基于審計視角的高校基建工程管理內部控制研究

李曉燕

[摘要]高校基建工程管理內部控制是高校治理體系和治理能力建設的重要組成部分，科學實施基建工程管理內部控制審計是推進高校治理現代化的有效途徑。本文分析了高校基建工程管理內部控制現狀及存在的問題，探討了高校基建工程管理內部控制審計原則、實施程序，從三個層面構建高校基建工程管理內部控制審計的重要事項清單，根據實踐中的風險影響程度，歸納高校基建工程管理內部控制審計的主要風險清單，并針對性提出加強高校基建工程管理內部控制的保障措施。

[關鍵詞]審計? ?高校基建工程? ?內部控制

一、引言

近年來，我國高等教育經費投入呈持續增長趨勢。教育部發布的年度教育發展統計報告顯示，2010年以來，高等院校校舍面積不斷增加。比如，2020年比上年增加2785.40萬平方米，增長3.12%；2021年比上年增加3472.37萬平方米，增長3.3%；2022年比上年增加4313.26萬平方米，增長3.97%，這一趨勢表明高等教育基礎設施投資不斷加大。在高等教育快速發展的背景下，為了提高辦學水平和拓展辦學空間，謀劃高質量發展規劃和布局任務，“985”高校多校區辦學已成為一種普遍模式。據不完全統計，平均每所“985”高校超過3個校區，高校基建工程建設任務日趨繁重。基建工程項目是高校建設的重要組成部分，是加速推進高校內涵式高質量發展、優化科技創新能力體系、落實人才培養任務的基礎保障。高校基建工程項目具有資金投入量大、建設周期長、參建管理復雜等特點，在實施過程中可能面臨多種風險，包括財務風險、工程風險、法律風險、廉潔風險等，科學有效的基建工程管理內部控制體系對于完善風險管理、強化預算控制、確保工程質量、提高管理效能、降低法律風險、推進廉政建設等具有重要意義。

新時代高校基建工程審計強調對工程管理的全面審計，推動了傳統工程造價審計向現代管理審計轉型。現有工程管理審計研究成果主要關注基建工程項目的整體運行模式、管理風險、管理效率和整體效能。僅有少數學者對高校基建工程管理內部控制審計部分要素進行了研究。比如，馬志宏結合基建工程項目五個主要環節提出高校基建工程管理內部控制審計的重點，并細化了審計評價內容；趙磊等對高校基建工程管理內部控制審計操作的實施要點進行了簡要分析探討。目前，尚缺少高校基建工程管理內部控制審計評價類實證研究。基于此，本文以研究型審計思維及部分高校內部控制審計實踐為基礎，提出高校基建工程管理內部控制現狀及存在的問題，對高校基建工程管理內部控制審計原則、實施程序、審計重點、主要風險清單進行系統研究，進而提出構建高校基建工程管理內部控制的保障措施，以期為高質量推進高校內部控制體系建設提供有益借鑒。

二、高校基建工程管理內部控制現狀

在財政部和高校主管部門關于內部控制工作部署的指引下，各高校逐年加強基建工程管理內部控制，但仍存在諸多問題，對基建工程管理內部控制的實際操作存在偏差，工作效果亟待改進。

（一）高校內部控制建設情況

2012年，財政部出臺《行政事業單位內部控制規范（試行）》，要求行政事業單位規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。2016年，教育部辦公廳印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，為高校進一步完善內部控制，提高內部管理水平提供了具體指導。2021年，中國內部審計協會印發《第3201號內部審計實務指南——建設項目審計》，對建設項目內部控制與風險管理審計進行提出規范性指導意見。根據高校主管部門要求，在全面進行內部控制體系建設的基礎上，高校每年開展內部控制自我評價，對重點領域的內部控制在不斷加強和完善。李云等認為，近年來高校內部控制體系建設取得了一定成效，但是在重點領域、關鍵環節還是存在控制不到位的情況，內部控制體系需要不斷改進完善。劉罡認為，雖然高校基本完成內部控制體系建設，但還存在不少問題，需要通過加強審計監督完善內部控制建設。

