監(jiān)察機關與檢察機關的關系：非對稱性制衡

2024-04-29 00:00:00孫敏玥

秦智 2024年1期

[摘要]職務犯罪調(diào)查權的轉移打破了國家原有的監(jiān)督性權力分配結構，使得監(jiān)察機關與檢察機關的現(xiàn)實地位發(fā)生了不對等轉變，引發(fā)了學界對監(jiān)檢關系的探討。文章基于監(jiān)檢職能內(nèi)涵的不同、權力性質的差異以及監(jiān)察體制改革的現(xiàn)實需求，將監(jiān)察機關與檢察機關的關系重新定義為單向監(jiān)督與相互制約并存的非對稱性制衡關系。

[關鍵詞]非對稱性制衡；監(jiān)檢關系；監(jiān)督與制約；監(jiān)察體制改革

[中圖分類號]D926.3" " " [文獻標識碼]A

[DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2024.01.001

一、問題的提出

在監(jiān)察體制改革的背景下，國家監(jiān)察委員會既是實現(xiàn)黨和國家自我監(jiān)督的政治機關、也是履行監(jiān)督職能的國家機關的法律地位必然會對憲法中已有的組織體系造成沖擊。目前已有學者就監(jiān)察機關與檢察機關之間的關系展開了理論研究：有學者指出，監(jiān)察機關和檢察機關在訴訟功能上的同向性和職能定位上的分離性決定了二者之間是相互監(jiān)督的關系[1]；也有學者認為，監(jiān)察機關與檢察機關之間正在形成一種雙向互動的制約模式[2]。筆者認為，無論是“監(jiān)督模式”還是“制約模式”都是對監(jiān)檢關系的片面理解，在理論上都具有一定的局限性。本文從憲法定位的角度出發(fā)，對監(jiān)察機關與檢察機關之間形成的單向監(jiān)督與相互制約并存的非對稱性制衡互動模式進行了揭示與分析，并重點論證了非對稱性制衡模式存在的依據(jù)、合理性和必要性。

二、權力運行視角下非對稱性制衡模式的合理性分析

本文所指的非對稱性制衡關系是監(jiān)察機關對檢察機關的單向監(jiān)督與二者相互制約并存的復合型模式。一般認為，監(jiān)督模式是指監(jiān)督主體在不參與權力運作過程的前提下，依據(jù)法律授權對被監(jiān)督主體行使的第三視角的監(jiān)控和督促；制約模式則是指兩個及兩個以上地位平等的不同主體之間就同一事件運作的不同環(huán)節(jié)分別承擔不同職責，互相分立卻又要求彼此配合，從而形成的相互制衡的局面。考慮到二者在內(nèi)容側重和所產(chǎn)生的控權效果上有所不同，監(jiān)督與制約交織出現(xiàn)的混合模式才是現(xiàn)代國家構建控權機制的普遍選擇[3]。在監(jiān)檢關系中，雖然監(jiān)督模式與制約模式的運行邏輯不同，但從監(jiān)察權與檢察權的權力運行角度出發(fā)，二者并存并不會引發(fā)價值沖突。

首先，就權力的屬性而言，監(jiān)察權是以監(jiān)察監(jiān)督為內(nèi)容的獨立的權力類型。普遍認為，監(jiān)察權是現(xiàn)代公權力中的“第四權”，受其他權力的限制較小。較過去的行政監(jiān)察而言，監(jiān)察權的擴張是為滿足權力制約過程中衍生出來的權利保障需求，其根本目的是為維護公民權益[4]。檢察權在偵查對象上的限縮一方面為監(jiān)察機關履行監(jiān)督職能提供了足夠的空間，另一方面也轉移了檢察機關的工作重心，突出其法律監(jiān)督屬性，強調(diào)了檢察機關在刑事訴訟程序中的審查作用。可以看出，監(jiān)察體制改革突出強調(diào)了監(jiān)察機關的監(jiān)督職能以及檢察機關制約定位的回歸。

再者，就權力的作用效果而言，監(jiān)察權的行使是對公權力運行的廉潔性進行監(jiān)督，是配合我國反腐倡廉工作有效開展的必要手段。而檢察權在監(jiān)檢關系中起到的更多的是保障被調(diào)查人合法權益的作用，符合我國刑事訴訟法對于程序正當性的要求，二者并不矛盾。

最后，就權力的覆蓋范圍而言，監(jiān)察權是較為宏觀層面的第二性監(jiān)督，即對檢察機關行使法律監(jiān)督權的再監(jiān)督，而檢察權目前則僅限于在程序設計層面發(fā)揮作用，如對監(jiān)察機關的具體調(diào)查事項提出補充意見等，兩種權力并非在同一層面運行，自然不會引起沖突。

