激發企業主體作用的核心要素

摘要：強化企業主體地位是我國職業教育實現產教融合育人的關鍵。英國政府近幾年實施的“雇主主導模式”學徒制度改革經驗值得借鑒。通過學徒稅改革，雇主成為主要融資者、資金支配者；通過雇主主導的學徒標準改革，雇主成為教學標準的開發者、掌舵人；通過實施“EPA改革”，雇主成為評價標準的制定者、評價過程的參與者及評價結果的受益者。借鑒英國“雇主主導模式”的學徒制改革經驗，建議我國將“資金”“標準”和“評價”三個要素作為關鍵突破口，強化企業在產教融合育人過程中的主體地位：一是重塑企業主體的職業教育融資體系，撬動企業核心利益，激發企業參與職業教育的內在動力；二是完善企業主導的專業教學標準開發與審批制度，保障教育培訓質量；三是圍繞企業選人用人需求，建立整體規范、權威有效的考試評價與資格認證制度。

關鍵詞：學徒制；雇主主導模式；職業教育；企業主體地位；資金；標準；評價

中圖分類號：G719" " 文獻標識碼：A" " 文章編號：1672-5727（2024）03-0077-06

2022年，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》明確提出，“國家推行中國特色學徒制”“發揮企業的重要辦學主體作用，推動企業深度參與職業教育，鼓勵企業舉辦高質量職業教育”。這是我國首次以法律形式確立企業在職業教育中的主體地位。隨著我國進入新的發展階段，職業教育在經濟社會發展中的地位作用越來越凸顯。但是，職業教育仍存在諸如產教融合深度不夠、校企合作企業動力不足、技能供給適應性不強等問題，嚴重影響職業教育的高質量發展，而這些問題的根本癥結在于企業主體作用發揮不足。

英國作為一個非傳統學徒制國家，在現代學徒制改革過程中面臨“企業主體地位發揮不足”“技能供給數量與質量都不高”的困境[1]。為建設世界一流的職業教育與培訓體系，英國政府從2015年起開展“雇主主導模式”（employer-led model）的學徒制改革，著力構建以企業雇主為主導的現代學徒制。本研究聚焦英國“雇主主導模式”的學徒制改革，剖析其背景動因、政策舉措與改革成效，旨在為完善中國特色學徒制的治理機制提供參考與借鑒。

一、英國“雇主主導模式”學徒制改革的動因

學徒制通常被認為是青年人從全日制學校教育向就業市場過渡的一種工作和學習方案，已經成為世界各國政府解決青年失業、經濟衰退和社會分化等社會問題的重要政策工具[2]。與德國、瑞士等傳統學徒制國家不同，英國學徒制改革前推行的是政府領導下的學徒培訓模式，只有極少數大型企業能夠提供脫產的學徒培訓，其余學徒培訓是由獲得政府資質的職業教育和技能培訓機構（以下簡稱培訓機構）提供。通常政府根據人力需求預測市場所需的學徒類型與規模，制訂相應的教育培訓計劃，隨后交由培訓機構執行，形成了供給導向的學徒制運行模式[3]。該模式有利于政府對學徒培訓的管理，但由于缺乏企業參與，培訓內容常常脫離實際的工作需要，培養的學徒畢業后往往很難適應企業工作崗位。因此，這樣的學徒培訓在勞動力市場中逐漸喪失吸引力與社會認可度。

2012年，企業家與創業學校創始人道格·理查德（Doug Richard）受英國商務、創新和技能部（Departments of Business Innovation and Skills，DBIS）委托開展學徒制調研，并發布了《理查德學徒制評論》（The Richard Review of Apprenticeships）。《理查德學徒制評論》指出，英國學徒制存在企業雇主參與度不足、學徒培養質量不高等問題，未來必須建立由企業雇主主導的學徒制度，增強企業雇主在學徒培訓資金、學徒培訓標準及學徒培訓評價中的權利地位，激勵企業雇主參與學徒制的內在動力[4]。此后，英國政府又發布了一系列圍繞雇主需求學徒制改革的政策文件。2015年，政府發布《英國學徒制：我們的2020愿景》（English Apprenticeships： Our 2020 Vision），其中專門討論了雇主的角色，以及政府如何計劃讓雇主在學徒制度中發揮更大的作用；2018年發布的《學徒制改革計劃》（Apprenticeship Reform Programme）中，進一步規定了學徒制改革的具體目標，提出“改革需賦予雇主對學徒制的領導權，雇主負責設計和提供符合其具體需求的學徒標準”；2020年，政府發布技能白皮書《就業技能：為機會和成長而終身學習》（Skills for Jobs： Lifelong Learning for Opportunity and Growth）再次強調，為提高學習者接受的教育與培訓能夠滿足實際工作需要，必須讓雇主在學徒制中發揮更大作用，特別是要在課程設計中發揮主導作用[5]。