（二）高校基建工程管理內部控制存在的問題

從高校基建工程管理內部控制運行實際情況及有效性來看，仍存在管理問題層出不窮，控制重點把握不準，內部控制效果不明顯等問題。一是工程技術管理和工程財務管理協同不夠，工程變更增項普遍存在，項目整體超概算情況時有發生；二是工程管理不夠規范，工期進度、施工質量、安全管理等方面的問題屢見不鮮；三是工程資金管理存在隱患，款項支付把關不嚴，審計監督任重道遠；四是權責劃分存在漏洞，權力監督制約不到位，關鍵崗位廉潔風險發生率居高不下；五是內部控制制度執行不力，參建單位管理薄弱，學校面臨一定法律風險。

三、高校基建工程管理內部控制審計的六項原則

（一）風險導向原則

高校基建工程管理內部控制審計應以問題和風險為導向，通過對基建工程管理工作的制度健全性、合理性和制度執行的規范性、有效性進行審計，著力發現內部控制各方面各環節存在的問題，深入揭示可能存在的風險，促進相關部門各司其責，修復缺陷，防范風險，提高治理水平。

（二）全面檢查原則

高校基建工程管理內部控制審計應當橫向覆蓋所有新建改建擴建及各類修繕工程；縱向覆蓋各業務事項決策、執行和監督的整個過程，從工程項目的評估、決策、立項，到項目實施各環節，再到竣工驗收、竣工結算、竣工決算、移交使用等全過程。

（三）重點關注原則

在全面檢查的基礎上，高校基建工程管理內部控制審計應當關注基建工程管理重要經濟活動及其可能產生的重大風險，比如，項目投資概算的合規性、工程采購的合法合規性、合同簽訂的嚴謹性、施工管理的規范性、竣工結算的準確性等。

（四）分權制衡原則

高校應當按照不相容崗位分離的要求設置有關部門管理職責，比如，項目的可行性研究與項目決策、概算編制與審核、招標采購與施工管理、價款支付與審核、竣工結算與結算審計等，形成重點流程相互監督制約的工作機制。

（五）有效控制原則

高校基建工程管理內部控制所涉及的管理制度、權力運行流程應當與學校建設實際相適應，針對風險隱患制定合理可行的內部防控措施，且在業務運行中執行到位，確保資金成本可控、風險防控有效、建設目標實現。

（六）動態優化原則

高校基建工程管理內部控制應當符合國家有關法律法規、上級規定和學校規范管理等要求，并隨著政策環境、學校管理、部門職能、崗位設置等變化持續更新和修訂完善。

四、高校基建工程管理內部控制審計工作程序

高校基建工程管理內部控制審計工作程序可劃分為四個步驟：內部控制制度建立及執行情況調研、符合性測試程序實施、內部控制風險評價與反饋、內部控制審計結果運用。

（一）內部控制制度建立及執行情況調研

首先了解高校基建工程管理方面已經建立的內部控制制度及執行的情況。主要調研方法包括五種：查閱相關上級政策及高校規章制度等文件，與重點崗位、關鍵環節執行人員進行訪談，觀察日常業務活動和內部控制的運行情況，檢查內部控制運行全過程形成的文件和記錄等資料，選擇若干具有代表性的基建工程樣本進行“穿行測試”。

（二）符合性測試程序實施

基于內部控制的初步評價開展符合性測試，包括控制設計測試和控制執行測試。控制設計測試用于測試高校基建工程項目管理的控制政策和程序是否設計合理、適當；控制執行測試用于測試高校基建工程項目管理的控制政策和程序是否發揮實際作用。主要方法包括詢問法、觀察法、證據檢查法。

（三）內部控制風險評價與反饋

通過以上步驟，發現高校基建工程項目管理內部控制的薄弱環節，對相關問題進行匯總、整理，分析可能帶來的后果，針對性提出具體改進措施，形成高校基建工程管理內部控制審計報告。審計報告經主管審計工作的校領導（一般為校長）審批后正式印發，根據校領導批示分別送至基建、財務、資產等工作分管校領導，再按照有關校領導批示送至各管理部門。可根據審計發現問題復雜情況適時召開審計結果反饋會。