三、監(jiān)察機關與檢察機關的非對稱性制衡模式揭示

非對稱性制衡模式是虞崇勝教授指出的現(xiàn)實意義中國家機關之間分權制衡的權力格局。在“強行政、弱司法”的大背景下，傳統(tǒng)的對稱性權力格局早已淡出了歷史舞臺[5]。監(jiān)察權的擴張與檢察權在偵查對象上的限縮所引起的國家監(jiān)委與檢察院的關系變化也可以借鑒這一概念予以詮釋，即總體具有以監(jiān)察監(jiān)督為主、相互制約為輔的復合屬性，本文稱之為非對稱性制衡模式。

（一）監(jiān)察機關對檢察機關的單向監(jiān)督

監(jiān)察機關作為獨立于一府兩院之外的權力監(jiān)督專責機關，監(jiān)督職能是首要職能。其內(nèi)容不僅包括公職人員履職合法性的監(jiān)督，還包括了對公職人員日常道德操守情況、是否在具體工作中認真貫徹落實黨的指導思想的監(jiān)督。依照《監(jiān)察法》第15條的規(guī)定，監(jiān)察機關有權對人民檢察院中的公職人員和有關人員進行監(jiān)察。合署辦公的體制也彰顯了我國堅持中國共產(chǎn)黨領導的基本政治原則，是推動依法治國與依規(guī)治黨有機結合的最佳選擇[6]。因此，在黨領導、推動一切的政治大環(huán)境下，監(jiān)察機關的性質不僅異于司法機關，從不成文憲法的角度來說，在實踐中地位甚至要略高于司法機關。正是監(jiān)察機關的這種政治屬性保障和鞏固了其對于包括檢察機關在內(nèi)的其他國家機關單向監(jiān)督的強有力的權威地位。

監(jiān)察機關的調(diào)查職能則包括了以下三個維度：黨的紀律檢察、職務違法調(diào)查和職務犯罪調(diào)查。可見，監(jiān)察調(diào)查權在范圍和屬性上已經(jīng)超越了以往對偵查權的界定，其行為準則不僅直接受到《監(jiān)察法》的調(diào)整，還間接受到黨內(nèi)法規(guī)、《刑事訴訟法》等規(guī)范的約束。這也就意味著對于一個案件事實，監(jiān)察機關在調(diào)查過程中需要從以上三個維度出發(fā)分別作出認定，處置的決定方式也分三個層面。對于涉及職務違法的公職人員由監(jiān)察機關直接作出政務處分，涉及職務犯罪的移送至檢察機關進行審查起訴，具有黨員身份的還需一并作出黨紀處分決定[7]。由此可見，檢察機關無法在監(jiān)察權力的運作過程中介入法律監(jiān)督，與其相關聯(lián)的職務犯罪調(diào)查活動也只占了監(jiān)察職能的一部分內(nèi)容，監(jiān)察權的監(jiān)察監(jiān)督具有一定的優(yōu)異性。

（二）監(jiān)察機關與檢察機關的相互制約

就法條規(guī)定而言，《憲法》第127條和《監(jiān)察法》第4條都特別強調(diào)了“監(jiān)察機關在辦理職務違法和職務犯罪案件的過程中，應當與檢察機關之間相互配合、相互制約。”與《憲法》第135條相似[8]，法條特意強調(diào)了機關與機關之間的制約關系，從中我們可以看出兩點價值內(nèi)涵：一是法律條文明確了具體的時間狀語，即兩者之間的控權關系僅發(fā)生在辦理職務犯罪案件的過程中；二是通過法律規(guī)定維系了監(jiān)察機關在調(diào)查活動中與檢察機關之間的平衡和制約關系。

在實踐中，監(jiān)察機關作為職務犯罪調(diào)查權的行使主體，其在調(diào)查程序上與檢察機關的配合與銜接尤為重要，主要體現(xiàn)在證據(jù)的收集適用和案件移送兩方面。在收集和適用證據(jù)時，監(jiān)察機關雖不直接受《刑事訴訟法》的約束，但由于其在調(diào)查活動中所搜集到的證據(jù)可以不經(jīng)轉化直接在刑事訴訟活動中適用，因此在證據(jù)搜集的手段和程序上都應當與刑事訴訟法的證據(jù)規(guī)則保持一致，否則檢察機關有權在審查起訴階段進行非法證據(jù)排除。在監(jiān)察機關對被調(diào)查對象做出相應的政務處分之后，認定被調(diào)查人涉嫌職務犯罪的，應當在符合起訴條件的情形下制作起訴意見書并將案件有關資料移送檢察機關進行依法審查，對檢察機關提出的退回補充調(diào)查等檢察意見依法辦理，也有權依照監(jiān)察法第47條的有關規(guī)定，對于檢察機關作出的不起訴決定提出復議申請。

