農村水資源可持續發展治理研究

文章編號：1674-2419（2024）02-0175-06

基金項目：2024年度遼寧省經濟社會發展研究課題“海洋漁業綜合執法能力提升路徑研究（2024lsljdybkt-028）”。

作者簡介：裴兆斌（1968.9- ），男，博士，大連海洋大學教授。研究方向：行政法學、國際法學、海洋法學、刑事法學等。E-mail：pzb@dlou.edu.cn。

通信作者：陳昕琦（1999.4- ），女，大連海洋大學法律碩士。研究方向：行政法學、海洋法學。E-mail：3075777055@qq.com。

摘" 要：農村生活污水是水環境的重要污染源之一，生活污水治理是實現鄉村振興戰略的重中之重。由于中國農村地區生活生產環境因素復雜等原因，在污水治理水平、治理理念等方面與城市地區相差甚遠。文章針對中國目前農村水污染防治與可持續發展治理現狀，對農村水資源污染問題進行分析，并有針對性地提出了相應的對策措施。

關鍵詞：農村水資源治理；可持續發展；水資源保護

中圖分類號：X52；S27文獻標志碼：A

1" 農村水污染防治與可持續發展治理現狀

結合當前中國農村水污染的迫切形勢，社會各界的關注點愈發轉向關注農村污水的防治，應結合當今實際的污染情況，精準做好水污染治理防治工作。理論上，農村生活污水產生量現今存在一定判斷標準，根據農業農村供水水平、污水處理設備設施條件、排水系統建設程度等確定，當今，根據實際情況，想對于農村污水產生量進行精確計算難度仍較大。根據中國住房和城鄉建設部2010年制定的《分地區農村生活污水處理技術指南》，農村污水總產生量可按照總用水量的60%～90%進行估算。因此，對2013年、2019年全國及東部、中部、西部地區農村生活污水產生量進行匡算（見表1）。

雖然政策在向利好方向調整，中國農業農村水污染情況已經得到了一定改善，但農村水污染的治理形勢仍然迫在眉睫，如表1所示。農村水污染防治工作還需長期進行，當前中國農業農村水污染治理仍然面臨著許多問題和挑戰，需要著重關注。第二，水污染工作的治理重心偏向城市，農村在治理技術、設備等方面有著一定的落后性；第三，農村水資源防治領域仍然存在著較大的政策空白，需要進行完善。

中國是農業大國，農村經濟化發展和城市發展相融合日益深化，農村水環境污染問題逐漸突出。如今，農村水環境污染問題已成為限制農業生態可持續發展和村民身體健康的重要因素，由于農村人口分布較為分散、農村環境因素較為復雜，水污染問題常常存在隱蔽性的特點，如果不是重點關注農村水環境污染問題，是不易發現的。當前，工業和城市污染朝著地方、農村方面轉移，且缺乏管理的現象日益普遍；中國農村地區，尤其偏遠鄉村對于水環境的監測保護，缺乏系統完備的監控設施、設備和先進的監測技術，缺少專門的監控人員把關，農村生產和生活水源本身具有多樣性的特點，所以農村水污染問題難以被有關部門及時發現，而水資源污染的破壞性又存在著不可逆的特性。

2" 對農村水資源污染問題的分析

2.1" 農業用水有待規范，管理權責尚不明確

目前，中國農村水環境存在用水規范性不強，管理責任落實不到位的問題。在中國，對于農村水資源管理模式方面，有很多種存在方式。部分地區會使用公有管理的治理模式，具體而言就是政府的相關部門直接對于農村用水環境的具體方式進行管理，其他地區的水資源由一些大型的水務公司進行治理，也有部分地區存在合作社治理，這些合作社是由農戶合作入股成立的，在其所屬管轄范圍內的水資源由合作社管理。

這表面上看極大地調動了農戶的積極性，實際上雖然許多農村地區都設立了對農村水資源管理的辦公機構，但這些單位都是一些非正規授權的、缺少正規手續的臨時性單位，

設立的目的通常是為了能夠更好地把控當地水資源，進而謀求利益。在這些臨時性、非正規單位的內部人員，其并沒有在利用水環境的同時，保護水環境的責任感，管理效率也十分低下，不利于農村水環境的保護和可持續發展。

