試論行政問責法律制度

[摘要]自2003年以來，我國行政問責法律制度建立以來，頒布了一系列行政問責相關法律文件，為行政問責的深化開展提供了制度保障。雖然我國行政問責工作取得了卓然的成績，但還有一定的完善與優化空間。基于此，本文分析了我國行政問責法律制度的發展困境，梳理出了制約行政問責法律制度有效實施的四個主要問題，并圍繞這些問題從提高制度剛性、采用異體問責模式、規范行政問責程序、完善救濟途徑四個方向給出了具體的制度完善策略，旨在為行政問責法律制度的科學建設、深化落實提供保障。

[關鍵詞]行政問責；制度完善；發展困境

[中圖分類號]D922.1" " " [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.004

行政問責法律制度是利用特定流程針對行政機關、公務員等特定問責主體未有效履行職責義務情況展開追究的制度。對行政問責法律制度展開研究分析，可推動行政問責法律制度深化落實，并能驅動政府管理能力進一步提升。在此制度保障下，可以避免民眾合法權益遭受侵害，可構建一個更加清正、廉潔的公職隊伍，對于政府公信力的提升也具有積極促進作用。為此，結合行政問責法律制度的發展困境，提出針對性的制度完善對策意義重大。

一、我國行政問責法律制度的發展困境

（一）問責條件開啟的剛性不足

目前，我國行政問責工作以地方行政問責規章制度為實施依據。雖然各個省份基本都出臺了行政問責規章制度，但缺乏完善、明確、長效的地方性行政問責規定，采用的基本都是暫行規定或辦法，部分法規未能及時更新完善，或是僅適用于本地，且不具備較高的法律效力；同時，不同地區的行政問責開啟條件并不一致，例如黑龍江哈爾濱的行政問責主要是在行政機關領導干部決策失誤或違規、內部監管不力、干部或工作人員作為不當、工作人員違反規范時而展開，而北京市是在行政人員職責不履行、履行不當、對國家、公民或公共利益產生侵害時實施行政問責[1]。不同地方法規中未能明確界定公共利益、行政職責不當履行及不履行，且各地的問責對象也不統一，因問責條件開啟不具備剛性，導致行政問責主要由上級領導自由裁量，影響了行政問責的規范性、科學性。

（二）異體問責主體力量偏弱

現階段，我國的行政問責主要采用同體問責方式，啟動行政問責的主體是行政系統內部機關，而異體問責開展量相對較少。雖然在《公務員法》《行政監察法》中明確了行政問責相關條例，但這些法律給出的也是行政問責方式，《公務員法》規定縣級領導機關及公務員主管部門具有針對公務員問責的權限；而《憲法》《監督法》雖然分別明確了全國人民代表大會享有罷免權、各級人民代表大會常務委員會具有監督權及質詢權，然而在實踐中啟動次數較少。另外，地方性行政問責法律制度主要是以地方政府作為啟動主體，也導致行政問責以內部問責為主。由于異體問責主體少、啟動量不多，在缺乏外部力量監督的情況下，可能會受到利益因素影響而導致問責不夠公正與規范，難以保障行政問責的實施效果。

（三）問責程序設定不科學

我國行政問責程序存在規定不明確與不統一的問題。《公務員法》雖然給出了公務員處理應圍繞事實、證據、定性、處理、程序、手續六個程序而展開，然而程序規定內容并不詳細；《行政監察法》給出的違紀行為處理程序要求在審查后再立案，然后開展詳細調查，經過審理之后方可給出處理決定；《暫行規定》規定需要按照開展調查、提出建議、作出決定、辦理事宜四個步驟對黨政領導干部進行問責，但這些問責法律的程序規定均不夠詳細。除此之外，地方行政問責的程序規定各不一致，部分地區是按照啟動問責、調查問題、提出意見、作出決定的流程而開展，而一些地區卻是在問題調查之后直接作出處理決策[2]。由于行政問責程序在設定方面關于啟動方式、審查方法、聽證與回避制度、問責結果執行方面的規定均不完善，導致行政問責工作難以規范開展，致使不同地區得出的問責處理結果并不一致，因此其公正性無法得到有效保證。