（四）內部控制審計結果運用

按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立健全審計查出問題整改長效機制的意見》，督促各管理部門扛起審計整改主體責任，推動形成完善制度、加強執行、改善管理、降低風險、保障效益的良好基建工程管理內部控制。利用干部經濟責任審計、專項審計整改“回頭看”等模式，加強對內部控制審計整改情況的再監督、再檢查，確保整改任務落地見效。內部控制審計結果及整改情況可作為干部任免考核獎懲的重要參考。

五、高校基建工程管理內部控制審計重點

高校基建工程管理內部控制審計范圍涵蓋基建工程管理決策、執行和監督全過程，審計資料主要包括基建工程相關的管理架構、職責分工、制度文件及有關樣本管理文檔。高校基建工程管理內部控制審計重點可按照管理層級進行劃分，主要包括校級管理、基建工程部門管理、參建單位管理等三個層面。

（一）校級管理層面

高校基建工程管理是一項系統工作，學校通常設立規劃和建設領導小組作為議事協調機構，管理部門涉及工程管理、財務管理、招標采購、審計監督、法律事務、資產管理等多個部門。高校基建工程項目管理制度作為學校基建工程管理內部控制的基礎文件，應對基建工程重大事項、重點流程、關鍵環節進行明確，對各有關部門職責權限、協同機制作出規定。各相關管理部門根據履職范圍針對性制定本領域內管理文件，一般包括工程管理、資金管理、采購管理、合同管理、工程審計、資產管理等方面制度。以上管理制度均不同程度涉及部門之間的職能對接、工作協同，應以校級文件印發。校級管理層面內部控制審計主要內容涉及七個方面、15個審計控制點，重點關注校級基建工程管理相關制度是否健全，項目決策、審批、執行、監督、驗收等機制是否完善，執行是否有效。審計清單如表1所示。

（二）基建工程管理部門層面

高校基建處作為學校基本建設工作的歸口管理部門，一般下設工程計劃室、前期報建室、合同預算室、施工管理室等科室，通常制定采購管理、合同管理、變更簽證管理、檔案管理等有關內部制度，貫穿基建工程項目管理始終。基建工程管理部門層面內部控制審計內容主要涉及六個方面，18個審計控制點，重點關注基建工程管理崗位設置及職責履行情況，相關內部制度建設是否完善，制度執行是否到位等。審計清單如表2所示。

（三）參建單位管理層面

基建工程管理部門根據內部管理制度明確高校管理方與設計單位、施工單位、監理單位等各自職責權限，并通過投標文件、合同條款及相關法律法規管理各參建單位。因工期長、資金量大、專業性強、情況復雜等因素，基建工程管理人員的職業素養、專業水平、管理能力均面臨巨大考驗。參建單位管理層面內部控制審計內容主要涉及三個方面，13個審計控制點，重點關注制度建設是否健全完善，工作推進是否符合規定，是否存在風險隱患等。審計清單如表3所示。

六、高校基建工程管理內部控制審計主要風險清單

基于高校基建工程管理內部控制審計重點內容，系統實施內部控制審計檢查，全面梳理制度缺陷及執行漏洞，對內部控制風險進行認定，根據影響程度劃分為低、中、高風險等級，評估得出可能導致學校偏離或嚴重偏離控制目標的中、高風險，影響或嚴重影響學校事業發展。本文依據歸納出的中、高風險點，整理出9方面高校基建工程管理主要風險清單。

（一）校級管理

1.投資立項決策。頂層設計有缺陷，立項申請、審批流程、決策程序等規定不清晰；可行性研究不深入，項目論證不充分，建設規模、投資估算不合理；項目立項、概算預算等重要事項未經高校領導班子集體決策；立項流程的規范性不足，立項決策結果不科學、不合理。