綜上，英國政府近年來力圖通過“雇主主導模式”學徒制改革，將學徒培訓主導權交給企業雇主，通過聚焦雇主需求，提高雇主參與職業教育培訓的內在動力，最終提升學徒培訓質量與規模。

二、英國“雇主主導模式”學徒制改革的內容與成效分析

近年來，英國學徒制改革通過在現代學徒制培訓的三個核心要素——“資金”“標準”“評價”上建立“雇主主導模式”，實現學徒制的高質量發展。

（一）撬動經濟利益，施行雇主主導的學徒稅改革

2017年4月，英國政府開始實施學徒稅（apprenticeship levy）改革。學徒稅作為政策杠桿，撬動了雇主的經濟利益，提高了企業參與的積極性，開啟了英國學徒制的全面改革。

1.改革內容分析

英國政府實施以雇主為導向的“學徒稅”改革，旨在賦予企業在融資、分配和定價等方面的主導權。

第一，開展融資模式改革。在學徒稅改革前，學徒培訓費用主要由政府承擔。學徒稅改革后，所有年薪超過300萬英鎊的雇主有義務繳納稅費，繳納稅率為企業總工資的0.5%；未達到300萬英鎊征稅門檻的雇主需支付培訓費用的10%，其余90%的培訓費用由政府資助。據統計，2021年，雇主繳稅總額約為16.9億英鎊[6]。經過學徒稅改革，學徒培訓的融資方式已經從政府單一出資，轉變為雇主與政府共同融資。

第二，實施資金劃撥模式改革。在學徒稅改革之前，政府直接將收繳的培訓稅交付給培訓機構，培訓機構負責培訓資金的支配與管理。雇主既不出資，也不管理資金。經過學徒稅改革，培訓資金直接由政府劃撥給雇主。雇主掌握了資金的支配使用權，也就相應掌握了學徒培訓的話語權。雇主作為買方，手握資金與眾多培訓機構自由談判，選擇最能夠滿足其需求的培訓機構作為未來的合作伙伴。

第三，推行定價模式改革。改革后，定價模式由“政府定價”向“市場供需定價”轉變。培訓機構與雇主作為供需雙方，圍繞“雇主需求”建立培訓市場。培訓市場中，供需雙方在政府規定的培訓經費額度范圍內，圍繞企業需求商議培訓服務與價格。培訓機構為得到雇主手中的培訓資金，更關注雇主的需求，努力提供讓雇主滿意、物美價廉的培訓服務。培訓市場逐漸從“賣方市場”轉變為“買方市場”，從“供給驅動”轉變為“需求驅動”，實現“財政資金價值的最大化”。

第四，建立數字化的學徒服務，提高資金的使用效率。從2017年5月開始，雇主繳納的稅費及政府配套提供的財政經費，一般都會以數字憑證的形式一起匯入企業的培訓賬戶中，用于學徒培訓。進入賬戶的經費會在24個月后過期，過期的經費將由政府統籌使用。所有企業的學徒培訓賬戶都統一放在政府專門提供的在線平臺——數字學徒服務（Digital Apprenticeship Service，DAS）上，雇主可以實時查詢其繳稅金額及賬戶剩余總額，也可以在平臺直接將資金劃撥給培訓機構購買培訓服務。數字化服務平臺和企業培訓賬戶，促使雇主及時、最大程度地安排學徒培訓，提高了經費的使用效益。

