《電子檔案單套管理一般要求》的主要內容述評及相關問題思考

張家銘

摘要：《電子檔案單套管理一般要求》是為滿足我國電子政務和檔案法規發展的需求而制定的。本文分析了該標準的制定背景、主要內容，并討論了其主要特點、理論意義與實踐價值，進一步提出了《電子檔案單套管理一般要求》如何適應信息技術發展，以及在檔案信息技術國產化方面進一步改進的建議。

關鍵詞：電子檔案 單套管理 實踐價值 技術規范 安全管理

Abstract：The General Requirements for Sin？ gle Set Management of Electronic Archives is for？ mulated to meet the needs of the development of Chinas e- government and archival regula？ tions. This article analyzes the background and main content of the standard， discusses its main features， theoretical significance， and practical value. It further proposes suggestions for how the standard can be further improved in adapting to information technology development and in the domestication of archival information technol？ ogy.

Keywords：Electronic archives； Single set management； Practical value； Technical stan？ dards； Security management

《電子檔案單套管理一般要求》（DA/T 92—2022）（以下簡稱《要求》）于2022年4月7日由國家檔案局正式發布，并自同年7月1日起實施。此舉標志著我國檔案管理領域在電子政務快速發展的背景下又邁出了重要一步。作為我國第一個對電子檔案單套管理進行深入規范的行業標準，新發布的《要求》回應了電子檔案管理在實踐中遇到的一系列挑戰，如電子文件的可復制性、易篡改性及對特定設備依賴的問題。《要求》為檔案管理工作人員、技術人員及相關管理者提供了重要的參考和指導，為我國電子檔案管理工作的規范化、系統化發展奠定了堅實基礎。本文深入分析了《要求》的主要特點和意義，對其主要框架、核心內容進行了詳細解讀。此外，還就《要求》在實際應用中的價值進行探討，并為促進其廣泛應用和持續優化提出進一步完善的建議。

一、《要求》的制定背景

《要求》的制定背景深植于我國全面依法治國的大環境和檔案數字轉型的新時代。它的出臺既是對國家層面關于電子檔案管理新訴求的積極響應，亦是前沿理論研究與實踐經驗在電子檔案管理領域深度融合的結晶。

（一）政策與法規的修訂

自2016年起，我國分批啟動了關于企業電子文件歸檔和電子檔案管理的全球性試點工作，[1]直至2021年10月，共計24家企業順利通過驗收，昭示著第三批次的企業試點工作已完成。[2]特別是隨著2019年4月，《國務院關于在線政務服務的若干規定》的發布[3]及2021年1月新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）的實施，[4]兩者共同賦予了電子檔案與傳統紙質檔案同等的法律效力。此外，2021年6月中辦國辦印發的《“十四五”全國檔案事業發展規劃》[5]，強調了全面實施電子檔案移交與接收流程的重要性，確保凡應歸檔的電子檔案無一遺漏，進一步明晰了檔案信息化及電子檔案管理在未來檔案事業發展藍圖中的核心地位，為推行電子檔案單套制管理提供了堅定明確的支持與政策引領方向。

（二）電子檔案管理理論的演進

在電子文件和電子檔案的概念界定上，陳兆祦于1987年提出“大文件觀”，將檔案視為文件的一個子集，這一理論對后續關于電子檔案定義的探討產生了深遠影響。[6]進入21世紀后，馮惠玲在2003年提出了統一電子文件與電子檔案的概念鴻溝，二者皆被納入電子文件的范疇。[7]然而，蔡學美在2011年提出了迥異見解，強調電子文件與電子檔案在管理對象、業務環節及效用方面存在根本性的區別，為電子檔案管理的理論基礎增添了新的維度。[8]2014年，國家檔案局發布的《電子檔案管理基本術語》進一步具體化了該定義，明確指出電子檔案為具有憑證、查考和保存價值并歸檔保存的電子文件。[9]