如今，國家高度重視對于農村水環境保護與治理工作，但還存在著一些不足，相關工作水平和工作效率較低，對于農村跨區域合作治理工作可操性不強。水環境污染不只是單一問題，與其他方面的一系列綜合治理具有較強的關聯性，例如，農業種植業、企業合規建設等都具有關聯性。如果單純從某一方面入手，局部治理難以達到預期的目標和效果，因此，對農村水環境進行綜合化治理，提升跨域合作的能力來實現農村水環境治理水平已經迫在眉睫。各相關政府部門如何積極構建科學合理的跨區域合作組織結構，如何明確個體的職責與工作范圍，這需要各方共同努力才能盡可能規避過往跨區域合作治理過程中存在的問題，進而促進農村水環境治理能力全面提升。

在實務中，也存在相關案例。在2022年6月，安徽省第一生態環境保護督察組督察阜陽市發現，潁上縣農村水環境整治工作不到位，生活污水直排，污染淮河問題突出。潁上縣地理位置特殊，位于淮河、潁河交匯處。2022年5月，生態環境部關于農業農村污染治理攻堅戰重點任務進展通報中指出，潁上縣部分工作進展滯后。督察發現，該縣黑臭水體排查不全面、不徹底，一些區域生活污水未經收集處理直排河道，影響淮河水質；鄉鎮污水處理設施管網建設滯后、運維不到位、污水超標排放問題較為普遍。在檢查中發現其主要問題在于污水管網建設滯后、污水處理廠運維管理缺位、管理權責尚不明確。管網建設任務未完成。潁上縣8座鄉鎮政府駐地污水處理設施應按要求于2021年底完成提質增效，共應增設污水管網33.9 km，但直至2022年5月底，管網鋪設僅完成19.08 km，完成率不足60%，其中紅星鎮、關屯鄉、賽澗回族鄉管網建設完成率甚至不足30%。其次，“清水進、清水出”現象依然普遍。據《安徽生態環境保護督察典型案例——阜陽市潁上縣農村水環境整治工作滯后污水入淮問題突出》中取樣監測顯示，關屯鄉污水處理廠、夏橋鎮污水提升泵站進水化學需氧量分別為53 mg/L、57 mg/L；在線監測數據顯示，魯口鎮污水處理廠進水化學需氧量長期低于30 mg/L。

通過該案，可再次驗證現今存在的問題，政府對農村環境整治工作重視程度不夠、推進力度不大、監督管理不到位，生活污水直排等問題長期未得到解決，農村水環境整治工作差距較大。

2.2" 農戶缺乏水資源保護意識，參與管理意識薄弱

與城市相比，中國農村地區教育水平落后，受教育程度普遍較低，文化素養有待提升等現象。人們仍然缺乏環境資源保護意識，對可持續發展、綠色發展等環境保護理念的踐行有待提高。農村地區一般都沿河而建，水資源具有共享性的特點，這就要求村民在日常用水時考慮村里的整體效益。但現實情況是，大部分村民并不了解污水治理的重要性，缺乏環保教育和保護水資源的意識，以至于大部分村民沒有大局觀念，只考慮自己用水便利及個人利益，而不自覺地忽視了村集體的整體利益。

除此之外，農村地區用水設施不完善，很多村民用水習慣差，隨意傾倒生活垃圾，甚至有時直接將未經處理的垃圾扔在河流中。河流在農村普遍存在，一些家庭洗滌用品、垃圾燃料、肥料材料或未經專業處理的污染廢棄物順著水流漂走。這些生活、農業垃圾中含有大量的氮、磷等多種污染源，不僅會對附近的水環境造成影響，而且還會給生活在河流下游的村民帶來水質量和安全隱患，甚至嚴重影響了他們生活、灌溉等正常用水需求。時代在進步，農村經濟也在不斷地發展，村民們排放的污染物顯著增加，對周圍水源造成嚴重破壞，水環境污染問題愈發嚴重。長此以往，必將對水環境保護和水資源的可持續利用產生不可逆的危害，這種缺乏責任意識的污染水環境行為亟待改善。

