中國式現代化下濟南都市圈一體化發展研究

摘? 要：黨的二十大擘畫了中國式現代化的宏偉藍圖，對區域協調發展作出了更加系統、長遠、明確的部署和要求，強調必須深入實施區域協調發展戰略，促進各地之間的合作，打破區域壁壘，實現共同繁榮。為此，報告明確提出，應以城市群、都市圈為依托，構建大中小城市協調發展的格局，推動城鄉一體化，促進城市化和鄉村現代化同步發展，從而實現更加和諧、穩定、持續的區域發展。目前，濟南市切實踐行并落實黨的二十大報告精神，積極地推進濟南都市圈一體化發展，這是一項務實的具體實踐。為解決濟南都市圈一體化發展中的問題，需要借鑒國內外都市圈一體化發展的經驗，探索其內在規律性，并提出可行的對策建議，以促進濟南都市圈的健康發展。

關鍵詞：中國式現代化? ? ?濟南都市圈? ? ?區域一體化? ? ?區域協調? ? ?高質量發展

黨的二十大擘畫了中國式現代化的宏偉藍圖，對區域協調發展作出了更加系統、長遠、明確的部署和要求。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央多年來對區域協調發展非常重視。2018年11月，中共中央、國務院印發了《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》，著力于推動區域協調發展向著更高水平、更高質量邁進。這一政策的出臺，為中國走向更加美好的未來奠定了堅實的基礎。習近平總書記在2019年8月中央財經委員會第五次會議上，深刻指出中國經濟的空間結構正在發生翻天覆地的變化。而這種變化的主要表現就是舉足輕重的中心城市和城市群正在成為承擔發展要素的核心空間形態。中國正以驚人的速度加快向城市化發展，城市群的崛起也在為這個發展壯大的國家注入了強大的動力。

一、濟南都市圈發展現狀

在研究都市圈相關理論時，倡導以都市圈為基礎，促進區域的協調發展。這不僅可以發揮中心城市的帶動和輻射作用，還能充分利用都市圈各城市的綜合優勢，推動各層級和梯度區域的協調發展，同時促進整個區域的整體合作。這種發展理念生動描述了都市圈在區域協調中的重要作用。濟南都市圈的總體規模持續發展，中心城市的輻射和引領作用更加顯著，輻射區域不斷拓展；與此同時，區域間聯系水平不斷提高，整體發展勢頭持續加強。

（一）都市圈整體經濟規模不斷壯大

都市圈內主要城市經濟增長速度不斷加快，經濟總量整體大幅增長。 顯而易見的是，隨著時間的推移，各城市的經濟總量呈逐漸增長之勢，呈現出蓬勃壯大的發展態勢。2020-2022年，濟南都市圈經濟總量從 27466.08 億元上升到32637.04 億元，增長了1.19倍，年均增長39.6%，2022年膠東經濟圈、省會經濟圈、魯南經濟圈各自的總量來看，膠東經濟圈總量為37458.06億元，省會經濟圈為32637.04億元，魯南經濟圈為17339.78億元，在全省占比分別為42.84%、37.33%、19.83%。省會經濟圈的經濟規模比魯南經濟圈更為龐大，但不及膠東經濟圈，這表明省會經濟圈的重要性還需提高，而要達成這一目標，圈內核心城市的發展就顯得尤為重要，需大力發展來帶動整個省會經濟圈的發展。

（二）中心城市引領輻射能力持續增強

近年來，作為濟南都市圈的中心城市，濟南市的發展優勢明顯。它強有力地推動著整個濟南都市圈的發展，并且對其他城市的發展也產生著強烈的輻射帶動作用。這一切都表明，濟南市的地位和影響力在不斷地提高，成為了濟南都市圈中不可或缺的重要組成部分（孫艷，2014）。以產業發展水平作為標準，濟南市在都市圈內的其他市中居于較高的產業結構層次。表1顯示，目前在濟南都市圈內，各市正在逐漸明晰其主要產業，以適應各自所處地區的情況。在大數據、新一代信息技術、智能制造與高端裝備等領域，濟南市乃是具有顯著躍進的重鎮。其他城市在都市圈中主動為濟南提供產業配套或接納濟南的產業轉移，展現著合作共贏的精神。產業一體化取得了顯著成果。

（三）中心城市濟南的綜合實力不斷壯大

就中心城市濟南的綜合經濟實力而言，2017年，濟南市的GDP為7201.96億元，從2016年的“六千億級”躍升至“七千億級”；2018年，濟南市GDP達7856.56億元，較上年增長7.4%，在不包括原萊蕪市千億級GDP總量的情況下，超越煙臺，躍升至省內第二位；2020年，濟南在疫情的沖擊下逆勢而上，首次進入“GDP萬億級俱樂部”，實現了歷史性跨越。這一成就不僅代表著濟南市經濟的快速發展，也反映了濟南市政府在發展路線上的智慧。在三大產業中，濟南市第三產業的占比最大，產業結構趨于較合理狀態。隨著時間的推移，濟南市的經濟實力不斷增強并日益壯大。

