國有企業(yè)的非招標采購管理探究

摘要：國有企業(yè)項目采購方式可分為招標采購和非招標采購兩類，非招標采購具有采購業(yè)務(wù)量大、采購需求種類多、項目金額小且繁雜等特點。目前，我國關(guān)于非招標采購方面的法律還不是很完善，國有企業(yè)想要更好地開展非招標采購，就必須對非招標采購的流程和優(yōu)缺點有明確認識。文章從非招標采購過程中的現(xiàn)狀和風(fēng)險出發(fā)，探討國有企業(yè)非招標采購的管理對策，以求提升國有企業(yè)非招標采購行為的科學(xué)性、規(guī)范性和高效性。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè)；非招標采購；合同管理

中圖分類號：F274" 文獻標志碼：A

1國企非招標采購管理現(xiàn)狀

非招標采購是政府及企事業(yè)單位進行產(chǎn)品和服務(wù)采購的重要方式之一，對比招標采購的方式，非招標采購的特點包括采購渠道多、采購周期短、采購金額不受限等，在面對計劃外的采購時，非招標采購可以較為靈活地滿足特殊采購需求。國有企業(yè)在進行采購活動時，主要還是采用公開招標采購，但非招標采購作為其有效的補充，所占比例也在逐年提高。隨著政府部門不斷進行簡政放權(quán)，增加企業(yè)經(jīng)營靈活性，非招標采購的占比將進一步提升。

當前，國家頒布的非招標采購相關(guān)的法規(guī)有《政府非招標采購管理辦法》和《政府采購法》等，這些法律法規(guī)主要用于規(guī)范各級政府部門的非招標采購行為，而國有企業(yè)的非招標采購行為則沒有直接的法律進行規(guī)范。部分大型國有企業(yè)對下屬企業(yè)的采購行為制定了一定的規(guī)范手冊，例如國家電網(wǎng)公司制訂了《國家電網(wǎng)有限公司采購活動管理辦法》，南方電網(wǎng)公司出臺了《中國南方電網(wǎng)有限責任公司非招標采購方式管理辦法》等，但這些管理辦法僅對采購金額、采購規(guī)模、采購方式和采購要求等做出規(guī)范，并未像招標采購一樣對每一項采購流程進行細致的規(guī)定，因此出現(xiàn)了例如計劃編制存在漏洞、評審程序不夠嚴謹、供應(yīng)商良莠不齊、履約驗收流于形式、采購人員工作失職以及審計監(jiān)督無法落實等問題［1］。

本文主要對國有企業(yè)非招標釆購行為在法律層面和實施過程中的風(fēng)險進行分析，評估和識別可能存在的風(fēng)險，為國有企業(yè)制定非招標采購管理辦法、規(guī)范采購行為提供依據(jù)。

2非招標采購的法律分析

財政部于2014年出臺的《政府采購非招標采購方式管理辦法》（以下簡稱“74號令”）對政府采購中的非招標采購行為進行了規(guī)范，雖然國有企業(yè)的非招標采購行為不受本辦法的限制，但仍然具有指導(dǎo)價值。總的來說，非招標采購方式的使用范圍是有一定局限性的，它僅僅適用于品類較多、時間較少、金額較小的采購項目。非招標采購有競爭性談判、競爭性磋商、詢價3種形式［2］。

2.13種非招標采購的適用范圍

《政府采購法》中規(guī)定了政府部門在采購行為中關(guān)于競爭性談判和詢價等方式的適用范圍，價格較為穩(wěn)定的貨物適合使用詢價采購的形式。集中采購目錄內(nèi)包含了適用詢價采購的貨物種類，這些貨物的規(guī)格與標準相對統(tǒng)一，市場上的貨源較為充足且價格穩(wěn)定，屬于市面日常流通的、可替代性較強的通用貨物。采購方需要以限額標準和招標數(shù)額之間的價格進行采購。

