區域消防安全風險及基層消防治理工作分析

李彭

摘要：基于浦東新區的功能布局及發展現狀，全面評估該地區面臨的消防安全風險，并針對性提出從完善基層消防治理政策機制、社會協作、預防風險、科技應用、應急響應等方面的建議，以期為提高浦東地區的火災防控水平帶來一定參考。

關鍵詞：風險防范；基層治理；消防安全

1 浦東新區的功能布局及發展現狀

浦東新區是上海國際經濟、金融、貿易、航運和科技創新中心建設核心承載區[1]，同時也是改革開放和社會主義現代化建設引領區，以集成電路、醫藥研發、航空產業、人工智能、汽車制造、大數據產業六大硬核產業為主要產業格局，根據《上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017—2035）》，浦東新區采取“一主、一新、一軸、三廊、四圈”的總體空間結構[2]，至2035年，浦東還將新增世博—前灘城市主中心，新增張江、金橋、川沙3個城市副中心，形成全覆蓋的地區中心和社區中心[3]。

依據《浦東新區國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》，到2035年，浦東新區將被打造成為我國社會主義現代化建設引領區。人口導入、產業結構、公共服務、安全管理等都會發生深刻性變化，新技術、新工藝、新材料、新設備的“四新”成果應用，給消防安全帶來不少新的風險與挑戰。加強消防安全風險防范及提升基層治理效能，不斷推進消防治理模式向事前預防轉型，是推進浦東新區打造現代城市治理示范樣板的現實需求。

2 風險隱患特點分析

2.1? 傳統風險點多面廣

浦東新區高樓林立、商圈集聚，截至2020年底，有高層建筑8000余幢，其中高層住宅建筑有7000多幢[4]，該地區還擁有許多地標性建筑，如上海中心大廈、環球金融中心、金茂大廈、東方明珠廣播電視塔等。小陸家嘴地區是金融集聚區和高檔商務區，而陸家嘴、前灘、世紀大道、聯洋、張江、金橋、臨港、保稅區和迪士尼度假區等商圈，全域分散、局域集聚、人口稠密。截至2022年底，全區共有2871個小區，老舊住宅小區1114個，商品房（含保障性住房）1757個，房齡超過15年的小區2191個，占76.3%[5]，存在消防設施故障缺失、私拉亂接電氣線路、電動自行車違規停放充電、門窗設置影響逃生和滅火救援的障礙物、占用消防車道等治理難點問題。生產經營租住村（居）民自建房中，電動自行車違規停放充電、門窗設置影響逃生和滅火救援的障礙物、未設置第二條逃生路徑等老大難問題未得到根治。同時，全區一些廠庫房由于建造年代久遠，建筑的耐火等級、防火分隔、功能設計、消防設施、電氣線路敷設等先天不足，火災荷載大，消防安全風險高。

2.2? 新興業態發展迅速

為支持一批科技創新能力強、市場競爭優勢顯著的“獨角獸”企業和專精特新“小巨人”企業，浦東新區按照市政府《關于推動“工業上樓”打造“智造空間”的若干措施》，將以往單、多層的低效廠房轉變成適應產業升級所需的高標準、高荷載、高品質的高層廠房，以提高土地使用效率，擴展發展潛力，例如金橋智造金港園、合慶高端醫療器械創新基地工程、唐鎮金谷智能終端制造基地等。新區政府還積極推動文化體育產業發展，重點聚焦文化傳媒、創意設計、數字化信息、運動健身等行業，并成功地使一些老舊廠房實現了轉型與再利用。比如1862時尚藝術中心、EKA天物藝術街區、玩客行綜合運動中心等場所。另外，根據浦東新區“十四五”規劃，張江地區將強化科技創新策源核心功能，著力打造“創新源、產業核、聯動廊”創新產業體系，聚焦高端產業體系，大力發展創新型產業，在集成電路、生物醫藥、人工智能等領域打造世界級產業集群；金橋地區聚焦未來車、智能造、數據港，大力引進培育汽車新能源、汽車電子類龍頭企業和活力創新企業[6]。上述這些區域和場所不乏采用大量新技術、新材料、新工藝，生產或造就一批新產業、新產品，都將給消防安全工作帶來更大的挑戰。