（四）一體化進程加速推進

加快完善了配套基礎設施的建設。濟濱高速鐵路建設正加速施工、新建濟泰高速投入使用、小清河恢復通航工程將要順利完工，東營港、濱州港、廣利港改造不斷擴建。濟南都市圈文旅一體化順利推進，濟南泰安等通游年票向7市市民開放銷售。社會保障的“一卡通”暢通無阻，醫療保險實現異地就醫住院款項直接清算等等。眾多便民服務的一體化正持續高效推進，讓圈內市民享受到更加便捷優質的公共服務，這些措施的實施非常有效。

二、面臨的主要問題

總體而言，近年來濟南市都市圈通過積極的發展得到了穩步提升。但與國外和國內發展成熟都市圈相比，其一體化程度仍顯薄弱，亟待邁向更高的平臺。下一步需要不斷改善的是由于中心城市輻射能力不足、產業布局不合理、市場整合滯緩、配套基礎設施建設不足、一體化體系機制不完善等阻礙所導致的問題。

（一）中心城市的輻射能力并不突出

據孫艷（2014）所言，觀察國內外的城市圈發展，一個具有強大輻射帶動能力的中心城市是建立一體化都市圈的關鍵所在。中心城市不僅通過巧妙的產業布局，還通過各種高效的消費和投資方式，不斷推進周邊地區的全面發展。濟南市作為都市圈中心城市，與其他相比，無論是從經濟總量還是從人均水平看，其發展水平仍然未能達到高水平。需進一步提高經濟體量和發展水平，并加強對周邊地區的輻射帶動能力，避免對周邊地區資源的過度競爭。同時，必須有效防止對周邊地區的吸虹現象，促進全面協調可持續發展。

（二）區域發展不均衡，圈內差異明顯

都市圈各個區域無法充分享受教育、居民可支配收入、科技創新、城鎮化率、建成區面積等高品質公共服務資源，因為這些資源大多集中于都市圈核心城市。這種局面是由于某些政策的限制所導致的，如在教育領域的“不得跨區域招生”，以及醫療領域的跨區報銷比例不一致等。這些政策的不合理使都市圈內公共服務資源變得無法共享共用。

濟南作為山東省省會城市、區域中心城市，擁有山東大學等高校50多所，科研院所云集，匯聚了大量高層次人才，科技創新能力（高校50多所、全年萬人有效發明專利擁有量48.9件）等在都市圈內各城市中無可比擬（表2）。醫療衛生方面，擁有國內有名的省立醫院、山東大學齊魯醫院等高水平的醫院283所，在濟南都市圈內居首位。居民人均可支配收入濟南也具首位，全市居民人均可支配收入達到48827元，而聊城居民人均可支配收入25863元，僅占濟南市的52.96%，醫療衛生服務機構數東營市最低達1805個，濟南為7670個。省內優良的教育資源以及高水平的醫院、區域性金融機構總部集聚，跨國公司總部、央企省企等總部聚集，公共資源過度集中在省會城市，吸引了越來越多的人口流入（目前人口近1千萬），導致都市圈內人口等資源分布不均，一定程度上影響都市圈一體化發展。

（三）都市圈市場一體化的速度還需加快

當前，各大都市圈市場依舊存在著不同程度的分割現象，市場整合之路還需進一步推進。從各城市的統計公報數據來看，在都市圈內的城市中，消費品價格異步現象仍在持續發生。比如食品、家用設備、用品、維修服務等價格波動偏離較大，反映出市場依然存在嚴重的分割現象。從根源上分析，還是在市場的準入、質量技術的標準、行政事業性的收費、戶籍制度等方方面面存在著一些區域性的壁壘。圈內的各城市之間在稅費政策和招商引資方面的競爭中，也不乏不良競爭的現象出現。人才、信息和資本在城市之間自由流動存在一些限制，市場一體化建設的整體水平仍需持續提升，以消除這些限制。

（四）體制機制還不夠健全

只有借助完備的制度安排來有效執行規劃任務，都市圈一體化才能順利推進。在某些繁華城市，缺乏完善的體制機制支撐，導致規劃如同一紙空文。現如今，都市圈已經構建了多層次的立體合作機制。各城市的政府機構建立起相互商討的制度，各職能機構也形成了相應的聯席會議制度。當前各城市的管理層仍過于注重行政區的發展，采用了過分強調行政區邊界的經濟和資源調配模式，導致缺乏有效的高層次協調機制，從而使得既有的都市圈協作機制無法常態化運轉，進而影響都市圈一體化的穩定和有效實施。此外，都市圈層面還存在治理規范和考核體系的不統一，導致區域協同治理難以實現，因而資源和要素的有效流動效率較低。當前都市圈各市已初步建立起一套一體化發展的協調制度和協調機制，不過在具體的制度安排及政策措施方面仍存在著銜接不上、落實不夠的瑕疵。缺乏切實無效的問責和約束機制，從而導致進展無可避免地緩慢下來。此外，因為利益分配機制方面未能形成互利雙贏的合作機制，導致圈內企業在跨區域發展以及整合重組時遭受了影響，無法得到更好的發展。

