生態環境和資源保護民事檢察監督現狀及進路分析

趙多麗娜 張勇利

摘 要： 檢察機關依托民事檢察職能主動參與生態環境和資源保護工作，高質效辦理了一批民事檢察監督案件。該批案件具有地域性差異、多樣化、開拓性等基本特征，但同時也存在案源不足、民事檢察職能發揮不充分等問題，亟需檢察機關進一步提高政治站位，增強監督意識，建立健全監督機制、提升履職能力等，做實做足涉生態環境和資源保護領域民事檢察監督工作。

關鍵詞：生態環境 資源保護 民事檢察監督 民法典 綠色原則

近年來，全國檢察機關深入貫徹習近平法治思想和習近平生態文明思想，著眼經濟社會發展大局，充分發揮民事檢察職能，以民法典“綠色原則”為引領，將“綠水青山就是金山銀山”的新發展理念充分融入生態環境民事檢察監督案件的辦理中，努力打造民事檢察服務綠色發展新亮點，成為新時代生態環境和資源保護檢察工作的重要內容之一。本文以2018-2022年全國檢察機關民事檢察相關數據、案事例等為研究樣本，分析問題，探尋原因，靶向對標，提出發展完善路徑。

一、生態環境和資源保護領域民事檢察監督基本情況

（一）生態環境和資源保護民事檢察監督案件的特點

2018-2022年，全國檢察機關共辦理生態環境和資源保護領域民事檢察案件498件，辦案數量顯著上升。［1］

1.案件極具地域性特點， 涉及生態環境和資源保護多領域。各地方受地理位置、自然環境的客觀影響，該類案件凸顯本地區特色，民事檢察監督案件亦呈現出地區分布不均衡、案件性質差別顯著等特點。從地區分布上看，山東、廣西、湖南、吉林等地的辦案量較多，上述四地檢察機關辦案量占全國該類案件總數的近半數。同時，涉生態環境和資源保護民事檢察監督范圍主要集中在土地、礦產、漁業、水資源等領域，且有向其他新領域擴展趨勢。有的地區特別是民族地區是生物資源最富集、生態環境最優美的區域［2］，礦產資源豐富，森林面積大，因此，采礦協議、土地（林地）承包權糾紛等生效裁判監督案件中可能存在當事人協議內容涉及損害生態環境和資源保護利益的情形。有的檢察機關聚焦重要江河流域環境污染責任、水運基礎設施建設、河湖濕地生態保護修復、自然資源開發利用等領域民事訴訟活動中的突出問題。有的地方則多為職工擅自開墾公益林地及荒地用于農業種植的支持起訴案件。除此之外，加強對海商事訴訟的監督是強化海洋檢察監督的重要環節，也是加強涉生態環境和資源保護民事檢察監督的重要增長點，相關案件類型主要集中在海商糾紛公益訴訟執行監督案等。

2.案件類型多樣化，多種監督方式融合，職能履行較為全面。既包括傳統的生效裁判結果監督，也包括民事執行監督、審判人員違法行為監督等，同時又向民事支持起訴、社會綜合治理類檢察建議等類型拓展。總體呈現出民事檢察履職范圍全面、監督方式多樣、覆蓋面廣等特點。具體占比方面，仍以生效裁判結果監督案件為主，占全部案件類型的近半數。其他的案件類型按數量依次為支持起訴、執行活動監督和審判違法行為監督。監督手段方面，針對案件不同類別及情形，綜合采用抗訴、再審檢察建議、檢察建議等方式，發揮支持起訴的輔助性作用［3］助推生態環境資源保護，抗訴改變率、再審檢察建議采納率均較高，凸顯生態環境資源民事檢察監督職能。如某確認合同無效監督案，檢察機關抗訴認為，違法轉讓砂場合同屬無效行為，維護了黃河干流及主要支流保護、治理秩序。再如某土地租賃合同糾紛監督案，檢察機關向法院發出再審檢察建議認為，案涉林地為國有林場管理經營的國有林地，屬于國有生態公益林界江沿岸保護體系，民事調解書確認耕種林地違反法律規定，嚴重損害國家利益和社會公共利益。又如某買賣合同糾紛監督案，檢察機關通過調查核實查明案件系虛假訴訟，向法院提出再審檢察建議，向公安機關移送相關犯罪線索，追回了案涉環境治理恢復保證金，建議有關部門加強了對專項保證金的有效監管。除此之外，多地檢察機關還辦理了一批污染環境支持起訴案，使受損的公共利益得到維護。