四、非對稱性制衡模式的制度邏輯

國家監(jiān)察委員會并不屬于檢察院的法律監(jiān)督范疇，而其卻可以對檢察院履行當然的監(jiān)察監(jiān)督職能，這便是二者之間不平衡制約關系的體現(xiàn)。這種“不平衡關系”是基于監(jiān)檢的法律職能不同和權力性質差異而設計的制度，不僅契合了我國高強度反腐工作的需求，也有利于完善黨和國家權力監(jiān)督體系的構建，避免機關之間陷入相互監(jiān)督的死循環(huán)。

（一）檢察機關與監(jiān)察機關監(jiān)督職能配置的差異性

1.檢察機關法律監(jiān)督職能的重構

《憲法》第134條明確了檢察機關的憲法定位為國家法律監(jiān)督機關，然而在此次監(jiān)察體制改革之前，檢察機關的法律監(jiān)督職能并沒能發(fā)揮實效，真正能彰顯檢察機關地位的是其刑事偵查職能[9]。在改革以前，我國實行的是紀檢監(jiān)察和職務犯罪偵察雙軌并行的監(jiān)察體制，在檢察機關內(nèi)部專門設立了自偵部門和職務犯罪預防部門負責刑事偵查職能的行使。雖然此舉讓檢察機關在偵破貪污賄賂類案件方面取得了重大突破，但職務犯罪偵查工作在實踐中占用了檢察機關的大部分精力，且檢察機關自身也存在著自我監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督的問題。

因此，黨的十八大以來的改革措施一方面大幅度剝奪了檢察機關對公職人員職務犯罪的偵查權，只留下14個可以管轄的罪名，削弱了檢察機關在職務犯罪偵查事項上監(jiān)督資源的配置；另一方面又重新整合了法律監(jiān)督資源，逐漸形成了以刑事檢察、民事檢察、行政監(jiān)察和公益訴訟檢察為主的“四大檢察”新格局，讓檢察機關的法律監(jiān)督效果不僅在訴訟領域發(fā)揮作用，而得以貫穿整個法律運作的環(huán)節(jié)。此舉不僅打破了檢察機關內(nèi)部原本的職能壁壘，讓法律監(jiān)督職能得以在新格局中相互延伸、相互交融，也體現(xiàn)了法律監(jiān)督內(nèi)涵在時代特色下的新發(fā)展[10]。

改革后的法律監(jiān)督職能更加注重“權力與權利”之間的較量。從監(jiān)督內(nèi)容上看，提高了檢察機關及其工作人員對法律執(zhí)行、法律遵守和法律適用行為的監(jiān)督和糾正能力[11]。因而，檢察機關的法律監(jiān)督職能是對法律實施的整體環(huán)節(jié)的監(jiān)督。從監(jiān)督對象上看，法律監(jiān)督是檢察機關對行政執(zhí)法機關、司法機關實施行政權、審判權情況的反饋。顯然，監(jiān)察權力的運行不屬于檢察機關的監(jiān)督范疇，因而監(jiān)察機關并不屬于法律監(jiān)督對象。從監(jiān)督方式上看，法律監(jiān)督職能的行使與三大訴訟法緊密相關，更多地通過程序上的事后救濟得以實現(xiàn)[12]。

2.監(jiān)察機關監(jiān)察監(jiān)督職能的內(nèi)涵

與檢察機關重點化、專業(yè)化的法律監(jiān)督職能不同，國家監(jiān)委的監(jiān)察監(jiān)督職能更加具有獨立性、全面性的特征。從監(jiān)督內(nèi)容上看，監(jiān)察監(jiān)督側重的是對權力運行廉潔性的監(jiān)督，該職能的行使建立在權力運行的內(nèi)控基礎之上，在國家機關的一線內(nèi)控機制沒有發(fā)揮作用時及時介入。從監(jiān)督對象上看，與檢察機關以對事監(jiān)督為主的監(jiān)督特征不同的是，監(jiān)察監(jiān)督的對象范圍更為廣泛，自然也將檢察機關對法律監(jiān)督權的行使覆蓋在內(nèi)[13]。從監(jiān)督方式上看，檢察機關法律監(jiān)督職能的行使離不開與行政執(zhí)法、司法機關的積極配合與互動，而監(jiān)察機關履行監(jiān)察監(jiān)督職能的方式更加多樣化，除廉政教育、談話、詢問等事前階段預防性監(jiān)督外，還包括紀律處分、強制調(diào)查措施等事后實體性處分，更有利于實現(xiàn)“不能腐、不敢腐、不想腐”的反腐效果。