在單套制理論研究上，錢毅于2017年基于電子檔案的技術信號特質，提出了將電子檔案區分為模擬軌與數字軌，并提倡“單軌運行+雙套保存+多份利用”的管理模式，以滿足檔案管理的現實需求。[10] 2018年，鮑志芳等人對這一理念進一步擴容延展，主張“軌”的界定時段應囊括“套”的界定時段，且其涵蓋面更為廣闊，倡議歸檔環節應當明晰“軌”與“套”的界限。[11]蘇煥寧等于2020年界定了單套制的概念邊界，即電子文件以單一電子形式歸檔和保存，揭示了電子檔案管理正沿著更高效率、更簡化模式的路徑轉變。[12]

在單套制的可行性上，更多的是從實踐角度進行梳理。孫大東與袁麗娜在2018年揭示了單套制管理模式在節約資源、提升管理效能及優化文件檢索流程等方面蘊含的獨特優勢，這一見解無疑為電子檔案實施單套制管理提供了積極的價值導向。[13]時至2020年，蘇煥寧和陳永生通過分析國際數字化轉型背景下的挑戰，發現雙套制模式可能誘發的資源冗余損耗問題，并指出其難以做到對檔案內容的精確全面展現，從而暴露出其固有的局限性。而徐擁軍于2021年通過分析國家戰略布局與檔案工作政策文件，將單套制推舉為電子文件歸檔的理想優選策略，明確強調了其在驅動檔案事業高質量發展方面具有的關鍵指導意義和有力推動作用。[14]

（三）行業標準的建設

在標準研究方面，錢毅在2009年的《電子文件管理標準體系架構研究》[15]中強調了在構建電子檔案管理標準體系時宏觀理論的重要性，如信息生命周期、文件連續體模型及OAIS模型等。趙屹在2017年的研究中，經過對ISO在電子檔案管理領域相關標準的梳理，發現ISO關于電子檔案長期保存的標準數量最多。這些標準詳細規定了框架、方法、系統、存儲庫、存儲條件、數據交換、文件格式等方面的規范要求，為我國電子檔案管理標準的制定提供了寶貴的參考和借鑒價值。[16]

李海濤等人在2018年的《近三十年來國內外電子文件管理標準對比研究——以ISO與SAC電子文件管理標準為例》中，從時間、標準數量、采用關系和主題內容等方面系統比較了國際標準化組織和中國標準化管理委員會制定的電子文件管理相關標準，揭示了我國在電子文件管理標準制定中存在的問題，并提出了完善建議。[17]

2020年，倪曉春、王英瑋在《中國檔案標準體系建設回顧與思考》[18]中對中國檔案標準體系的建設歷程做了全面回顧，分析了不同發展階段的特點，并提出了積極參與國際檔案標準化工作的建議，旨在拓寬視野并構建一個多元共治、協同高效的新檔案標準體系。

徐擁軍等人在2022年的《我國電子檔案管理標準建設現狀與推進策略》[19]中，分析了當前我國電子檔案管理標準體系面臨的挑戰，包括標準缺失、體系散亂和與國際接軌滯后等，強調了完善我國電子檔案管理標準體系的迫切需求。

綜上所述，通過法律政策的推動和相關理論研究的引導，《要求》的制定旨在解決電子檔案管理領域存在的問題，同時對接國際最佳實踐，推動我國電子檔案管理向更高效、規范、國際化的方向發展。

二、《要求》的主要內容及評述

《要求》共有10章、2個附錄、12篇參考文獻，附錄A和附錄B分別是資料性的電子檔案管理制度、技術和工作規范及規范性的電子檔案單套管理可行性評估指標。

（一）范圍

第一章針對系統、制度、資源及安全等領域的建設要求，明確了電子檔案單套管理的基本原則框架，提供了評估實施可行性的方法，即它是面向多種類型的組織機構，并可用于開展單位電子檔案單套管理工作的可行性考核。《要求》對各類組織建立和優化電子檔案管理體系具有指導意義，通過確立基本原則、明確具體要求，促進電子檔案管理工作的標準化和規范化。此外，《要求》中提出的可行性評估方法，為實施電子檔案管理工作、促進電子檔案管理工作不斷優化提供了有力支持。

