公立醫院科研經費預算績效管理探究

李志輝 胡海峰

【摘 要】 作為公立醫院科研經費管理的重要抓手，構建覆蓋科研經費管理全流程的預算績效管理體系，能夠提升科研經費管理水平，已成為指引公立醫院進行科學管理的重要手段。文章結合公立醫院科研活動特點，運用預算績效理論分析醫院實施科研經費預算績效管理的內涵及體系構建，通過提出樹立預算績效管理理念、優化預算績效管理流程、強化預算績效管理的執行與監督、完善預算績效管理的評價體系和強化預算績效管理評價結果的反饋與運用五個方面改進科研經費預算績效管理的建議，為推動預算績效管理在提升科研經費管理水平方面提供借鑒，從而達到促進公立醫院科研經費聚力增效、提高科研成果質量的目的。

【關鍵詞】 公立醫院； 科研經費； 預算績效管理； 精細化管理； 醫院財務

【中圖分類號】 R197.322? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2024）12-0132-07

一、引言

2018年9月，《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）對全面實施預算績效管理做出部署，要求加快實現預算和績效管理一體化[1]。2018年7月，國務院印發《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號）；2021年8月，國務院辦公廳出臺了《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發〔2021〕32號）。這些優化科研經費管理的改革措施，有力地激發了科研人員的創造性和創新活力，促進醫學科研事業發展。國家和公立醫院越來越重視醫學科學研究，對其投入也不斷增加[2]。在此背景下，科研經費預算績效管理作為公立醫院科研經費管理中的重要內容備受關注，對于提升公立醫院科研管理水平具有重要現實意義。

二、預算績效管理的理論基礎

預算績效管理是指在預算管理中融入績效理念，將績效目標設定、績效跟蹤、績效評價、績效結果的反饋及運用納入預算的編制、執行和監督的全過程，以提高預算的經濟效益和社會效益為主要目標的管理活動。預算績效管理的概念可以通過“預算+績效+管理”的模式來理解，也可以通過“預算管理+績效管理”的模式來理解。這里，預算管理是指通過預算編制、預算執行與控制、預算考核與評價等管理環節來保證預算目標實現的過程；績效管理則是通過績效目標和計劃的制定、績效的實施和監控、績效評價考核和評價結果的反饋運用等環節來保證績效目標實現的過程[3]。需要強調的是，預算績效管理是一種以結果為導向的預算管理模式，是實現財政資金科學化和精細化管理的重要手段。科研經費預算績效管理基本內涵詳見圖1。

三、公立醫院科研經費預算績效管理的內涵

公立醫院作為集臨床、科研、教學于一體的綜合性研究單位，是展現醫院科研人員的研究能力與能動性的平臺[4]。公立醫院科研經費預算績效管理是一個“全方位、全過程、全覆蓋”的系統工程。從科研經費管理的具體實施環節看，主要包括預算編制、預算執行、科研項目決算和預算績效評價信息的反饋與運用四個階段，其基本思路是以科研經費預算績效評價指標和標準的構建為關鍵，以預算編制、執行、監督和反饋及應用為重點開展的科研經費管理活動。在具體實施中，要以“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”為主線[5]，進一步完善公立醫院科研經費預算績效管理體系建設。結合公立醫院科研經費預算績效管理的實際情況，以重大項目科研經費的預算績效管理為重點，主要環節的內容詳見圖2。

四、公立醫院科研經費預算績效管理體系構建

（一）公立醫院科研經費預算績效管理體系構建原則

1.事前績效評估原則

事前績效評估是全過程預算績效管理的重要環節，也是公立醫院建立“參與式預算”機制的重要內容。通過科研項目事前績效評估形成相應的項目預期績效報告，主要包括項目立項的必要性、投入的經濟性、實施的可行性、績效目標的合理性和籌資結構的合規性等內容，事前績效評估可以采用網絡調查、電話咨詢、座談會、問卷調查等多種形式開展[6]。需要指出的是，項目事前績效評估和預算評審是不同的概念，從時間順序上看，先有事前績效評估，解決的是項目“是否支持”問題；后有預算評審，解決的是項目“支持多少”問題。

2.目標導向原則

目標導向原則就是以預算績效目標的設定、審核、批復等為主要內容開展的預算管理活動，完善科研經費預算績效管理首先要加強預算績效目標的設置論證，這里的預算績效目標既包括總體目標科研項目完成情況，也包括科研成果、社會效益、團隊建設、轉化效率和可持續影響等具體分項指標。財務預算管理部門要將預算績效目標的設置作為預算安排的前置性條件，做到績效管理的總體目標、分項指標和詳細項目的預算同步申請、同步批復、同步實施。