競爭性磋商的采購方式適用范圍包括：沒有確定的數(shù)量和關(guān)鍵參數(shù)，采購時無法確定準確的采購金額的；較為特殊、技術(shù)復(fù)雜且難以明確規(guī)格的；根據(jù)招投標法必須進行招標的采購項目以外的。如藝術(shù)品和具有專利保護的技術(shù)，特點就是商品復(fù)雜，無法量化。競爭性磋商允許供應(yīng)商與采購方多次商談以了解準確的采購需求，確保采購方的需求能夠清晰地傳達，避免“差之毫厘謬以千里”。這一類貨物采購?fù)瑯右部梢允褂酶偁幮哉勁械姆绞剑挥惺袌龈偁幉怀浞值目蒲许椖颗c科研成果、政府購買的項目等不適用競爭性談判。

2.23種非招標采購程序的相同點與差異

競爭性談判、競爭性磋商和詢價3種采購方式在程序上有部分相同之處，如選擇供應(yīng)商的方式和響應(yīng)文件的編制。74號令對于供應(yīng)商的確定、采購周期、采購評審程序等方面有更高的靈活性，在兼顧公平與效率的同時，賦予了采購方更高的自由度。

在非招標采購活動的不斷探索與實踐中，在74號令的基礎(chǔ)上，國家發(fā)布了《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（以下簡稱“214號文”），對實踐過程中出現(xiàn)的一些問題進行了規(guī)定，部分條款強調(diào)了3種非招標采購方式的差異。詢價與競爭性談判是在合理的基礎(chǔ)上，以最低價的方式確定供應(yīng)商；綜合評分的方式則適用于競爭性磋商。為了避免參與競爭性磋商的供貨商以低價進行惡意競爭的情況，214號文明確規(guī)定磋商小組提交最終文件時應(yīng)當采用綜合評分法，對分值設(shè)定、評價分數(shù)和成交供應(yīng)商推薦順序也做了具體要求。這樣是為了使競爭性磋商的決定因素從簡單的“低價勝出”轉(zhuǎn)變?yōu)榭紤]了技術(shù)水平和商務(wù)條件的綜合指標。借助市場的競爭環(huán)境，競爭性磋商能夠使采購方的需求得到充分的滿足。對于一些技術(shù)復(fù)雜的采購項目，采購方由于專業(yè)知識欠缺，無法詳細描述自身的采購需求，這就需要供應(yīng)商就采購項目進行二次需求響應(yīng)，幫助采購方完善采購需求。這樣的采購項目適用詢價和競爭性談判。同樣是通過市場的競爭機制，邀請供貨商參與采購需求的制定，讓超出采購方專業(yè)能力的采購項目得以順利進行。

一直以來的采購流程都要求供應(yīng)商不少于3家，74號令規(guī)定，響應(yīng)需求的供應(yīng)商只有兩家時，采購方可以與這兩家供應(yīng)商展開采購談判。這一規(guī)定兼顧了公平與效率，對一些市場小、競爭不充分的項目也能夠順利進行，體現(xiàn)了競爭性磋商采購的靈活性。除此之外，214號文還規(guī)定了競爭性談判與詢價的時間限制。文件規(guī)定，供應(yīng)商回復(fù)磋商文件的時間不得小于10日，競爭性談判與詢價的時間不小于3個工作日。采購方可以組織供應(yīng)商進行實地考察，而且參與實地考察的供應(yīng)商不能只有一家。磋商小組得出評審結(jié)果后，一般不得更改評審結(jié)果，采購方在檢測了供貨商的樣品之后，不能再更改評審結(jié)果。此外，政府有專門的監(jiān)管部門對評審過程進行監(jiān)督，如果評審專家發(fā)現(xiàn)任何違法行為，可以向監(jiān)管部門進行舉報，最大限度維護非招標采購項目的公平公正。