（二）規范性引用文件

第二章列舉了本標準實施中必須參照的其他規范性文件，包括：GB/T 18894—2016、GB/T 33480—2016、GB/T 22240—2020等8項國家標準，以及DA/T 46—2009、DA/T 58—2014、DA/T 70—2018等7項檔案行業標準。詳細列舉這些標準文件，既保證了《要求》在實踐中的完整性和一致性，又體現了電子檔案管理標準的制定是一個需要與信息技術、檔案管理等領域現有標準相互協調的跨領域集成過程。

（三）術語和定義

第三章以GB/T 5271.27和DA/T 58—2014等規范性文件為依據，明確了本標準的關鍵術語及其定義，涵蓋了電子文件、電子檔案、電子檔案單套管理、電子簽名等8個核心術語，保證了《要求》在各類型組織中的通用性和對行業理解的一致性。本章通過對這些關鍵術語的定義，既為《要求》的理解和執行打下了基礎，又為行業內外的有效交流起到了促進作用。準確的術語界定明確了電子檔案管理領域的關鍵概念和范疇，避免了實踐過程中的歧義和誤解，保證了從制定標準到評估和完善的每一步都能在一個共同的認識層面上，為電子檔案單套管理工作的科學實踐和標準化工作提供了堅實的基礎。

（四）總體原則和要求

第四章對電子檔案單套管理的5項基本原則進行了明確規定。這些原則都是為了保證電子檔案管理的系統性、來源的可靠性、管理過程的規范性、要素的完整性與合規性，以及電子檔案的安全性，尤其是要高度重視電子檔案的安全性和可信度。這是開展電子檔案單套管理工作的基石，對保障電子檔案的安全完整和有效利用具有十分重要的意義。

（五）前置性條件

它除了作為電子檔案管理系統實施前必須滿足的基本條件外，對前置性條件的規定也在附錄B的可行性評估指標中占據了重要位置。這些條件包括：系統建設、信息化基礎設施建設、經費與人員配備、建立相關部門工作協調機制、完善培訓機制。在可行性評估指標中，用這些前置性條件的滿足程度來衡量一個組織是否具備實施電子檔案單套管理的基礎，包括一級至三級指標，評估內容涵蓋了技術準備、制度保障、人力資源及培訓等多方面，體現了對成功實施電子檔案單套管理的全面考慮，可以有效降低過程中的風險和不確定性，確保工作的部署順暢、運行有效。綜合第五章內容及其在附錄B評估指標中的應用，可以得出要有效達成電子檔案單套管理目標，既要依賴技術的支持，也需要各部門廣泛參與，在組織層面做好充分準備。

（六）制度建設要求

第六章對制度建設層面需達到的電子檔案單套管理要求進行了規定。同時，在附錄B的可行性評估指標中，對管理制度、技術和工作規范的完備性考量還需參照附錄A中的各項制度和規范。這些評估指標要求各組織不僅要有明確的管理制度和技術規范，還要確保這些制度和規范得到有效落實，從而保障電子檔案管理工作的有序進行。總體而言，第六章及其在附錄B中的評估指標構建了規范且專業的電子檔案單套管理運行框架。這些要求和評估機制，從制度和技術兩個層面幫助組織對電子檔案管理的質量和效率進行全面提升。

（七）系統建設要求

第七章涵蓋了辦公自動化系統與業務系統建設、電子檔案管理系統建設、系統的部署和銜接等幾方面的要求。其中，辦公自動化系統與業務系統建設要求這些系統具備如下功能：電子文件流轉、電子簽名、安全認證等，除了這些基礎功能，還需具備電子文件在線歸檔的功能。

電子檔案管理系統建設要求明確了電子檔案管理系統應支持的基本功能，包括但不限于采集、檢測、登記、分類、編目、著錄、電子簽名、檢索、利用、鑒定、統計、處置等，以確保電子檔案的全生命周期管理。

系統的部署和銜接要求辦公自動化系統、業務系統與電子檔案管理系統之間實現有效的部署和銜接。同時，其在附錄B評估指標中的應用，規定了辦公自動化系統、業務系統及電子檔案管理系統建設的具體要求，包括系統部署、三者間的交互通信及技術文檔與源代碼的移交。