3.案由相對集中，案源具有開拓性。生效裁判結果監督案件多涉及合同效力認定，包括農村土地承包合同、種植養殖回收合同、采礦權轉讓合同、環境污染責任等糾紛，所涉案由相對集中。以環境污染責任糾紛為例，申請監督主體不僅包括侵權人、排污者還包括受害方，理由主要是因果關系、損失計算等。同時，民事檢察與公益訴訟檢察緊密協作，積極探索拓展民事公益訴訟案源，確保公益訴訟裁判結果得到有效落實。如在執行監督方面，辦理了大量刑事附帶民事公益訴訟執行監督案件，該類案件中的具體違法類型主要包括：法院未將符合移送執行條件的生效判決案件依法移送執行、刑事附帶民事公益訴訟案件的執行法院未對生效判決確定的民事判決事項全部予以執行、執行法院存在執行順序錯誤等問題。如檢察機關審查發現某執行法院未優先執行生態修復金。再如某執行法院未執行生效判決中“在市級以上媒體公開向社會賠禮道歉”等判項。又如某刑事附帶民事公益訴訟執行監督案，被告未按照附帶民事公益訴訟調解書確定的補植數量和存活率完成補植，檢察機關根據被告實際生活困難，促成相關方達成“由被告參加所在村村委會提供的公益性崗位予以勞務代償”的和解協議，確保案件執行效果。

（二）生態環境和資源保護民事檢察監督工作的特征

民事檢察監督本身職能屬性，奠定了其在生態環境保護檢察工作中的重要屬性。

首先，監督的能動性。一是加大研究與辦理該類案件力度，通過利用大數據法律監督平臺、強化偵查思維等途徑能動破解當事人申請監督案源較少困局。二是注重加強對公益訴訟案件審判執行活動的監督，對于符合依職權監督條件的，主動開展監督。三是暢通司法救濟渠道，為因生態環境受到損害而權益遭受侵害的弱勢群體提供有效法律援助。

其次，監督的協同性。一是強化民事檢察與其他檢察部門職能融合，形成生態環境和資源保護合力。發揮一體化機制優勢，采取掛牌督辦、提級辦理、專業介入指導等方式，增強辦案質效。同時，落實運行信息共享、線索移送、聯動監督等機制，構建多元化檢察格局，提高監督精準度和時效性。二是主動加強與法院、生態環境、自然資源、水利、農業農村等部門溝通交流，通過召開座談會、聯席會等方式，加強協作配合、程序銜接，共同促進訴源治理。

最后，監督的本位性。檢察機關將綠色發展理念貫穿始終，堅持精準監督、全面履職。一是持續關注民生福祉，積極回應人民群眾在生態環境和資源保護方面的多元化司法需求，將保護生態環境和自然資源合理利用作為履職辦案的重要因素綜合考量。二是用足用好檢察機關調查核實措施，綜合運用詢問當事人、委托鑒定、勘驗現場等手段，厘清環境污染侵權中因果關系證明責任。三是借用專家聽證、特約檢察官助理等“外腦”，查明案件事實，準確適用法律。四是轉變“就案辦案”思想，既推動民事爭議實質性化解，又積極參與社會治理，深挖“小案”背后關系生態環境和資源保護深層次社會治理問題，制發檢察建議，促進工作改進，注重發揮綜合監督作用。

