治。

三、吸收與改進：我國耕地保護制度完善路徑

工商資本介入耕地不僅是促進農村經濟發展的良方，也是需要約束的法律難題。我國當前正處于該領域治理的轉型突破期，必須以整體協調、局部完善為線索開展板塊治理，破除傳統侵權采取的完全“分而治之”策略，顧及任務目標的體系聯動。通過對中間平臺調整、農業保險完善和保護地役權創新發展等多元化手段，使工商資本受到規制。

（一）搭建耕地保護中間平臺

建立符合國情的中間平臺，融合市場、行政和公眾三種方式之長處，能在最大程度上協調各個具體主體的利益分配問題，有助于抑制工商資本逐利性所帶來的不利影響，因此平臺搭建是一種微觀調整視域下的合理改進方式。

第一，探索中國特色路徑，搭建本土化中間平臺。由政府主導出資建立以事業單位、基金會性質的中間平臺或授權村民組織，將宗旨明確為保護耕地，突出“公益性”的特征。一方面明確平臺定位是彌補信息差、平衡利益及規范行為，調動信息收集和多方調和的功能，推動政府履行宏觀引導、運營指導和監督管理等服務職能。另一方面賦權給中間平臺后要強化傾斜保護農民利益的內核，通過經濟補償、稅收減免等多元手段縮小其與農民群體間的差距，從而更好地維護弱勢地位者的合法權益。

第二，重構公益性法律體系，依法協調主體利益。任何制度的推進都不能缺少法律法規作支撐。在美國，判例法明確規定耕地信托的各項原則和制度，《統一信托法》等成文法對各方權利和義務進行了具體細化[13]。同理，我國可以利用符合國情的耕地中間平臺，先從法規規章試驗，再隨著實踐的發展逐步上升為法律，明確耕地中間機構的職能、服務范圍、各方權利義務等內容，使其擁有專門化規制。

第三，保障配套制度有效銜接，創新高效工作機制。耕地中間平臺的中間人地位決定了其橋梁作用，故必須完善兩端的體系機制，帶動耕地信托制度整體運轉。建立耕地信息登記制度，使每項租賃、流轉都有據可查；完善耕地咨詢服務機制，告知政策、運行機制、合同簽訂等必要內容，平衡強勢與弱勢主體間的利益；提高耕地信息透明度，主動定期公開耕地使用、收益虧損、耕地使用權流轉等情況，如此才能將農民利益受損概率降至最低。

（二）重視農業保險體系建設

農業保險具有重要的兜底保障作用，必須在國家法律中明確和敲定。既保持獨立立法的完整體系，也要突出明晰的功能作用，保障重構后的農業保險能覆蓋大多數困境。

第一，樹立整體性思維，提高農業保險法律位階。我國《保險法》和《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》等文本規定國家支持農業保險事業發展，但具體事項由法律、行政法規另行規定。而目前僅有一部行政法規《農業保險條例》統領全部工作，效力位階有限。可以學習美國專門頒布法律助力農業保險發展，將其作為《保險法》的獨立分支發展。此外，《耕地保護法（草案）》第五十二條規定“國家建立耕地保護補償制度，對耕地保護成效好、質量高的主體給予補貼和獎勵，但具體辦法由國務院和各級地方人民政府制定”，并且耕地轉為其他用途或者拋荒的不納入補償范圍，諸多詳細要求需要各級部門盡快完善。

第二，穩步擴大農業保險適用范圍，增加耕地覆蓋面積。我國不僅要在規定上側重于糧食作物，還要關注到實踐中真正的適用覆蓋比率，推出有針對性的保險產品。另外，逐步推動我國自愿參保原則逐漸向強制為主、自愿為輔的原則轉變，鼓勵社會金融機構參與到農業保險運行中去，擴大資金來源才能擴大適用，以防只有部分耕地經營者才能享受制度所帶來的保護。

第三，推動農業保險接軌實際，配合農業政策實施。現行立法與現行政策脫節是影響農業政策落地的重要因素，我國在制定農業保險法律時要注重與農業政策相呼應，才有助于農業政策的執行。在立法中明確參保、理賠條件，引導其按照政策要求在合理限度內利用和保護耕地。保險公司與工商資本互相協調配合，既有監督規制，又能保證工商資本通過綠色環保的方式經營耕地，從源頭上避免“跑馬圈地”、土壤污染等潛在問題。

（三）加強保護地役權實際應用

保護地役權制度在我國并非法定物權，從美國移植過來必須參照我國實際情況進行本土化。申言之，將被交易對象鎖定為耕地的承包經營權，在傳統地役權的原始框架內進行調整，再引入“保護公共利益”理念，使私益性得到中和，推動解決掠奪性開發問題。

第一，厘清權力與權利邊界，促進政府與工商資本雙向互動。政府可以要求私權利做出“犧牲”，核心是借用公權力限制工商資本騙取補貼等行為，利用保護地役權協議讓工商資本基于信賴利益作出不損害耕地的承諾。一方面通過信賴利益限縮利益獲得方式，嚴禁從事任何損害耕地的行為，利用意思自治實現軟性規制。另一方面也要注意保護地役權仍帶有私權性質、保護地役權協議的基礎為意思自治，為避免出現當事人隨意毀約的情況，在私權利的行使超出合理范圍時公權力應當給予正確調整，印證了保護地役權制度借鑒到我國后進行本土化的必要性。

第二，科學確定保護地役權期限，推動耕地保護時限延長。在考察美國長期實行的單一期限局限性后，我國應結合運用永久性與有期限性保護地役權的優勢，沿用與《民法典》合同編類似的“原則+例外”模式對待耕地。通常對于法律規定的基本農田、可能受到開發利用影響的耕地要給予永久性保護，工商資本要做出絕對保證耕地生態價值的承諾，突出保護對象的公益性以限制肆意開發行為。而對有條件開發的耕地農田，應根據周邊情況設定保護期限，也就是永久性保護地役權協議中存在的例外情形，使工商資本在期限內的經營活動符合承諾內容，按約定遵守限制耕地開發、恢復耕地生態等義務，以避免恒定期限所帶來的耕地價值損失。

四、結語

耕地是一個國家人民生存發展的頭等大事，事關人民群眾最基本的溫飽需求，耕地紅線必須嚴防死守，數量上不能逐步減少，耕地功能上不能逐步退化[14]。國家支持和鼓勵工商資本下鄉的同時，對其中產生的弊端也應進行規制，重視立法、嚴格執法、落實守法。通過借鑒美國耕地保護制度，汲取適合國情的部分進行本土化改造。建立健全耕地保護中間機構體系平衡各主體間的利益，注重農民權益維護；促進農業保險法律體系獨立發展，為耕地提供專門化保護；堅持以限制耕地用途轉換為核心的保護地役權制度，不斷根據實際豐富規定。在多方主體的互動上借鑒美國多方主體積極互動的經驗，通過完善各種配套體制機制，減少工商資本介入耕地帶來的危害，推進農村經濟健康發展，最終高質量地實現鄉村振興。