將這些系統建設要求納入附錄B的可行性評估指標中加以考慮，強調了評估組織在準備推行電子檔案管理系統時，不應只關注系統的單獨功能和性能，還要關注系統間如何有效集成和互操作。該部分的規定指導組織構建技術平臺，有效支撐電子檔案管理目標的實現。

（八）資源建設與管理要求

第八章及其在附錄B的評估指標，突出了電子檔案資源在整個電子檔案管理體系中的核心作用，著重體現了電子檔案資源的建設與管理要求。明確了電子檔案格式管理規則、訪問權限控制、期滿處置要求、形成與流轉的指標電子文件的格式要求、歸檔整理流程和策略，以及資源管理要求。本章以體現對電子檔案作為重要資源進行有效管理的深刻理解為宗旨，保證電子檔案的完整性、一致性和長期可訪問性。

將這些要求作為可行性評估的指標，要求組織充分考慮電子檔案的形成、格式選擇及整理歸檔等關鍵環節，確保電子檔案的真實性、完整性、可用性和安全性不受侵害，方可實施電子檔案單套管理。

（九）安全管理要求

第九章及其在附錄B的評估指標對電子檔案安全管理的措施做了詳細闡述。在系統安全層面，依據網絡類型建立不同等級的安全系統，落實互信簽名要求、實施三員管理及定期安全應急管理。在存儲與備份層面，制定存儲規劃，包括確定存儲空間、格式要求，并實現多種備份方式，確保備份與恢復能力。在轉換與遷移層面，要求建立轉換與遷移策略，進行格式轉換，根據基礎設施變化進行遷移和更新，及時調整基礎設施和存儲設備。在安全檢測層面，要求開展“四性”檢測、存儲介質檢測、軟硬件有效性檢測，確保系統和數據安全。在審計跟蹤層面，要求建立審計制度，記錄與跟蹤事件信息，維護跟蹤日志。這些措施體現了電子檔案安全的系統性考慮和對風險管理的重視，為建立全方位的安全防護體系提供了全面的電子檔案安全管理指南。

（十）可行性評估

第十章對電子檔案管理系統可行性評估的方法和流程做了詳細介紹，并規定每三年至少復評一次，單套管理系統環境或應用發生重大改變時，要立即復評。通過設定5個一級指標、13個二級指標和26個三級指標，詳細劃分了評估的具體內容。前置性條件的評估結果為“通過”則可以繼續進行后續評估，所有三級指標評估結果為“通過”視為通過可行性評估，可開展電子檔案單套管理。前置性條件的評估結果為“未通過”，則綜合評估意見為“未通過”。

這一部分強調了定期可行性評估的重要性，使組織對電子檔案管理體系存在的不足能及時發現并優化，使整個工作體系的有效性和應變能力不斷增強。通過這一要求，可以確保電子檔案管理體系始終保持在最佳狀態，有力地支撐了組織的電子檔案單套管理工作。

三、《要求》的主要特點、理論意義與實踐價值

（一）主要特點

1.管理體系的系統性

《要求》強調構建全面覆蓋電子檔案全生命周期的管理體系，確保在統一互聯的體系下，使電子檔案從生成、流轉、歸檔、存儲、利用到保護等各個環節都能有效運轉。這一關鍵要素不僅體現在《要求》的整體架構上，在具體章節中也有清晰闡述。例如，在4.1“整體系統原則”中，《要求》強調了整體性和系統性的重要性，并通過后續的四項要求，指導如何在實踐中達成這一管理框架，包括但不限于制定統一的管理政策、實施標準化的操作流程和采用先進的信息技術等。此舉既顯示了《要求》的前瞻性，也反映了制定者對電子檔案全生命周期管理的深刻理解和全面把握。

2.指導理論的科學性

《要求》堅持以檔案管理科學理論為指導并貫穿始終。例如，在4“總體原則和要求”中列舉的來源可靠原則、程序規范原則、要素合規原則引用了《檔案法》的第三十七條，在邏輯上與電子檔案的四性即“真實性、完整性、可用性、安全性”相呼應。又如，在7.3“系統部署和銜接”中明確提到相關系統應通過可信的安全接口通信等方式交互，以確保電子檔案的來源可靠。《要求》的制定充分體現了檔案管理科學理論。