（四）救濟途徑較為單一

救濟是在問責結果出錯情況下，為被問責人提供申辯、申訴、控告等權力，進而保障其權益不受侵害的方法。目前，《公務員法》給出了被問責公務員的救濟途徑，但只給出了兩種救濟方式，一是申訴，二是控告，沒有設置行政復議、行政訴訟兩種救濟制度。申訴與控告均屬于行政機關內部救濟方法，不符合回避法理的要求，難以保障行政問責救濟的公正性；同時，地方性行政問責《暫行規定》中，雖明確被問責人具有陳述權與申辯權，并且享有申請復核的權利，然而并沒有給出行政問責實踐當中這些權利實施的詳細方法。除此之外，各項法律當中也沒有明確救濟實施時，原問責處理結果是否仍然繼續執行；若是得出的問責結果存在錯誤，但原問責處理結果在救濟實施過程中未暫停執行，即便救濟成功，錯誤問責結果執行所產生的損失也難以彌補。

二、行政問責法律制度完善化發展的可行性對策

（一）統一與細化行政問責法律

為推動法治化發展，提升行政問責法律制度的剛性，需要加快行政問責法律制度的立法建設。應立足中央層面建立統一的行政問責法律制度，可以結合地方政府行政問責《暫行規定》及辦法的實施經驗，從而構建一部完善統一的行政問責法律并在全國范圍內推廣，不僅能夠節約立法成本，同時也可增強行政問責法律制度的完善性、可行性。在中央層面統一行政問責法律制度后，地方政府還需要結合地區實際情況進一步細化法則，以改善以往行政問責各自為政、執行混亂的局面，確保此法律制度在不同區域均能細致化、嚴格化落實，進而提升行政問責的公正性；通過行政問責法律制度內容完善、剛性提升，保障各級地方政府行政問責工作規范、高效開展。另外，在行政問責法律制度建立的過程中，還需要統一問責標準，需要科學設定行政問責的主體及客體，并對行政問責的事由進行細化，將工作失職、行政不作為、作為不當、行為過失、重大安全事故均納入問責事由范圍，從而保障行政問責法律制度內容的詳細性與完整性[3]。

（二）豐富異體問責的啟動主體

結合我國發展現狀，已經具備了同步實施異體問責的條件，因此在行政問責法律制度執行中需要結合運用同體問責、異體問責兩種問責啟動模式。

首先，需要將全國人民代表大會（以下簡稱人大）作為異體問責的關鍵主體。人大是我國的重要權力機關，因而由人大實施行政問責可以保障行政問責執行的正當性；同時，《憲法》明確人大享有立法、監督、罷免、質詢四項權限，并且人大組織法、各級大人常務委員會監督法等相關法律均明確了人大的罷免權、質詢權的實施要求。因此，在完整的法律框架下，人大執行行政問責能夠保證問責的公正性與透明性。

其次，執政黨、民主黨均應作為異體問責的主體。中國共產黨是我國的執政黨，將執政黨作為參與問責，能夠保證問責決策的科學制定。而民主黨派與執行黨之間是擁護與被擁護的關系，二者相互依存，因而將民主黨派作為行政問責主體也具有正當性。

最后，人民是國家權利的享有者，也應納入行政問責中異體問責的主體范疇，行政問責更需要在廣大公民監督下執行。新聞媒體是揭露社會現實的重要機構，其具有較強的社會影響力，也應作為行政問責的主體。此外，為實現權力制約權力，還要將司法機關納入行政問責主體范疇，以之作為公民權益維護的最后一道屏障，通過豐富司法手段對行政問責合法性、規范性提供可靠保障。

（三）科學構建行政問責程序制度

應全過程監管行政問責：

首先，做好事前預防。應完善預算制度，審計部門要加強預算監督，嚴格審查與執行預算計劃，賦予各級審計機構獨立審計權；同時，人大要以審計機關提交的監督報告為依據監察預算的制定與實施過程，要公開預算計劃及執行相關信息，并建立不公開預算信息責任追究制度。