二、生態環境和資源保護領域民事檢察監督存在的困境

（一）案源渠道窄，未形成規模化監督

生態環境和資源保護類民事監督案件，常處于生態環境資源保護和地方經濟發展的矛盾統一中，進入審判環節的案件有限，相應的監督案件體量也小。相關民事檢察工作雖涉及面廣、領域寬，但社會知曉度低，且與相關行政機關缺乏聯動機制，信息不通暢，導致發現案件線索不及時、不充分。目前依職權監督案件主要源于刑事檢察和公益訴訟檢察部門移送的刑事附帶民事公益訴訟案件執行監督，受理私主體之間的生態環境污染、水運基礎設施建設及水、大氣、土壤污染侵權等民事侵權申請監督案件較少。尤其生態環境和資源保護類案件確定集中管轄之后，民事檢察對于該類案件的監督意識弱化，主動摸排線索的意識不強，對該類案件多從公益訴訟、行政檢察的角度考慮，較少采用民事檢察監督思維發現線索和審查案件。

（二）就案辦案，辦案效果未能得到持續延伸

辦案側重于對生效裁判、審判執行程序的監督，未就案件涉及的生態環境和資源保護問題進行深入思考，未完全充分發揮社會綜合治理類檢察建議的功能。辦理有影響力的典型案事例不夠突出，各級院對典型案事例培育工作的重視度不高，典型案件的示范引領作用不強。

（三）銜接機制不夠順暢，協作配合不緊密

生態環境和資源保護檢察監督案件很大一部分屬于公益訴訟案件范圍，民事檢察人員在辦案中，存在思維慣性，缺乏創新理念和協作意識，工作方法、監督方式較單一。對內，與公益訴訟檢察、刑事檢察部門在線索移送、案件研判等方面關注不夠、聯動不足，其向民事檢察部門移送相關線索較少，融合監督有待加強。對外，尚未與與法院環境資源審判庭及自然資源、生態環境等部門就生態環境和資源保護問題建立起有效聯系機制，不能充分實現線索互移和信息互通，存在工作對接不暢，合力化解矛盾不足等問題。

（四）部分民事檢察人員監督意見和能力不強，相關法治宣傳缺乏針對性

生態環境和資源保護案件牽涉范圍廣，包括大氣、水、土地等領域，覆蓋水利、自然資源等行業部門，很多涉及行政許可、行政處罰等專門性問題，專業化程度高。檢察人員在理解和把握生態環境和資源保護民事檢察監督的切入點、運用民事法律思維保護“綠水青山”等方面仍需加強。同時，檢察機關對涉生態環境領域的宣傳多集中于公益訴訟檢察職能，民事檢察所涉相關宣傳相對滯后，公眾對該領域的認知相對模糊，也導致民事監督案源受限。

三、推進生態環境和資源保護領域民事檢察監督的意見建議

（一）提高政治站位，把習近平法治思想和習近平生態文明思想貫徹到生態環境和資源保護民事檢察監督工作全過程

民事檢察在服務保障生態環境和資源保護工作中負有重要責任，要堅持以習近平法治思想和習近平生態文明思想為指引，樹立新時代環境資源司法理念，深刻認識生態環境和資源保護服務綠色發展、高質量發展的重要意義，堅持生態文明理念，強化生態環境和資源保護類民事訴訟的法律監督，通過有效法律手段把生產生活規制在資源環境承載能力范圍內。主動參與生態環境和資源保護綜合治理，在高質效辦好傳統民事監督案件的同時，在工作理念轉變、監督方式優化、案件類型拓展等方面持續發力，切實保障人民群眾在健康、舒適、優美生態環境中生存發展的權利。

（二）增強線索意識，加強協作配合

一是著力拓寬線索來源渠道，加大對生態環境和資源保護民事監督案件線索摸排挖掘力度。二是開展融合監督，加強檢察內部協作配合，暢通部門間資信互通、線索移送、聯合查辦、結果反饋等機制。外部持續強化與相關職能部門溝通聯系，做實多渠道、深層次、多角度監督工作，探索推動生態環境和資源保護民事監督案件的跨區域協調辦理，依托檢察一體化辦案機制，集中人力、物力資源辦理重大、疑難、復雜案件，破解個別基層檢察院辦案力量不足難題，并有效防止地方司法保護主義。