2.改革成效分析

英國雇主導向的學徒稅改革取得了積極的治理成效。第一，“政府與雇主”共同融資模式提升了學徒培訓的規模與質量。學徒稅的設計，巧妙地運用了兩個最簡單的心理效應——“不花費則失去”和“物有所值”，激勵更多雇主參與培訓。企業繳納的學徒稅，如果不用于學徒培訓，將被政府收回。學徒稅變相成為企業默認的職業培訓預算，促使企業改變了人力資本投資方式。同時，雇主為了讓繳納的稅款“物有所值”，獲得更好的投資回報，將更關心學徒培訓質量，也更積極參與到學徒培訓全過程中，激勵了雇主提供更為優質的學徒培訓。第二，雇主路徑的撥款機制促進了培訓市場的良性競爭。雇主成為學徒培訓資金的消費者，促使培訓市場開始圍繞企業需求展開良性競爭，企業可以選擇最適合他們需求和預算的培訓機構與培訓方案[7]。培訓機構必須努力提升培訓服務質量，適當降低培訓價格，保證了“財政資金與價值最大化”。第三，學徒稅改革為培訓機構與企業搭建了雙方合作橋梁。企業享有資金上的主導權，希望尋求一個值得信賴的合作伙伴，為其設計并提供高質量的學徒培訓。而培訓機構必須主動尋求與企業的合作，才能獲得培訓資金。

（二）重構課程標準，開展雇主主導的學徒標準改革

學徒標準改革是近年來英國“雇主主導模式”學徒制改革的另一項重要內容。由于舊的學徒框架缺乏靈活性，2015年起英國政府決定逐步啟用新的學徒標準（Apprenticeship Standard），要求必須依據學徒標準開展相關的教育培訓，以提升學徒制培訓質量。學徒標準是一個技能培訓計劃的規范，規定了具體職業應達到的能力標準，包括具體職業所需的“知識、技能和行為”（Knowledge，Skills and Behaviors，KSB）。此外，學徒標準中還規定了學徒培訓的時間、方法、學徒和雇主的責任義務等。目前，英國已在全部專業學徒培養中啟用新的學徒標準[8]。

1.改革內容分析

第一，基于雇主需求制訂新的學徒標準。企業雇主能準確把握勞動力市場中技術人才的資格需求，也能為學習者提供全面的職業技能培訓。因此，在新的學徒制改革中，雇主成為學徒標準的“掌舵人”，基于雇主需求制訂學徒標準，增強學徒培訓的適應性。學徒直接學習企業生產領域中的專業內容，獲得特定職業實踐技能和經驗，最終取得國家認可的資格證書。[9]

第二，學徒標準注重培養學徒的可持續發展能力。新標準強制規定，脫產培訓時間不少于總學徒期的20%，保證學徒具備數學、外語等文化素養及其他在行業領域職業崗位遷移與可持續發展的能力，使雇主主導的學徒制不會成為短視的利益追求方式。

第三，政府負責學徒標準的審批與認證。2017年，英國政府為監管學徒標準，專門成立學徒制研究所（Institute for Apprenticeships，IFA），2018年4月，該機構正式改名為學徒制與技術教育研究所（Institute for Apprenticeships and Technical Education，IFATE）。該研究所的一項核心職能就是審批和維護每個學徒標準，保證這些標準是基于相關行業的技能需求開發，旨在確保學徒在完成培訓后能夠勝任該行業領域的實際工作。[10]

2.主要成效分析

該舉措提高了英國學徒培訓的質量和地位，提升了學徒制在英國的社會認可度。由雇主主導制訂培訓內容，由過去的供給導向轉向需求導向，使學徒培訓能夠更好地適應企業和就業市場需求，更好地滿足現代勞動力市場的需求，促進就業和技能發展。

（三）聚焦人才質量，實施基于雇主需求的EPA改革

建立科學有效的學徒質量評價機制，是英國現代學徒制改革的重要內容。自二十世紀八十年代后期，英國規定國家職業資格（National Vocational Qualification，NVQ）評價方法成為國家正式認可的“職業資格”獲取方法[11]。但NVQ考試存在三方面的弊端：一是NVQ評價缺乏公信力。考生認為需要通過哪一個級別的NVQ考試時，就可以自己找到一個合適的培訓機構幫助其準備和組織考試。培訓機構既是培訓主體，也是評價主體，因此評價結果缺少可信度。二是NVQ評價過程過于分散、繁瑣與費時。每個學習者的各學習階段、各項資格都要進行單獨評價，考生花費大量時間與精力應對紛繁復雜的考核程序，也不利于評價其綜合職業能力。三是NVQ評價方式方法較為片面。通常讓考生提供其某些職業經歷或技能表現證明，如果考生沒有充分準備或沒有足夠的證據來證明其技能水平，就會導致考試失敗。[12]鑒于以上不足，2015年起，英國政府力圖建立雇主主導的終點評價（Apprenticeship End-point Assessment，EPA）制度，以解決學徒評價的科學性、有效性等問題。