3.一體化建設原則

預算績效管理一體化建設原則要求預算管理和績效管理之間在主體、內容、過程、權責和信息系統等建設中真正融為一體，其實質是對過去多年運行的預算管理體系進行全面的“績效論”改造，即依托預算管理的基本框架，將績效管理思想嵌入到預算管理的全部過程，進而形成體現完整“績效論”的預算績效管理框架，使預算真正成為有“績效”的預算。在科研經費的預算績效管理過程中，要進一步加強財務預算“價值觀”和科研績效“實物觀”之間的協調，通過有效的“業財融合”夯實預算績效管理一體化的基礎，不斷提升科研項目預算績效管理的整體性、系統性和科學性。

4.執行與監控并重原則

科研經費預算績效運行的監控是連接績效目標和績效評價的中間環節，它是在科研經費的預算執行過程中，包括科研、財務、審計和課題組等各責任主體依照各自職責，在科研經費預算執行和績效目標實現方面開展相應的監督、控制和管理的活動，通過預算執行和績效目標的“雙監控”機制，進一步提升預算績效一體化管理水平，推動預算績效目標的實現。這里的科研經費預算績效運行監控的內容，包括績效目標的完成情況、預算資金的執行情況、重大政策的落實情況和重點科研項目的執行與控制情況等。

5.評價、反饋與運用相結合原則

在科研經費預算績效管理過程中，建立健全科研經費預算績效評價的指標標準和體制機制，以重大科研項目的預算績效評價為重點，不斷完善對科研項目實績和實效的考核，逐步建立健全“科學合理、細化量化、可比可測、動態調整和共建共享”的指標評價系統，進一步做好科研經費預算績效評價結果的反饋與運用。需要指出的是，科研經費預算績效評價一般分為自查評價和外部第三方評價，評價活動前需要根據項目的實際運行情況制定相應的績效評價方案、評價計劃、評價工具、評價指標和評價方法，重點評價科研項目實施的合規性、經濟性和效益性，通過評價編制相應的項目預算績效評價報告，為下一周期科研經費的預算績效管理提供依據和借鑒。

（二）公立醫院科研經費預算績效管理體系構建路徑

1.夯實科研經費預算績效管理的各項基礎性工作

在“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”的現代財政制度建設過程中，很多工作仍處于探索階段，需要不斷積累經驗予以完善，因此在夯實預算績效管理各項基礎性工作的過程中，一是要強化全面預算績效管理是“全方位、全過程、全覆蓋”管理的理念，不斷提升各預算責任主體的思想認識和行動自覺。二是在全面預算績效管理的建設過程中，要以預算績效目標為導向，做好目標確定、預算編制、執行與控制、評價與管理、反饋與運用等各項工作的有機銜接。三是在梳理完善預算績效管理基本框架和業務流程的基礎上，進一步完善全面預算績效管理各環節的制度建設，從業務流程的“線”到各責任主體的“面”，實現各關鍵節點制度建設全覆蓋。

2.不斷提升科研經費預算績效管理的一體化水平

預算績效管理一體化包括預算主體、預算過程、預算項目全生命周期、預算數據管理和預算績效目標在內的全面一體化過程。預算績效管理一體化必須緊緊抓住“績效目標”這一預算管理和績效管理融合的關鍵點來實現。通過設定績效目標，將績效管理貫穿預算管理的全過程，實現預算管理與績效管理一體化進程。首先，預算編制環節要制定績效目標，做好績效評估，建立績效目標指標體系，以績效目標的實現為引領。其次，預算執行環節要充分考量績效目標的實現程度和預算的執行情況，監測績效目標實現指標值。最后，考核評價環節要以績效目標實現程度為依據，為預算執行績效提供評價基準，績效評價結果將作為下一年度績效目標制定和資源分配的依據。