2.協同工作機制。相關部門職責劃分不清晰、協作機制不明確；制度規定的職責、工作機制與實際情況不相符；相關部門協作不順暢，協同效率低下，引發管理盲區及監督漏洞，不利于建設工程項目順利實施。

（二）勘察設計

對勘察設計及審核程序未作出明確規定，勘察設計與可行性研究報告不相符；初步設計深度不足、完整性不夠，概算編制不準確；招標施工圖設計未嚴格執行概算，設計采用新型材料導致投標單位不平衡報價，圖紙會審管理不嚴格；對設計變更審批權限及流程規定不清晰，對設計變更導致造價失控缺少管理措施；對設計問題導致工程項目質量隱患缺少控制措施，未明確對設計缺陷導致質量問題的懲罰措施，對設計單位服務質量考核評價不到位；在設計階段對使用單位的工藝需求考慮不足，未能有效統籌使用單位工藝設計與建筑設計，導致工程完工后不能滿足使用單位實際需要。

（三）招標采購

工程項目執行政府采購方式不嚴格；招標準備工作不充分，工程量清單和招標控制價編制不完整、不準確；招標文件編制不完整、有缺項；工程項目重要資料日期與采購日期沖突，存在招標流于形式的可能，存在舞弊及廉政風險；拆分工程項目，規避學校統一采購；對學校統一采購限額標準以下的工程項目，采購程序不透明，監督制約機制缺失。

（四）合同管理

合同審核流程有漏洞，法律部門僅審核招標合同模板，增加補充條款后的簽約合同未經法律部門審核，簽約合同未經審計部門審核；合同管理不完整，未按概算口徑對整個項目合同進行臺賬管理；合同相關重要條款缺失，無履約擔保條款，可能出現承包方不履行合同義務的情況；合同重要條款顯失公平，施工款項支付條款對學校不利，可能導致未具備施工條件就支付預付款，因加快預算執行帶來資金風險。

（五）工程管理

對施工組織設計是否滿足工程質量、工期、安全等方面需要的審核不充分；對項目進度受資源約束等外部環境影響的關注不夠，施工進度管理不緊，可能導致未按期完工；施工期間質量監督不足，施工質量管理松懈，工程質量問題頻出；對安全生產責任制落實監管不到位，施工安全管理存在風險隱患；對監理履職情況監管不嚴，對監理規劃和實施細則的合理性、實操性和針對性審核不足，監理人員未按合同履職盡責，監理資料不完整；對施工問題、監理履職造成學校損失責任追究不到位。

（六）資金管理

資金的籌集、使用和管理未嚴格執行有關規定；未執行全流程資金管理、預算控制，投標限價，合同金額超批復概算，項目結算款超概算；預付款、進度款支付比例過高，導致已付工程款超出學校竣工結算款；對未施工程價款存在認識誤區，未經學校集體決策由基建工程管理部門安排大額資金使用；因基建工程不能滿足使用單位需求，實施二次改造，造成重復建設、資金浪費、入駐時間延期等成本問題。

（七）造價控制

對變更管理缺少控制，存在設計變更必要性不充分的情況；變更、洽商審批權限、審批流程規定不清晰；變更、洽商施工時間早于審批時間，未得到有效審批即實施；簽證不及時不完整，為竣工結算埋下爭議隱患；存在拆分洽商，規避審批的情況；變更、洽商描述不規范，無法確定其必要性、合理性及經濟性；暫估材料及設備采購不規范，履行主體審核責任缺位，資金使用效益較低；工程索賠等費用報送審核不及時、不規范，造成較大爭議，易引發法律風險。

（八）竣工驗收及結算

竣工驗收程序不規范、標準不嚴格、執行有偏差，在不滿足驗收條件的情況下存在蒙混過關情況；竣工結算資料不真實、不完整，結算價款與實際情況不相符；竣工決算不全面、不準確，決算報告金額與基建工程項目全流程有關數據不一致。