3.組織分工的協調性

在5“前置性條件”中，要求檔案、業務、信息化、安全保密等部門建立工作協調機制，對電子檔案單套管理工作分工負責。進而在6“制度建設要求”中，提出要規定或明確各部門的職責分工，并體現在具體的管理制度上。《要求》旨在通過建立這些制度，明確電子檔案單套管理流程中各參與方的職責和作用，確保管理工作能夠有效協調和高效執行。同樣，在9“安全管理要求”的9.1.3中，《要求》明確了電子檔案管理系統管理員、安全（保密）管理員和安全審計員的授權和職責，并實施三員管理。分工協作、相互配合的要求夯實了安全防護體系建設與維護的制度基礎。

4.規范引用的明確性

這一特點是確保高效、規范開展電子檔案單套管理工作的關鍵所在。為保證制度完備性和管理有效性，在6“制度建設要求”中詳細列出了所需建立的管理制度、技術規范及執行流程。在8.1.1“電子文件形成與歸檔要求”中，要求不同類型的電子文件應關聯相應的元數據規范，如黨政機關電子公文元數據應符合GB/T 33480—2016的要求，這恰好遵循了4.3“要素合規原則”。這些規范旨在為檔案管理人員和利用者減少人為差錯，提升工作效率，提供明確的指導意見。在保障檔案服務質量的同時，這部分內容提出的要求還能夠提升檔案管理工作效率，體現了制定者對管理工作細節的重視，確保每一步操作都能準確無誤地落到實處，從而保持電子檔案單套管理工作的高標準和高質量。

5.安全策略的全面性

在4.5“安全管理原則”中，為確保電子檔案管理安全、過程可溯、長期可用、風險可控，《要求》強調了建立安全管理體系的必要性。在9“安全管理要求”中，《要求》提出了一項全面而綜合的安全策略，它不僅涵蓋了電子檔案管理過程中的加密信息處理、門禁系統控制，還包括資料的備份與恢復機制，以及對潛在安全威脅的預防和應對措施，確保電子檔案的安全性和完整性。

6.持續改進的驅動機制

《要求》強調了電子檔案管理制度持續改進的重要性，并通過定期的評估和復審過程得以實現。《要求》在10“可行性評估”及附錄B中都設立了對電子檔案單套管理效果進行定期檢查和評估的方法和指標，以保證管理活動不斷適應新的需求和挑戰。這其中既包括自評、權威機構評審，也包括至少三年一次的復評辦法，為電子檔案管理體系的持續優化提供了清晰的方向和強勁的驅動力。

（二）理論意義與實踐價值

1.理論意義

我國的電子檔案管理工作隨著《要求》的實施，進入了新的發展階段。《要求》嚴格遵循《檔案法》關于電子檔案管理的基本原則，重新確立了電子檔案單套管理的基本原則，包括整體系統原則、來源可靠原則、規范原則、要素合規原則、安全管理原則。此外，也規定了機關、團體、企事業單位和其他組織實行電子檔案單套制的條件，必須優先滿足前置性條件，同時在制度建設、系統建設、資源建設與安全管理等方面也需要符合相應要求。在評估方法上，《要求》提供了填補我國電子檔案管理評估要素集合空白的可行性評估的指標和要點。

重要的是，《要求》不是簡單地堆砌現有條款，而是結合了新時代檔案管理的研究成果與實踐，清晰地闡述了如何與相關標準配合進行實際應用，如《電子文件管理系統建設指南》（GB/T 31914—2015）、《數字檔案室建設評價辦法》等。因此，《要求》不但填補了我國檔案行業標準的空白，而且展現了我國檔案領域理論與實踐相結合的研究方法，為加快推進電子檔案管理創新發展提供了行動指南，同時也推動了其他相關標準的順利實施。

2.實踐價值

隨著電子政務的快速發展、辦公自動化系統與業務系統在各行業被廣泛應用，《檔案法》等法律法規對電子檔案合法性的認證及電子檔案單套管理試點的成功驗收，為實施電子檔案單套管理奠定了基礎。因此，《要求》的發布與實施，對于電子檔案管理領域的單套制推廣、創新和發展，都起到加速作用。