其次，加強事中監督。引導各部門主動公開行政問責相關信息，完善配備信息公開所需的基礎設施，運用多種媒體全面、高效公開信息；同時，應正確行使質詢權，及時向各級人大匯報發現的不實信息，由人大負責質詢，要求各級政府及部門詳述原因。

最后，規范事后問責，嚴格執行五個程序：一是啟動程序，各級政府應構建單獨的行政問責機構，采取公民檢舉、新聞媒體曝光、人大代表聯名提議、上級行政機關或司法機關提議等多種形式啟動問責；二是調查程序，由行政問責機構公開審查被問責人、行政相對人以及案件事實，出具審查報告后由行政問責主體確定是否受理；三是回避程序，與被問責人員存在利害關系人員均要回避；四是審理程序，應公開調查與審理、賦予被問責人申辯、復核權利，引入聽證制度，問責前向公民發布公告或告知利害關系人問責相關信息。五是執行程序，不問責案件應及時銷案并發布公告。問責案件時，屬于政治責任、行政責任、法律責任的問責案件分別交由人大及人大常委會、行政機關、司法機關處理。交叉責任案件，由各部門共建專案組共同處理[4]。

（四）拓展行政問責的救濟途徑

為防止不當行政問責侵害被問責者的合法權利，需要完善行政問責救濟制度。

首先，要采取立法救濟，即將被問責人享有救濟權利納入立法。在行政問責法律制定時，明確被問責人所享有的救濟權利、給出具體的救濟方式及救濟程序，將賦予被問責人申請復核權等各級地方政府文件及規定中采取的行之有效的行政問責救濟方式納入到行政問責法律體系之中。

其次，實施行政救濟。應賦予被問責人申辯、復核、申訴三項權利，在行政問責法律制定時明確陳述申辯的流程，并采取兩級復核制：被問責人可以向原處理機關申請復核，若不認同復核結果還可向同級公務員主管部門或上級機關提交申訴請求；若不服下級行政機關的申訴處理，還享有二次提出申訴的權利。復核期間行政問責處理結果應暫停行使，避免錯誤執行問責處理結果造成不可逆的權利侵害。

最后，還可采用司法救濟途徑。為被問責人員提供行政復議、行政訴訟兩種救濟方式，從而對公民、法人及其他組織實施有效救濟，并對行政機關的問責行為給予有效監管；同時，還應采取國家賠償救濟方式，對于因行政問責處理結果錯誤，導致被問責人員權利受損而產生損失的，應按照國家賠償法給予相應賠償，從而避免被問責人合法權利遭到侵害。

三、結語

行政問責法律制度涉及政治、經濟、行政管理等多方面內容，其建立與執行需要多個理論的支持。因此，需要通過深入研究與專業分析，總結歸納行政問責法律制度所面臨的發展困境，并以問題為導向探討可行性的制度完善策略。本文分析發現，問責條件剛性不足、異體問責主體力量偏弱、問責程序不統一、救濟途徑較少是影響行政問責制度發展的關鍵問題，應從統一與細化行政問責法律、豐富異體問責的啟動主體、科學構建行政程序制度、拓展行政問責救濟途徑四個方面著手，推動行政問責法律制度完善化發展，進而保障行政問責工作開展的規范化與合法化。

參考文獻：

[1]李嘉玉.我國行政問責制研究——以突發公共衛生事件問責為例[D].云南：云南財經大學，2023.

[2]楊菲.公共衛生事件的行政問責制研究[J].黑龍江省政法管理干部學院學報，2021（5）：16-19.

[3]申燁.我國行政問責制的嬗變特征與演進邏輯[D].吉林：長春工業大學，2021.

[4]趙長明.行政問責法治化之路徑探索[J].行政與法，2020（10）：50-56.

作者簡介：郝康強（1999.12-），男，漢族，江蘇新沂人，碩士在讀，研究方向：法律史、憲法行政法。