此外，監(jiān)委的職能并不局限于反腐。為實現(xiàn)對權力運行的全方位、立體化監(jiān)督，監(jiān)察監(jiān)督職能的外延不僅是行政權的執(zhí)行監(jiān)察，還應涵蓋立法、司法領域。因此，強調(diào)監(jiān)察機關對檢察機關的監(jiān)督關系，也是保障監(jiān)察全覆蓋目標得以實現(xiàn)的必由之路。

（二）監(jiān)察體制的獨特性

監(jiān)察機關與檢察機關在法律職能配置上側重的差異性是監(jiān)察機關不能成為法律監(jiān)督對象的法理基礎，而監(jiān)察體制的獨特性則是檢察機關無法對監(jiān)察機關順利展開監(jiān)督的現(xiàn)實阻礙。

1.合署辦公制度的特殊性

紀檢監(jiān)察合署辦公實現(xiàn)了黨的紀律檢查與監(jiān)委權力監(jiān)察的協(xié)同共治，實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)督的有機融合[14]。即意味著監(jiān)察監(jiān)督不僅是反腐監(jiān)督，更是政治監(jiān)督，在監(jiān)督調(diào)查程序上亦是如此。一方面，合署辦公制度使得檢察機關缺少對監(jiān)察機關展開法律監(jiān)督的有效依據(jù)，檢察機關在程序上為當事人提供權利救濟的依據(jù)無非為法律法規(guī)，而監(jiān)察機關卻可以依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對當事人進行政務處分。另一方面，合署辦公一體化的運行機制使得紀委和監(jiān)委的職責權限相互貫通，在執(zhí)紀與執(zhí)法工作相互融合的情形下，檢察機關身為國家機關無法合理介入對黨內(nèi)決策的干涉。

2.監(jiān)察權力運行的封閉性

考慮到監(jiān)察機關所辦理的大部分案件涉及到國家秘密，一般不能對外公開調(diào)查細節(jié)，也為檢察院對監(jiān)察調(diào)查權力的監(jiān)督設下了程序性障礙。通過閱讀中央紀委國家監(jiān)委官方網(wǎng)站所披露的典型案例可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)委對于職務犯罪行為的公開內(nèi)容大致描述為“違法收受禮金、禮品”、“生活奢靡腐敗”等，沒有也不可能涉及到具體的案情細節(jié)，更不遑論監(jiān)委的調(diào)查程序封閉且獨立，監(jiān)委會掌握了什么程度的問題線索、會在什么時期進行初步核實、暗中調(diào)查等，外界也無從得知。導致了在調(diào)查案件的實際過程中一般都是由監(jiān)察機關掌握絕對話語權，檢察機關只能被動地從旁協(xié)助、提供配合，無法主動介入調(diào)查程序，也無權調(diào)查所有案件資料。因此，監(jiān)委與檢察院在調(diào)查職務犯罪程序上的相互牽制只能定性為制約關系，而不是監(jiān)督關系。

（三）避免機關間陷入無限監(jiān)督的死循環(huán)

由于目前監(jiān)察權過分集中，為防止監(jiān)委自身濫用權力，也有學者提出將監(jiān)察委員會納入檢察院的法律監(jiān)督范疇之內(nèi)的觀點。筆者認為這一想法雖然具有一定的現(xiàn)實意義，但并沒有實質解決監(jiān)督性權力所面臨的問題。國家監(jiān)察委員會本就是中央專門設立的集中履行監(jiān)察職能的反腐敗組織，如再賦予檢察機關監(jiān)督監(jiān)察委員會的權力，不僅會打擊監(jiān)委的權威性和獨立性，也會讓檢察院再次陷入“誰來監(jiān)督”的困境。如果讓監(jiān)檢相互監(jiān)督，則監(jiān)督職能無法真正發(fā)揮實效；如果再另設一個機關負責監(jiān)督檢察院，則會讓國家機關之間陷入無限監(jiān)督的死循環(huán)。

五、結語

為確保監(jiān)察權始終在法治的軌道上運行，除構建多元有效的外部監(jiān)督機制外，還需正確認識監(jiān)察機關與檢查機關單向監(jiān)督、相互制約的關系，注重檢查機關在職務犯罪調(diào)查程序上對監(jiān)察機關的起到的制約作用，對于推動職務違法和職務犯罪調(diào)查活動的發(fā)展而言至關重要。

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