1.改革內容分析

EPA考試，是學徒在結束培訓前接受第三方評價組織實施的綜合職業能力評價，鑒定其是否達到學徒標準。英國EPA改革的具體內容如下：

一是第三方評價組織成為評價主體。EPA考試由獨立的第三方評價組織負責，它們是獨立于教育行政部門、培訓機構之外的專門機構，負責考試題目的設計、考試過程的組織管理，以及考試成績評分等。評價組織及考官必須通過資質審核。英國教育技能局（Education and Skills Funding Agency，ESFA）負責對評價組織進行資質審核，審核合格的評價組織將在《ESFA學徒評價組織登記冊》（ESFA Register of Apprenticeship Assessment Organizations）中注冊登記，供雇主查閱。此外，ESFA也負責考官的資質審核與注冊，考官必須具備行業領域相關專業知識及現場工作的實踐能力，并獲得比所評價學徒等級更高的EPA證書。[13]

二是能力導向的終結性考核。EPA考試通常在考生畢業前三個月進行，考試時間更為緊湊，能夠較快地評價考生的綜合職業能力水平。EPA是學徒結業前對學業完成情況的整體性評價，考試內容依據雇主主導的學徒標準制訂。EPA主要采用多元評價的方法，如書面考試、專業談話、情境案例分析等，判斷考生能否達到企業雇主所需的職業能力水平。

三是EPA結果分級并與資格證書掛鉤。學徒通過EPA，可獲得由IFATE頒發的學徒畢業證書。該證書將證明學徒已經達到企業雇主規定的學徒標準，成為合格的職業從業人員。EPA結果通常被分為四個等級：卓越、優秀、合格、不合格，并作為唯一量化的指標寫到畢業證書中。EPA考試一般設定了75%～80%的通過率。這不僅保證了EPA的公正性與可靠性，也激勵學徒努力追求卓越，鼓勵培訓企業不斷提高教育培訓質量。

2.改革成效分析

首先，保證了評價的公正性和客觀性。EPA改革要求學徒在職業培訓結束時參加第三方的評價和認證。EPA評價內容包括知識、技能和行為等綜合職業能力的多個方面。EPA改革還引入了多種新的評價方式和工具，包括數字化考核和遠程考核等方式，以適應不同職業的需要。

其次，增強了雇主對學徒制的信心和支持。根據一項由英國技能聯合會（UK Skills Federation）和英國倫敦城市行業協會（The Cityamp;Guilds of London Institute）聯合發起的調查，83%的雇主表示EPA的實施促使雇主更加注重學徒的培訓和職業發展，提升了他們對學徒培訓質量的認可度，并愿意提供更多的學徒崗位[14]。

三、對中國特色學徒制的啟示與建議

我國現代學徒制的實施主體是教育機構，企業在學徒培訓過程中相對地位弱化，帶來學徒培訓的適應性不強、吸引力不足等問題。因此，健全校企合作體制機制，賦予企業在學徒培訓過程中的主體地位，是激發現代學徒制動能與活力的關鍵路徑。借鑒英國雇主導向的現代學徒制改革經驗，確立企業在“資金”“標準”與“評價”三大核心要素中的主體地位，是我國目前推進職業教育產教融合、增強其適應性的關鍵舉措。

（一）政府加強宏觀管理統籌，賦予企業在關鍵要素上的主體地位

建立有效的企業參與機制，是實施中國特色學徒制的重要保障。但從我國現代學徒制的試點工作進程來看，仍缺乏科學合理的企業激勵機制。[15]借鑒英國學徒制改革經驗，圍繞企業需求設計各項改革政策，是贏得雇主積極參與的重要前提，也是解決現階段我國學徒制問題的關鍵路徑。

英國政府施行的“雇主主導模式”學徒制改革，通過引入雇主導向的“學徒稅”政策，保證了雇主在學徒制中最核心的主導地位，擴大了學徒規模，搭建了培訓機構與企業雙方合作的橋梁，提升了學徒培訓質量；通過雇主導向的學徒標準改革，企業牢牢掌握了學徒培訓內容的主導權，增強了學徒培訓內容的適應性，提升了人才培養的質量；通過基于雇主需求的EPA評價，引導培訓過程更能滿足雇主選人用人需求，提高了學徒制培訓的公信力與社會影響力。