在農村的水資源管理過程中，村民們很少有參與對水資源使用的監督管理意識，大家都認為這與自己關系不大，對此積極性不高。上一部分中提到，中國農村水資源的管理權責尚不明確，農村水資源管理機關錯綜復雜。但總的來說，基本上都是以政府為主導，或者由一些水務公司進行管理。這種自上而下的管理機制，方便職能部門對水資源利用和保護工作的集中統一監管，可以達到較好的宏觀調控效果，但是有其自身與生俱來的弊端。主要表現之一就是這種單一管理模式并沒有將直接利害關系主體——村民一方考慮在內。村民們在接受監管服務中處于被動地位，害怕損害其利益，思想上有包袱，行動上有抵觸，積極性不高，主動性不強，配合不到位，必然導致水資源的管理效果達不到理想程度。村民們長期處于這種被動監管的狀態，對水環境保護、水資源的可持續利用以及環境的綠色循環發展的參與管理意識極為薄弱，村民們缺乏對生活廢水和污水的處理意識以及對水環境、水資源的保護意識，在水資源管理方面缺乏溝通積極性，微觀效果甚微，這也是農村水污染日益嚴重的主要原因之一。

2.3" 現代化程度低，水污染處理技術缺乏先進性

污水處理系統是一個由承擔各種不同職能的部門組成的有機整體。但由于農村地區現代化水平低，其污水處理技術自然也缺乏先進性，污水處理基礎設施建設發展緩慢，且始終處于較低水平。許多農村地區在農村建設水資源治理的基礎設施，受地形、氣候以及各地不同居住情況等因素的影響，不管是供水管道的鋪設、蓄水水庫的建設，還是地埋式污水處理設施的建設，都會受到不同程度的阻礙，影響工程建設和進度。另外，一部分農村地區早期已經建設了一些污水處理工程，但因為在污水處理方面仍然缺乏比較成熟的技術處理手段，使得在效率上和質量上都存在較大缺陷。從總體看，這些工程大多規模不大，水源也不充足，對設備的維修更是不便利，還有很多問題亟待解決。基于此，在農村建設相關的污水處理系統相較于城市來說，成本更高。

在不同的地區，污水處理技術的水平也參差不齊。在開放程度較高的地區，已經能夠自主使用先進的污水處理技術，如在北京和上海等發達地區的農村或郊區，污水處理技術已經非常發達。但還有更多的地區，開放程度低，經濟發達程度不高，水污染處理技術落后。因此，如何在注重提高農村地區現代化程度、完善基礎設施建設、發展先進水污染處理技術的同時，推動各地區水處理水平的協同發展問題，值得進一步加以研究。

同時，信息發展與經濟情況息息相關，經濟發展緩慢必然伴隨著信息發展滯后。在這種情況下，與污水處理、水環境保護、水資源可持續利用等方面對應的技術措施、先進理念、處理方法等也得不到及時更新和升級，不能有效應對日益嚴峻的環境壓力。另一方面，由于受多種因素的影響，地處偏遠農村地區的排污超標企業，不公開企業排污信息的現象仍然普遍存在。這種現象不僅會加劇農村地區水資源污染狀況，也會使受害人得不到任何有效且合理的賠償。因此當前農村地區的水環境保護、水污染治理等工作還需要不斷加強。

3" 對策與建議

3.1" 完善工農業用水相關法律法規，明確管理權責

中國作為高質量發展中國家，始終將可持續發展理念放在第一位，并貫徹到治國理政的各個方面，水環境的保護對于國家發展起到了先導性的作用。因此，中國在1988年1月21日第六屆全國人民代表大會常務委員會第24次會議通過了《中華人民共和國水法》。該法第五十條規定，對于農業節水灌溉方式和節水技術，相關人民政府應當積極推行，對農業蓄水、輸水工程應當采取必要的措施，進而提高農業用水效率。該法律規定的率先出臺，體現了中國對于農業用水規范管理的信心和決心。在此之后，中國也相繼出臺了《中華人民共和國清潔生產促進法》《中華人民共和國農業法》等法律，具體如表2所示。