3非招標采購的風(fēng)險分析

3.1采購的法律風(fēng)險

目前，國內(nèi)還沒有規(guī)范國有企業(yè)非招標采購行為的法律條文，現(xiàn)行的《政府采購法》和《政府采購非招標采購管理辦法》只是用于規(guī)范和指導(dǎo)政府部門的采購活動，對國有企業(yè)的非招標采購行為沒有約束力。部分國有企業(yè)對采購行為的頂層設(shè)計不夠健全，存在一定程度的人為操作空間，容易造成國有企業(yè)采購管理混亂、監(jiān)督不到位、越權(quán)等潛在風(fēng)險，影響采購活動的公平公正。

3.2采購的程序風(fēng)險

采購程序風(fēng)險是指在采購全周期執(zhí)行過程中由于采購經(jīng)辦人員主觀或客觀因素，導(dǎo)致未能篩選出優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商，投資項目與預(yù)期目標發(fā)生較大偏離的情形，其中主要包括響應(yīng)文件編制風(fēng)險、評審風(fēng)險、合同管理風(fēng)險等［3］。采購文件是采購行為的要約邀請，必須準確反映采購方的采購意圖和具體需求。但是一些采購單位編制采購文件沒有完全遵循常規(guī)范本，采購文件存在評審標準模糊、主要條款不夠詳細、供應(yīng)商資格限制不明確等問題。采購清單、參數(shù)、驗收標準、違約條款及交付日期是采購文件的重點條款，如果采購文件這些方面的條款出現(xiàn)漏洞，就會有不合格的供應(yīng)商乘虛而入，利用這些漏洞，降低采購質(zhì)量，甚至造成國有資產(chǎn)損失。

3.3采購的評審風(fēng)險

非招標采購的評審環(huán)節(jié)是以采購計劃和需求為基礎(chǔ)，通過一定的采購流程和科學(xué)合理的方式，篩選出滿足采購要求的優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的關(guān)鍵步驟。評審的過程應(yīng)當秉持規(guī)范、科學(xué)、專業(yè)的態(tài)度進行，以保證采購行為的公平公正。評審專家作為審查響應(yīng)文件、提供評審意見、做出評審結(jié)論的專業(yè)人員，對整個采購行為起到關(guān)鍵的決定作用。因此，采購方在選擇專家組成員時，不但要關(guān)注專家的專業(yè)水平、從業(yè)經(jīng)驗，更要注意其廉潔自律、責任心和底線意識。每家企業(yè)都會組建自己的專家?guī)欤侨狈＜覙I(yè)務(wù)流程和思想政治的培養(yǎng)、教育、考核與監(jiān)督機制，使非招標采購的評審工作存在風(fēng)險。

3.4合同管理的風(fēng)險

合同是供貨商移交貨物、提供服務(wù)、驗收評價和貨款支付的唯一標準，當采購方與供貨商產(chǎn)生糾紛時，合同也是保障雙方利益的主要依據(jù)。合同的編制需要具備一定的法律專業(yè)背景和法律風(fēng)險意識，但部分采購人員缺乏這方面的能力，容易在編制合同時，出現(xiàn)貨物參數(shù)不明晰、責任劃分不明確、違約條件設(shè)置不嚴謹?shù)惹闆r，給采購行為留下隱患。

3.5采購的供應(yīng)商風(fēng)險

無論是招標采購還是非招標采購，目的都是為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動提供符合質(zhì)量標準的生產(chǎn)物資或技術(shù)服務(wù)，供應(yīng)商的生產(chǎn)能力、質(zhì)量控制體系、商業(yè)信譽直接決定了所提供貨物和服務(wù)的質(zhì)量及水平。國內(nèi)外市場是個自由競爭、充滿活力的市場，存在大量有實力、有影響力優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的同時，也有不少資質(zhì)低、業(yè)績差、財務(wù)造假、質(zhì)量低劣、服務(wù)缺失的劣質(zhì)供應(yīng)商。這些供應(yīng)商往往通過低于市場平均價格的采購報價參與采購活動，一旦采購單位沒有將它們篩選剔除，可能致使采購活動出現(xiàn)貨物質(zhì)量低劣、交貨不及時、服務(wù)不到位的情況，對生產(chǎn)經(jīng)營活動造成惡劣后果。因此，對供應(yīng)商能力、質(zhì)控、信譽等潛在風(fēng)險的管控也是非常重要的一環(huán)。