借鑒英國雇主導向的學徒制改革經驗，未來我國在中國特色學徒制建立治理過程中，應抓住“資金”“標準”與“評價”三大核心要素，確立企業在其中的主導作用，滿足企業的利益需求，激發企業的辦學動力與活力，推進產教融合不斷向前邁進。

（二）改革資金運行管理模式，提高財政資金的使用效益

資金是實現職業教育產教融合的關鍵要素。融資方式改革是學徒制改革必須探討的核心問題之一，關系到學徒制的可持續發展[16]。借鑒英國學徒稅改革的經驗，我國應重新思考未來職業教育的經費運作管理模式，在融資、劃撥、定價方面賦予企業一定的主導權，以此撬動企業的內在動力，實現職業教育的全面高質量發展。

一是探索“政企”共同融資模式。從我國目前出臺的國家和地方產教融合政策來看，大部分省市地區仍以“專項補貼”“減免稅費”等財政措施激勵企業投入職業教育。借鑒英國改革經驗，應從目前以“政府投入”為主的融資模式，轉變為“政企”共同融資模式。原因在于，一方面，只有企業投入真金白銀，才能真正關心學徒培訓質量與收益，才能更積極、全面地投入學徒培訓中。另一方面，企業作為學徒培訓的最大受益者，也有責任承擔部分培訓成本。

二是建立“企業主導”的資金交付模式，推進職業教育培訓市場化改革。政府可嘗試將部分財政資金直接劃撥給產教融合型企業，并由其自主選擇職業學校進行合作。以此引導職業學校主動圍繞企業需求提供更為“物美價廉”的教育培訓服務，提高培訓質量。

三是建立數字培訓服務平臺與企業賬戶。平臺為每個企業設立培訓賬戶，用于企業繳納培訓稅費，以及使用與管理培訓資金等。所有政府下撥的培訓經費都將匯入企業的培訓賬戶中，用于支付購買培訓機構的培訓服務。同時，建議培訓資金使用期限設定為2年，過期則由政府統籌安排。以此方式，促使企業提高培訓資金的使用效益。

（三）重塑規范化的學徒標準，建立企業主導的學徒培訓標準與認證體系

標準是質量的前提與衡量的尺度。科學的標準體系為提高英國學徒制培訓質量奠定了基礎。目前，我國現代學徒制處于起步階段。我國未來必須健全學徒培訓標準與質量保證機制，提升學徒制治理現代化水平。首先，企業應作為學徒標準開發的主體，負責標準的制訂研發。企業制定適合自身行業特點和需求的標準體系，規范學徒制度的培養和認定方案，確保學徒制度的有效實施和管理。其次，政府主要負責學徒標準開發的宏觀統籌。建議政府成立相關部門，嚴格制訂學徒標準開發的程序，專門負責學徒標準的審批與認證。

（四）改革結業考試評價制度，建立滿足企業選人需求的考試評價體系

首先，完善評價標準與方法，確保評價內容的規范性與整體性。以各專業的專業教學標準和企業用人能力標準為基礎，以企業為主體完善各專業的學生學業評價標準，制定各專業的《學生學業評價方案》，嚴格依據該方案開展考試評價工作，提高評價的規范性；各專業增設學業結束前的綜合結業考試，采用在線測試、案例研究、專業談話等多元評價方法，創設真實的職業情境，綜合測評學生綜合職業能力。

其次，建立第三方評價組織，保證評價主體的市場化和客觀性。英國經驗表明，只有獨立第三方且有良好資質的機構作為評價主體，才能保證評價的客觀性，也才能實現有效的評價。建議政府制定嚴格的評價組織注冊標準，并對申請的組織進行遴選，滿足標準的培訓組織將在政府登記注冊。對于考評員也同樣采用“標準制定公開—市場化申請—政府登記注冊”的組織流程。通過嚴格把關評價組織與考評員的資質，提高學徒制結業考試的公信力，繼而提升職業教育的社會吸引力。

再次，考試結果與就業市場價值相鏈接，確保評價結果的有效性。評價結果必須能夠“為就業市場所用，為企業所用”。借鑒英國經驗，建議將考試結果設定“卓越”“優秀”“合格”“不合格”等幾個等級，考試結果達到“合格”或以上水平，方可獲得權威的“職業資格”，以及相應的“學歷”或“學位”。成績“不合格”的學習者比例控制在20%～25%范圍內，成績“不合格”者必須通過重修等方式再次參加考試。

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