在丁德勝和寧鵬飛對《要求》的解讀中，特別強調了電子檔案單套管理模式背后的三個核心考量：同步接軌國際實踐、順應國家級層面數字化轉型態勢及提升檔案管理效能。這一舉措不僅代表著我國檔案管理工作在現代化進程中邁出了關鍵而堅實的一步，更是社會治理現代化戰略舉措的重要體現。[20]

《要求》的目的在于解決我國電子檔案管理當下面臨的困局，通過設定嚴格且詳細的管理和技術規范，確保電子檔案單套管理模式的有效實施。它不僅構筑了一個標準化與規范化的操作框架，作為支撐我國電子檔案單套管理的基礎條件，也突顯了檔案信息化在國家全面數字化轉型浪潮中的關鍵地位，為檔案管理領域的高質量發展奠定了堅實基礎。綜合以上分析不難看出，《要求》的制定是追隨國際潮流并滿足我國檔案管理數字化轉型內在需求的必然結果。

四、相關問題思考

《要求》不僅對電子檔案單套管理的管理要求與技術要求做了明確規定，而且對電子檔案管理領域今后的發展有諸多啟示意義。筆者對《要求》深入解讀的過程中，發現了對完善電子檔案單套管理體系的幾個關鍵問題。

（一）《要求》的修訂完善需要匹配信息技術的發展進度

電子檔案管理系統要不斷更新才能適應日新月異的信息技術。這需要《要求》制定者對當前的技術趨勢保持高度關注，并據此調整和優化電子檔案的管理策略、技術規范等。例如，錢毅在2023年提出的U型曲線理論[21]，總結出不同的態別對象適用的技術平臺和工具有巨大差異。例如，在U型曲線中，“數字態”+“數據態”的管理過程涵蓋了電子檔案管理，是一種旨在協同各類數據技術和工具、為末端的語義回歸奠定基礎的動態過程，因此可以透過U型曲線的綜合視角指導決策過程中的技術選擇，推動技術進步與檔案信息化工作協同發展。針對“數字態”之后的各態別采用不同的管理模式，以適應不同發展階段檔案信息化的具體需求，《要求》需要更加關注信息技術的持續發展，辯證地細化管理和技術要求。通過實施分階段、差異化的管理策略，以求更高效地配置各類檔案信息化要素，這也緊扣了《要求》提出的“五大原則”。

（二）《要求》在檔案信息技術國產化上需提出要求

1.建議《要求》明確國產技術優先采用原則

當前國際政治經濟環境下，特別是在科技封鎖、脫鉤斷鏈等風險面前，作為保護國家文化遺產和支撐法治建設的關鍵領域，檔案管理的國產替代必要性越來越突出。在這種既提升了國家信息安全，又降低了對外依存度，促進檔案信息化高水平發展的形勢下，發展國產技術成為關鍵。檔案領域信息技術國產化策略，不僅推動了技術層面的自主創新，也在全球競爭和技術自主可控方面邁出了關鍵一步。

建議《要求》明確優先采用國產軟硬件技術的原則，以備電子檔案管理系統的設計和實施階段使用。確保這些關鍵技術和設備在性能和安全性方面能夠滿足或超過現有系統的需求，包括但不限于操作系統、數據庫管理系統、存儲解決方案及網絡安全設備等。

2.推動具有自主知識產權的電子檔案格式的發展

在逐步推進檔案領域信息技術國產化的背景下，對具有自主知識產權的一系列電子檔案保存格式的開發應用，必須提前做好準備。因此，在充分考慮市場需求和技術生態建設的基礎上，要立足于程序規范和安全管理原則。如2016年發布的《電子文件存儲與交換格式版式文檔》（GB/T 33190-2016）介紹的我國自主研發的OFD格式，亦被《要求》的8.1.2要求應用在文書類電子檔案正本、定稿、公文處理單等的歸檔保存范圍中。建議《要求》在所列建議使用的格式基礎上，要求修改過程稿也采用更高兼容性且安全性較高的國產版文檔格式，如由國家電子政務標準化總體組所屬的中文辦公軟件基礎標準工作組制定的UOF。

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作者單位：中國人民大學信息資源管理學院