3.完善評價標準，建立健全科研經費預算績效管理評價體系

公立醫院科研經費預算績效評價包括科研管理工作績效評價、政策制度績效評價和重大科研項目績效評價三部分，科研經費管理的預算績效評價涉及定性和定量多項指標，經費投入包括投入總量和投入結構，人才培養涉及培養的數量和質量，科研經費的產出包括論文和著作等定量指標，也包括科研成果和人才培養等對經濟社會發展影響的定性指標，科研經費預算績效管理的評價內容廣泛，評價過程復雜。在完善預算績效管理的指標標準和評價體系的建設過程中，一是針對科研活動業務成果的無形性和績效評價的特殊性，制定符合科研活動自身特點的預算績效管理評價標準和指標體系。針對重大科研項目預算績效管理情況建立具體的有針對性的評價標準。二是充分考慮“放管服”背景下，在預算績效評價過程中變制度約束為各項激勵政策的釋放。三是鼓勵公立醫院科研人員在積極申報項目的同時，要以科研經費預算績效目標為導向，時刻樹立“花錢必有效，無效必問責”的理念，建立科學的激勵模型和獎懲機制。

4.強化閉環管理，注重科研經費預算績效管理評價結果的反饋與運用

在完善科研經費預算績效評價的基礎上，按照“部門整體”“政策制度”“重大項目”等不同類別分別做好相應的預算績效評價結果的反饋與運用，并根據預算績效管理評價結果的反饋情況，推動下一周期預算績效管理工作的改進與提升。在強化評價結果的反饋與運用過程中，要從醫院層面進一步優化完善評價結果反饋與運用的體制、機制、流程和制度建設，提高信息反饋與運用的規范性、穩定性和剛性約束。

五、S醫院科研經費預算績效管理方案設計

S醫院創建于1939年，是所在省份目前唯一集醫療、教學、科研、預防保健、社區服務為一體的三級甲等中西醫結合醫院，大學臨床教學醫院，國家中西醫協同“旗艦”醫院建設單位，國家中醫藥傳承創新工程重點中醫院建設單位?，F開放床位1 100余張，臨床醫技科室齊全。建有經方扶陽省級重點實驗室1個，國家級名老中醫傳承工作室7個，省級名老中醫傳承工作室5個。近年來，S醫院科研經費預算績效管理基礎的業務流程和工作框架已經建立，為提升科學研究活動質量和效果提供支持。

（一）樹立科研經費預算績效管理理念

強化項目事前績效評估和開展績效目標管理是樹立科研經費預算績效管理理念最重要的環節。S醫院根據中長期科研發展戰略的需要，對重大科研項目立項的必要性、投入的經濟性、績效目標的合理性、實施方案的可行性等方面進行客觀全面的評估。事前績效評估過程中，在確定科研項目具體的預算規模和績效目標的基礎上，通過對績效目標進行細化和量化描述形成相應的績效指標。這里的績效指標是具體的、分層的、多維的?？蒲许椖控撠熑嗽陧椖苛㈨椷^程中，按階段在強化事前績效評估和績效目標管理的基礎上編制相應的科研預算績效目標申報表，詳細闡述某項科研項目在預算績效管理過程中的主要績效目標和相應的評價指標。具體內容見表1。

在科研項目預算績效目標申報表中，可以看到包括科研項目基本情況、立項必要性、預算規模、績效目標，以及從科研投入、科研產出和科研管理三個維度分解的具體績效指標等多項內容，科研項目預算績效目標申報表在經費和績效管理中起著綱舉目張的作用。通過事先編制科研項目預算績效目標申報表，可以進一步提升科研項目負責人及團隊成員的預算績效管理意識，為科研項目的立項實施提供執行依據和目標導向，這是做好科研項目預算績效管理整體規劃的前提性工作。同時，這個過程也有利于課題負責人、科研團隊和財務人員對具體科研項目預算績效管理目標及評價標準的協調，它在強化各責任主體預算績效管理理念的基礎上，讓預算績效管理能夠真正貫穿服務于科研項目研究和科研經費管理的全過程。

（二）優化科研經費預算績效管理流程

S醫院將完善和優化科研經費預算績效管理的流程貫穿于科研經費預算績效管理設計的全過程，包括對科研工作的日常管理和科研項目實施的全過程預算績效管理兩部分內容。S醫院優化后的科研經費預算績效管理主要流程包括事前績效評估、項目預算評審、設立績效目標、預算的編制與審核、項目立項申報、預算的執行與調整、預算的監督與控制、預算績效的考核與評價、預算績效考評結果的反饋與運用9個環節。具體內容見表2。