三、促進濟南都市圈一體化發展的建議

（一）需要更深入地加強頂層設計，構建多層次協商機制

為了加強跨區域政府服務能力，解決根深蒂固的制度障礙，推進都市圈一體化建設，需要協調跨行政區域的資源和要素。應當積極探索并建立一套定期協商機制，以盡早克服行政障礙，解決跨區域合作中的重大問題；以規劃為先導，與現實情況相結合，兼顧長遠規劃，加快制定濟南都市圈建設的總體規劃和各項專項規劃，構建濟南大都市區“1+N”規劃體系。加強重大問題的定期溝通協調和專題協商，建議建立市級市長聯合會議制度，明確領導分工和職責，確定和推進年度重大合作問題的實施，從具體的項目入手，制定時間表以及路線圖、倒排時間表圖運行等。

（二）加強產業分工合作構建現代產業體系，推進濟南都市圈的發展

大力發展高端產業。以工業立市、工業強市為藍圖，快速推動大數據、新一代信息技術、智能制造、高端裝備、精品鋼、先進材料、生物醫藥和大健康四大領導產業的發展，以促進圈內城市形成具有優勢的產業集群綿延帶。倡導數字化，拓展數字經濟和實體經濟的深刻交融和持續發展。促進一體化產業發展，積極探索新興的跨區域產業合作模式，其中包括“雙向飛地”“異地孵化”“合作共建”等多種形式。要不斷完善與產業轉移利益共享的相關機制，以逐步形成“省會總部+周邊制造”“省會研發+周邊轉化”等新的制度安排。

（三）推進區域治理一體化以期實現都市圈高質量發展

區域可持續發展是在一定范圍內經濟、人口、社會、環境和資源五個要素協調發展的一種高質量、內在關聯的發展模式。由于行政范圍的局限性和地理分散性，都市圈內各市之間錯失了必要的溝通機會，導致地區資源管理缺乏系統有效的整合和利用。同時，環境污染也不受行政邊界限制，難以防止跨境轉移，進一步加劇了資源的大規模消耗和浪費，造成生態環境的惡化，致使整個區域能力的可持續發展受到削弱。我們要在關乎生態環境和服務黃河國家戰略的重要領域中共同治理和共同建設。在城市集群中，政府在加強自然資源保護的同時，亟需提高資源供應能力，調整優化城市能源結構，積極發展清潔可再生能源。除此之外，還需進一步提升資源綜合利用水平，方可持續發展。都市圈可持續發展的重要標志不僅在經濟與社會方面，還應著眼于生態環境的質量。為了滿足區域可持續發展的需要，都市圈內需要逐步建立以綜合能源利用為核心，兼顧社會、經濟、環境的協同體系。

（四）推進都市圈基本公共服務的共建與共享

首先，加強濟南都市圈基本公共服務標準體系建設，包括社會保障、教育培訓、醫療養老等方面的協調溝通，讓這些服務相互認同并形成緊密的聯系，從而打造一個有效的基本公共服務體系，服務于整個濟南都市圈。其次，應當建立分級診療制度，讓醫療衛生人員可以進行聯合培訓和流動，從而實現醫療衛生信息的互聯互通。同時，還應努力擴大醫療覆蓋范圍，打破行政區劃的限制，讓更多的人能夠享受到優質的醫療服務。第三是推動各類教育形式之間的合作，鼓勵教育資源的共享與流動，勇于探索創新的辦學模式，如聯合共建辦學等方式，同時也要跨越地域限制，在更多的地方設立分校。這些措施將會極大地促進教育的發展。其四，將政府服務拓展由“全市通辦”向“區域通辦”發展，此計劃借助山東省政府在線服務平臺，方便民眾和企業在線處理常見事務，實現“異地認證、全網通辦”的便捷，同時采用“收受分離、異地可辦”的方式，簡化線下辦理流程。

參考文獻：

[1]楊輝，田磊，郝兆印.凝心聚力開好局 鼓足干勁謀新篇——推動省會經濟圈一體化發展的思路建議[M].走向世界，2021（46）.

[2]王新軍.以一體化發展助力現代化濟南都市圈建設[N}.濟南日報，2023-1-13.

[3]郝兆印. 濟南都市圈經濟一體化發展研究[D].山東師范大學，2013.

[4]方創琳.區域發展戰略論[M].北京：科學出版社，2002.

[5]K，J巴頓（英）.城市經濟學[M].北京：商務印書館，1984.

[6]郝壽義，安虎森.區域經濟學[M].北京：經濟科學出版社，1999.

[7]孫艷.推進合肥經濟圈一體化發展對策研究[J].淮南師范學院學報，2014，16（03）.

[8]趙冰琴.新發展格局下石家莊都市圈建設研究[J].中共石家莊市委黨校學報，2022，24（12）.

[9]韓艷萍，張寶鳳，白桂梅.我國都市圈一體化問題研究[J].中國集體經濟，2011，（12）.

[10]張炳君，劉晨.推進膠東經濟圈一體化發展路徑分析[J].中共青島市委黨校.青島行政學院學報，2021，（05）.

（作者單位：濟南社會科學院經濟所）

責任編輯：張莉莉