提高農村水污染防治效果，離不開農業用水法律法規的規制，要從明確管理職責入手，著重提高相關單位和企業的水污染防治意識和積極性，化被動為主動，具體可以從以下幾方面入手。第一，政府作為水污染防治工作的第一職責主體和關鍵保障單位，要明確其權責義務，落實好監督工作，繼續加強設備的監管和技術的應用，提高對于水質的檢測標準，加快確定水污染區域和污染源頭的速度。第二，各企業、農戶要積極配合政府工作，上下一心，才能高效完成水污染防治工作。

在實務中，各種情況千變萬化。出現問題時，相關政府部門必須加強對于農村水污染中出現的問題采取控制，及時完善相關政策和環境政策，財政專項撥款也是水污染防治中的一項重要工作，建立健全投資體系，加強與企業間的合作交流，穩步加強各項基礎設施建設，提升農村水污染的防治效果。要充分發揮行政機關的溝通作用，拓寬水資源保護的融資渠道，為農村水污染防治提供堅定的政策保障、有力的資金支持。

3.2" 多途徑加強農村水資源保護宣傳和教育工作

加強農村水資源保護工作只靠完善制度是不夠的，村民和相關企業單位作為水資源利用的主體，應當增強自身保護水資源意識，并將其付諸實踐來維持日常水資源養護工作，這樣才能更好達成農村水資源可持續利用的目標。想實現這一目標，就要加強水資源保護的宣傳和教育工作，可包括水源歷史、現階段水資源利用的問題、如何維護以及維護的重要性等多方面進行宣傳教育。

相關責任主體應將大局觀念落實到村民心中，可制作一些水資源保護與利用的宣傳標語，以此來警示和提醒村民注意。現如今，網絡的普及已經走入了千家萬戶，政府可以運用好網絡這個平臺，制作相關的平臺或者應用程序，可以通過知識競賽、觀看視頻等方式，讓村民對傳統的用水方式，及時更新方式方法，打破舊意識、舊觀念，不斷改善村民排污方式。

除了意識的改變，還要有水資源可持續利用的可操作性。現如今，中國農村的教育水平逐步提升，廣大村民都意識到了保護水資源的重要性，這不僅可以造福自己，也可以造福子孫后代。但目前農村地區的節水技術仍然滯后，可以號召村民，學習一些簡單容易上手的節約用水的方式方法。對于相關企業也要進行教育宣傳，讓企業相關負責人提升責任意識，深入貫徹落實黨和政府對于廢水處理和達標排放的相關政策法規，并積極掌握先進技術，采用先進的污水處理設備，進行污水處理。對于企業的教育宣傳相較于村民來說更為關鍵，現今大量水環境污染，都與企業在生產作業過程中，不重視污水處理、非法排污息息相關。出現這種情形的原因有很多，有的企業為了節約生產成本、提高利潤或是簡化污水處理的流程，進而提高生產效率等原因，極大地增加了污染程度。所以政府有關部門可以對一些企業工廠增加教育和培訓，多使用新媒體來促進各企業單位對于污水處理的重視，引導企業按照國家對于污水處理的總體要求，向著可持續發展的道路穩步前行。

國家大力支持鄉村振興及經濟建設，但在發展的同時不能忽視環境保護的重要性，要樹立正確的發展觀，并采取相應的措施。要統籌兼顧農村中工業與農業發展的各流程中各個方面，通過深入農村地區進行調研，制定出既符合總體規劃，又符合當地政策、符合地區特色、因地制宜的水資源管理方案，更好地促進水資源保護工作順利進行。

3.3" 提高農村污水處理技術水平，建設配套設施

目前農村的水資源污染情況，有著分布范圍廣、水污染總量大、水質變化大等特點，針對這些特征建立有效的污水處理技術能夠緩解水污染程度，提升水資源保護效率。要加快農村地區水資源相關的基礎設施建設，如污水處理、供水設備、水資源凈化設施、垃圾處理設施等，多途徑全方位減少水污染源，開發和推廣廢水處理技術，例如氧化池等。著力提高農村污水處理技術水平，切實保障水資源的可持續發展和循環利用。