4國企非招標采購管理對策

4.1注重供應(yīng)商的篩選

采購企業(yè)與供應(yīng)商通過采購項目結(jié)為利益共同體，優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商能提供高質(zhì)量的物資與服務(wù)，為企業(yè)工程項目建設(shè)提供良好的助力；而劣質(zhì)的供應(yīng)商則會影響工程項目的質(zhì)量，對采購企業(yè)的工程質(zhì)量、企業(yè)聲譽造成負面影響。因此，企業(yè)在進行非招標采購時，無論選用任何一種采購方式，都要經(jīng)過嚴謹?shù)恼{(diào)查，掌握供應(yīng)商真實的資質(zhì)、實力、信譽、口碑等，謹慎地篩選出優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商。

4.2提升管理團隊的綜合能力

采購團隊是執(zhí)行采購項目的核心力量，團隊的能力直接影響整個采購流程的流暢性和采購貨品的實用性，提升管理團隊的業(yè)務(wù)能力和政治水平，可以提高采購活動的整體效率，規(guī)避潛在風(fēng)險。因此，企業(yè)在日常工作中，要注重團隊素質(zhì)、能力和思想的培養(yǎng)，同時建立起有效的監(jiān)督機制，預(yù)防各類腐敗行為。

國有企業(yè)應(yīng)當建立完善的采購監(jiān)督機制和獨立的采購監(jiān)督部門，確保非招標采購全過程合法合規(guī)。監(jiān)督部門應(yīng)本著嚴謹、客觀、公平的原則進行監(jiān)督，如與采購部門存在利益關(guān)系則應(yīng)當回避，以保證采購監(jiān)督的客觀公正。同時，企業(yè)要加強人才隊伍的培養(yǎng)，建立完善員工培訓(xùn)考核機制，重視職業(yè)道德和法律意識的教育工作，幫助從事采購工作的從業(yè)者樹立正確的職業(yè)道德，降低非招標采購工作的內(nèi)部人員風(fēng)險，確保采購工作的順利開展。企業(yè)還應(yīng)當具備唯才是舉的崗位晉升渠道，通過規(guī)章制度、部門章程，確保優(yōu)秀的采購管理隊伍能夠脫穎而出，獲得與其能力相符的發(fā)展平臺，保證企業(yè)非招標采購管理人才的持續(xù)供應(yīng)。

4.3嚴格規(guī)范合同管理

根據(jù)國家相關(guān)法律規(guī)定，采購企業(yè)與供貨商無論采用招標采購或是非招標采購方式進行物資、服務(wù)的采購，都必須簽訂項目采購合同。采購合同是受法律保護的，規(guī)范買賣雙方權(quán)利、責任、義務(wù)的文件，是雙方保障自身利益的證明文件。采購企業(yè)在與供應(yīng)商簽訂采購合同以后，要妥善保管采購合同，而合同管理也是企業(yè)采購管理的隱患之一。合同條款的編制需要具備法律知識和豐富的合同管理經(jīng)驗，這正是工程項目管理人員所欠缺的。因此工程項目在開展采購行為時，往往對合同管理重視不夠，尤其是在采購金額低、采購物資少的零星采購中，甚至不簽訂采購合同，僅僅依靠雙方的口頭約定完成采購。這使合同管理具有一定的知識門檻，采購人員出于畏難、怕麻煩的心態(tài)盡可能地規(guī)避合同管理，選擇簡單便捷但存在風(fēng)險的方式進行采購。另外，如果企業(yè)合同管理不善，對項目采購合同的保管不到位，可能會造成采購合同丟失，如果此時發(fā)生法律糾紛，其企業(yè)很難通過法律途徑保障自身合法權(quán)利。因此，企業(yè)應(yīng)當充分認識合同管理的重要性，建立完善的合同管理機制，規(guī)范項目采購的合同管理要求；委托專業(yè)的合同管理團隊參與采購合同的談判、簽訂，確保采購合同能夠充分保障自身合法權(quán)利，降低發(fā)生法律糾紛的風(fēng)險。還要通過內(nèi)部培訓(xùn)，宣傳教育的方式提高合同企業(yè)項目采購團隊的合同管理業(yè)務(wù)水平和思想意識，打造一支具備合同管理意識和能力的采購管理隊伍，確保企業(yè)合同管理制度的落實落地。