（三）豐富知識儲備，引入外腦提供支持

一是深入貫徹學習民法典“綠色原則”。“綠色發展”理念賦予民法典新的歷史使命，即通過規定民法典基本原則和制度規范，實現新時代生態保護和環境治理的法治功能。［4］檢察機關要切實把“綠色原則”融入、滲透到辦案中。二是關注“內功”挖潛，加強培訓練兵。加強生態環境方面法律法規、專業知識的學習，積累生態環境和資源保護案件知識儲備及辦案技巧。開展檢察官、法官等同堂專題培訓。著力對爭議較大的索賠主體認定、損害賠償范圍和舉證責任分配等突出問題的培訓，關注典型案件案例中發現的社會治理問題并及時進行調研、學習、總結，為涉生態環境領域民事檢察監督制度的頂層設計提供實踐基礎。三是聚焦“外腦”借智，提升民事檢察的精準度和權威性。通過聘任生態環境和資源保護領域的專業人員為特邀檢察官助理、引入專家咨詢論證機制、利用互聯網咨詢平臺等形式，充分發揮相關領域社會專業力量，提升民事檢察“精細化”水平和影響力。

（四）加大職能宣傳力度，健全以普法推動辦案的長效機制

良好的生態環境是最普惠的民生福祉，公眾參與原則是《中華人民共和國環境保護法》明確規定的基本原則之一。［5］一是切實落實“誰執法、誰普法”普法責任制要求，在做好專訪、專欄、新聞、發布會等傳統媒體宣傳的基礎上，運用“兩微一端”平臺等新媒體，通過走進社區、學校、企業等形式，結合線上線下雙軌宣傳方式，系統性、持續性、深入性地宣傳生態環境法律政策及生態環境保護理念，全面推動、廣泛促進公眾參與到生態環境和資源保護工作中。二是增強典型案事例培育意識，注重挖掘和提煉典型案事例，常態化、有針對性地開展優秀案事例儲備建庫工作。

（五）積極參與社會治理，平衡發展生產與環境保護的關系

一是針對監督辦案中發現的共性問題，及時制發社會治理類檢察建議，努力做到“辦理一案，治理一片”。二是通過案件辦理，依法妥善平衡各方利益沖突。對于優化開發區域尤其是重點開發區域的企業生產經營引發的生態環境和資源保護糾紛，考慮合理利用環境容量、滿足經濟發展需要；對于限制開發和禁止開發區域尤其是在劃定生態保護紅線地區發生的生態環境和資源保護糾紛，貫徹嚴格保護原則。三是實現相關工作制度化、規范化，以機制建設豐富生態環境和資源保護民事檢察實踐內容，不斷探索規范運用檢察職能服務生態保護的方法路徑。四是探索大數據運用，解決檢察機關知情難，信息數據采集與分析不及時、不全面等問題，提高發現案件線索的效率。構建“互聯網+生態檢察”運行模式［6］，研究大數據監督模型，推動辦案模式向“數據賦能”的轉變。

* 最高人民檢察院第六檢察廳二級高級檢察官助理［100726］

**最高人民檢察院第六檢察廳三級高級檢察官助理［100726］

［1］ 參見薛應軍：《最高檢發布生態環境和資源保護檢察白皮書》，《民主與法制時報》2023年6月7日。

［2］ 參見宋才發：《民族地區生態環境保護的法治機制研究》，《云南民族大學學報（哲學社會科學版）》2023年第4期。

［3］ 參見周高軍、李媛：《生態環境損害賠償制度背景下檢察機關實踐路徑》，《中國檢察官》2021年第17期。

［4］ 參見王晨：《關于〈中華人民共和國民法典（草案）〉的說明》，《人民日報》2020年5月23日。

［5］ 參見《新華視點|從三個報告看執法司法機關如何守護綠水青山》，新華網https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1780464826419730746&wfr=spider&for=pc，最后訪問日期：2023年10月23日。

［6］ 參見魏干：《生態檢察監督機制細化完善設想》，《檢察日報》2021年4月19日。