利用現代發達的科學技術，建立農村地區水資源管理網絡，對農村地區水資源進行統一的全方位管理，從而改善廣大農村地區水資源利用水平不均，污水處理技術水平參差不齊的情況。與此同時，還方便了集中對農村污水處理及水資源可持續利用的管理，從源頭處避免一些工廠或村集體的水資源濫用、偷排污水等不利于水資源可持續發展的行為。此外，相關水體與水環境保護的研究部門還應加強對農村地區水資源可持續發展措施，水污染處理技術等的持續研究，使我們目前所需的技術能夠在最短的時間內啟動并能有效保護水體。

對于早期已經建設了污水處理工程的一部分農村地區，利用好這些污水處理工程，使用新興的科學技術對這些工程進行升級改造，將已經建成但不能滿足現實需要的設備設施進行補充和完善，并根據制定好的策略改建現在已有的一些供水管道網絡，實現最大程度、最大范圍的惠及農戶。在此基礎上，要做到因地制宜，因當地的水資源利用實際情況制宜。由于農村地區地形、氣候、便捷程度等因素都比較復雜，因此在建設水資源可持續利用網絡的同時要充分考慮到當地的實際情況，還應考慮到農民的經濟狀況和水污染程度等相關因素。深入實地調查了解，找到適合當地的具體可行性辦法，然后據此制定出科學并行之有效的項目方案，并且使之在后續的設施建設及運行過程中落到實處。

4" 結論

中國是農業大國，農村地區用水問題事關農業發展建設的推進，農村水污染防治的工作和任務尤為繁重，事關人民生存這個大問題，也事關人民幸福，黨和國家長治久安。目前，中國農村地區的水資源相關政策雖然在向利好方向調整，且農業農村水污染情況已經得到了一定改善，但農村水污染問題依然突出，農村水資源可持續發展治理形勢依然嚴峻。

具體而言，中國農村地區還存在以下幾個問題。一是農業用水有待規范，管理權責尚不明確，農村用水規范性不強，管理責任落實不到位的問題；二是中國農村地區教育水平落后，教學設施不夠完善，還存在受教育程度普遍較低，文化素養有待提升等現象，以致農戶缺乏水資源保護意識，參與管理意識薄弱的問題；三是許多農村地區現代化程度低，水污染處理技術缺乏先進性，污水處理基礎設施處于較低水平的問題。

通過對這些問題進行分析得出以下對策與建議：1）完善工農業用水相關法律法規，明確管理權責。從明確管理職責入手，著重提高相關單位和企業的水污染防治意識和積極性；充分發揮行政機關的溝通作用，拓寬水資源保護的融資渠道，為農村水污染防治提供政策保障和資金支持。2）多途徑加強農村水資源保護宣傳和教育工作，可包括水源歷史、現階段水資源利用的問題、如何維護以及維護的重要性等多方面進行宣傳教育。3）提高農村污水處理技術水平，建設配套設施。著力提高農村污水處理技術水平，利用現代發達的科學技術，建立農村地區水資源管理網絡；改善廣大農村地區水資源利用水平不均，污水處理技術水平參差不齊的情況。

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Study on sustainable development and management of rural water resources

PEI Zhaobin ， CHEN Xinqi，FANG Yuan

（College of Marine Law and Humanities， Dalian Ocean University， Dalian 116023， Liaoning China）

Abstract：Rural domestic sewage is one of the important pollution sources of water environment， and the treatment of domestic sewage is the most important thing to realize the strategy of rural revitalization. Due to the complex living and production environment factors in China’s rural areas， the level and concept of sewage treatment are far different from those in urban areas. According to the current situation of rural water pollution control and sustainable development management in China， the paper analyzes the problem of rural water resources pollution， and puts forward corresponding countermeasures.

Keywords：rural water resources management；sustainability development；water resources protection