（三）強化科研經費預算績效管理的執行與監督

推動完善科研經費預算績效管理的核心內容是強化科研經費預算績效管理的執行與監督，為了進一步做好科研經費預算績效跟蹤管理，建議S醫院建立完善的預算績效執行異常信息處理機制，通過信息共享及時發現預算績效執行中出現的偏差并分析原因；通過調整及時糾正偏差，確?？蒲许椖康念A算績效目標順利實現。根據重要性原則，對于實施周期為1年之內的科研項目，根據項目實施的具體情況在項目結題時開展預算績效檢查評估；對于項目實施周期超過1年（含1年）的研究項目，則在項目實施中的每一年度適時開展項目預算績效的跟蹤檢查評價，推動預算績效執行水平的不斷提升。

（四）完善科研經費預算績效管理的評價體系

科學研究具有的周期長與不確定性的特點決定了對其績效評價應建立中長期績效評價機制[7]?！伴_展中長期績效評價”是建立全過程預算績效管理體系的重要內容，S醫院科研專家小組對科研經費預算績效管理中的預算執行情況、績效目標實現程度、關鍵性指標完成情況和潛在風險的評估等方面內容進行深入分析評價。同時，按照評價對象不同，預算績效評價分為部門整體績效評價、政策績效評價和項目績效評價。在完善科研成果績效評價的過程中，逐漸改革單純靠論文評價人才的問題，建立服務于人的創造性活動的科研管理機制。S醫院結合科研項目的數量、結構、預算指標、績效目標和預算績效管理等情況，將科研經費預算績效管理評價分為三部分，即科研項目預算績效管理基礎性評價、重大科研項目預算績效管理補充評價和國家中醫藥產業政策貫徹落實情況的專項評價。

1.科研項目預算績效管理基礎性評價

基礎性評價是S醫院科研管理等部門針對各類科研項目普遍開展的預算績效評價活動，是科研經費預算績效管理評價活動的核心。在實際評價活動中，從科研投入、科研產出和科研管理三個維度對科研經費預算績效管理進行評價，分別將各績效評價指標細化并賦予相應的權重和評分標準。在績效評價過程中，考慮到科研項目的性質、規模、級別等實際情況，還可以將評價對象分類細化，同時設置相應評價評分標準進行基礎性評價。

2.重大科研項目預算績效管理情況補充評價

重大科研項目的實施完成情況是公立醫院科研水平和研發能力的主要標志，適時對重大科研項目的績效完成情況開展有針對性的系統評價不可缺失。在實際工作中，S醫院在重大科研項目完成日?？冃ЩA性評價的基礎上，開展相應的補充性評價，補充性評價聚焦重大科研項目內涵建設和標志性成果，圍繞基礎建設和標志性成果評價的內容詳見表3。

3.國家中醫藥產業政策貫徹落實情況的專項評價

近年來，“一帶一路”國家戰略和“科技+管理”雙創戰略的實施進一步加快了中醫藥產業和文化走向世界的步伐，特別是2021年2月國務院辦公廳印發《關于加快中醫藥特色發展的若干政策措施》（國辦發〔2021〕3號）后，為新時代中醫藥事業的快速發展進一步加碼助力，同時也加大了對中醫藥產業科學研究項目的投入資金支持。在這一過程中，圍繞包括中醫藥特色發展在內的重大政策落實情況的預算績效評價尤為重要。S醫院圍繞中醫藥項目總體目標開展產出指標、效益指標、滿意度指標評價，細分為獲得政策支持的中醫藥項目數量、資金執行率、資金使用合規性、資金撥付及時性、中醫藥服務金額、中醫藥服務人次、中醫藥影響力、獲得支持的中醫藥項目滿意度及獲得政策支持等。

（五）做好科研經費預算績效管理評價結果的反饋與運用

S醫院通過加強評價結果應用體系和配套機制建設，完善評價結果的公開和報告機制，設計科學合理的激勵與約束機制，建立評價結果應用的多維度信息共享，以提高其在管理工作中的應用價值。預算績效評價結果的應用作為全過程預算績效管理機制的終點，與預算資源安排有機結合，又成為預算績效管理的起點，在合理配置預算資源、提高資金使用效益、促進醫院科研經費管理等方面發揮了重要作用。

【參考文獻】

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［6］ 中共中央、國務院.關于全面實施預算績效管理的意見［A］.中發〔2018〕34號，2018-09-01.

［7］ 夏穎.績效預算視角下高?？蒲薪涃M“包干制”管理探析［J］.會計之友，2020（18）：110-115.