4.4建立全面的采購風(fēng)險防范管理機制

為保證企業(yè)工程項目非招標采購合理實施，企業(yè)必須建立完備的采購風(fēng)險防范管理機制［4］。采購企業(yè)首先要詳細分析非招標采購中采購方式選擇、供應(yīng)商篩選、采購合同訂立等環(huán)節(jié)，讓企業(yè)采購部門清晰地認識各個環(huán)節(jié)存在的風(fēng)險隱患，再根據(jù)這些風(fēng)險點制定有針對性的應(yīng)對措施。其次，企業(yè)還要通過技術(shù)手段建立起一套行之有效的風(fēng)險預(yù)警、處理系統(tǒng)，提高工程項目非招標采購管理能力，高質(zhì)量地完成非招標采購活動，助力企業(yè)健康發(fā)展。

5結(jié)語

面對新的國內(nèi)外市場形勢，國家放寬了非招標采購的適用范圍，國有企業(yè)可以在此機遇之下主動作為，建立起行之有效的非招標采購管理制度措施，培養(yǎng)適應(yīng)新形勢管理能力的人才隊伍，健全監(jiān)督機制，提高企業(yè)管理水平。通過加強對非招標采購行為的管理，國有企業(yè)可以建立起在制度監(jiān)督之下鏈接的采購管理隊伍，通過完善的制度保障，推動企業(yè)健康發(fā)展，提高國有企業(yè)的市場競爭力。

參考文獻

［1］林嘉偉.電網(wǎng)企業(yè)非招標采購項目風(fēng)險管理研究［D］.北京：華北電力大學(xué)，2021.

［2］馬翔宇.非招標采購方式的適用［J］.中國招標，2019（6）：31-32.

［3］章良禹，余真.國有企業(yè)非招標采購管理風(fēng)險分析［J］.招標采購管理，2023（3）：51-52.

［4］劉芳.企業(yè)工程項目非招標采購方式的選擇及注意事項研究［J］.國石油和化工標準與質(zhì)量，2021（6）：63-64.

（編輯李春燕編輯）

Exploration of non bidding procurement management in state owned enterprises

Liu Luying， Qiu Haiyun

（CRRC Nanjing Puzhen Co.， Ltd.， Nanjing 210012， China）

Abstract： "The procurement methods for state-owned enterprise projects can be divided into two categories： bidding procurement and non bidding procurement. Non bidding procurement has the characteristics of large procurement volume， multiple types of procurement needs， small and complex project amounts， etc. At present， the laws on non bidding procurement in China are not yet very perfect. In order for state-owned enterprises to better carry out non bidding procurement， they must have a clear understanding of the process and advantages and disadvantages of non bidding procurement. Starting from the current situation and risks in the non bidding procurement process， this article explores the management strategies for non bidding procurement in state-owned enterprises， in order to enhance the scientific， standardized， and efficient nature of non bidding procurement behavior in state-owned enterprises.

Key words： state owned enterprise; non bidding procurement; contract management

作者簡介：劉露瑩（1991—），女，經(jīng)濟師，本科；研究方向：城市軌道交通總包工程。