（九）資產及檔案移交

竣工項目辦理產權登記不及時、不完整，基建工程有關國有資產結轉入賬時間滯后，會計報表不真實，不能準確反映國有資產情況，形成賬外資產，可能導致國有資產流失；基建工程檔案不完整，不及時整理和移交，不能全面反映基建工程項目整體情況，不能滿足上級監督檢查有關要求，不利于基建工程后續維護維修管理。

七、強化高校基建工程管理內部控制的保障措施

高校基建工程管理內部控制審計歸根結底是為了及時發現基建領域管理風險，推動解決潛在隱患，助力加強高校基建工程管理內部控制，夯實高校治理體系和治理能力建設根基。新形勢下，高質量推動高校基建工程管理內部控制建設須在以下四個方面持續發力。

（一）健全黨委領導體制機制

高校黨委要高度重視基建工程管理內部控制建設，持續加強對基建工程管理內部控制工作的領導。一是充分發揮高校內部控制建設領導小組系統規劃、組織協調作用，不斷健全與學校發展建設相適應的基建工程管理內部控制建設組織體系，科學配置各有關部門職責權限。健全完善基建工程相關的決策、執行、監督相互分離、相互制約的工作機制。二是高校規劃和建設領導小組要切實履行議事協調職責，完善重大事項議事決策機制，審議學校規劃和基建管理工作中的重要規劃政策和重大經濟事項，推動基建工程管理內部控制建設精準化、常態化。

（二）夯實內部控制制度工作基礎

高校應當基于基建工程管理內部控制工作實踐，構建兩級內部控制管理制度。一是著眼高校基建工程管理內部控制一盤棋加強頂層設計，建立健全基建管理、資金管理、采購管理、合同管理、工程管理、工程審計、資產管理等校級管理制度，規范項目論證、審批、采購、造價、建設、結算、驗收等關鍵環節工作程序，優化多部門協同機制。二是圍繞高校工程管理部門內部控制重點強化控制約束，加強內部管理和對參建單位的管理，健全完善變更洽商、成本控制、設計管理、施工管理、監理管理等二級管理制度，規范重要管理流程，構建起權責清晰、科學規范的基建工程管理內部控制體系。

（三）抓牢制度執行關鍵環節

高校應當以權力清單為抓手，推動做好基建工程管理各項內部控制制度的有力執行。一是依據法律法規及學校基建工程管理內部控制有關制度，全面梳理基建工程管理權力事項，制定權力清單目錄。二是編制權力運行流程，查找關鍵環節的風險點，制定科學的防控機制和措施，強化責任崗位風險防控。三是評價執行情況，動態分析權力行使、監督、制約等內部控制制度及管理機制的建設情況，及時糾正權力行使過程中存在的管理薄弱環節，持續更新完善權力清單內容，不斷健全有效預防風險的動態管理機制。

（四）強化監督制約有效保障

高校應當充分發揮審計部門、紀檢監察機構的內部控制監督作用，前移監督關口，精準實施監督。一是聚焦基建工程管理內部控制的建立和執行強化審計監督，全面檢查制度建設、工作機制、運行過程、執行結果等方面的風險點，提出防范內部控制缺陷的具體措施，抓實審計整改，充分運用內部控制審計結果，推動加強管理、補齊短板、堵塞漏洞，助力提高治理效能。二是有效利用紀檢監察機構對基建領域的監督執紀工作成果，針對日常監督發現、查辦案件暴露的基建工程管理內部控制問題抓早抓小，防微杜漸，實施以案促改、以案促建，督促加強風險管理，補強薄弱環節，確保高校基建工程管理內部控制體系行穩致遠。

（作者單位：北京理工大學，郵政編碼：102488，電子郵箱：lentile@bit.edu.cn）

主要參考文獻

[1] 李云，李俊，羅琦.高校內部控制體系建設的思路與途徑：以J高校為例[J].財會通訊， 2023（6）： 123-128

[2] 劉罡.高校開展內部控制審計的難點與對策[J].中國內部審計， 2022（10）：57-59

[3] 馬志宏.構建高校基建工程管理內部控制審計評價指標[J].會計之友， 2017（16）：121-124