2.3? 人員構成復雜多樣

浦東新區擁有強大的經濟基礎，并提供了高質量的醫療服務與教育環境，這使得它成為許多人的首選居住地。截至2022年底，常住人口為578.20萬人，其中外來常住人口為236.59萬人[7]，大量務工人員因租金和位置優勢，選擇城鄉接合部租賃型公寓、動拆遷房和農村自建出租房。然而，一些房屋建筑“先天不足”，存在違規搭建、外窗設置鐵柵欄、未配備消防設施設備、未設置第二逃生路徑等問題。此外，公共場所如疏散通道、安全出口、樓梯間等地常常堆積著可燃易燃物品，而部分外來務工人員消防安全意識淡薄，對防火知識了解甚少，時常會出現將電動自行車推入室內充電、私拉亂接電線、使用大功率電器取暖等情況，一旦發生火災，一些人不知道如何逃生及撲救初期火災，從而導致“小火亡人”事故發生。截至2023年12月底，新區60歲及以上戶籍老年人口達到111.47萬人，占戶籍總人口的三分之一[8]，呈現出老年人口總體規模大、高齡化現象，同時，全區還有持證殘疾人11萬人[9]，這類群體對防火及自我保護的能力相對較弱，且可能面臨行動困難、體力有限、認知減退的問題。部分人群存在撿拾廢品、堆積雜物、臥床吸煙等不良生活習慣，這些都增加了發生火災的風險與影響。

3 風險防范及基層治理的建議

3.1? 完善法規政策體系

堅持“頂層設計、末端對應”相結合，完善現行基層消防治理法律法規體系，出臺相關配套規章、釋義、規范性文件，厘清消防機構監管和行業部門監督的關系及責任邊界，建議實行消防安全責任清單制管理，明確基層黨委政府屬地消防安全領導責任清單、行業部門內部消防安全監管責任清單，健全基層消防議事機構及其辦公室工作運行、責任落實常態評估、經費保障等工作運行規則[10]。要廣泛開展消防基層治理調研工作，將基層最末端的消防頑固疾癥、棘手問題納入立法調研重點，逐步出臺一批新區消防法規和規范性文件，盡快破解占用消防車道、飛線充電、占用公共消防設施、門窗設置影響逃生和滅火救援的障礙物、廠庫房改造再利用等執法障礙。

3.2? 完善社會協同機制

3.2.1? 完善權責明晰的責任體系

按照“三管三必須”的原則，強化責任意識、安全意識、紅線意識，充分發揮黨建引領作用，增強政府社會管理和提供公共服務的功能，形成由區協調指導、街鎮執行落實、社區夯實基本工作的運作模式。各街鎮要從人員編制、辦公條件、資金投入、專崗專職等方面入手，建立工作例會、業務培訓、績效考核等機制，做實消防安全專業委員會、消防辦公室等基層消防組織的工作，抓好消防安全風險隱患治理。要推動落實區、街鎮和社區三級消防責任，充分發揮街鎮、社區網格員底數清、情況明的優勢，將最末端的消防風險隱患排查出來，從而建立起覆蓋面廣、涉及領域多、全民共同參與的基層消防治理格局。

3.2.2? 完善公眾參與機制

公眾的參與力度越大，消防基層治理的成效就會越顯著。要充分發揮浦東消防全媒體中心作用，建強現有四大平臺，即微信公眾號平臺、微博平臺、抖音平臺、快手平臺，緊緊圍繞主責主業和受眾需求，講好消防故事，傳播消防知識，曝光火災隱患，警示安全教育，普及消防法規。同時，要延伸消防治理觸角，提升公眾關注消防、參與消防的積極性，及時發現和消除身邊的火災隱患，預防和減少火災事故發生。要充分利用好新區《火災隱患舉報投訴獎勵制度》，對熱心群眾舉報投訴消防違法行為，及時開展核查，核查情況屬實且符合獎勵條件的，及時予以獎勵，激發廣大群眾共同參與基層消防治理的熱情。

3.3? 完善風險防范機制

緊緊圍繞新區提出的打造“精品城區、現代城鎮、美麗鄉村”三個圈層，結合“兩舊一村”改造工程和“五違四必”環境綜合整治，加強各相關部門的協作，優化疏解提升模式，實行控制增量、減緩存量和源頭治理，探索建立消防安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制，強力排查整治待拆遷區、農村自建出租房、老舊小區、城中村、“廠中廠”等場所消防安全風險隱患，同時，要注重主動治理、源頭治理，健全消防安全隱患閉環管理體系，強化《上海市消防安全領域信用信息管理辦法》運用，形成“守信激勵、失信懲戒”的安全信用環境。

3.4? 完善智慧消防體系

基層治理既需要相關部門各盡其職、各負其責，又需要協作協同。一方面要發揮5G助力、數據支撐、平臺賦能、科技引領的作用，加強對街鎮城運分中心平臺、消防物聯平臺、消防技術服務機構平臺、消防監督管理系統等系統平臺的數據整合，加快建成區域級消防風險動態管理平臺。另一方面要積極融入浦東推進新一代信息基礎設施發展的行動中，并充分借助浦東新區“城市大腦”所創建的區域性城市運行管理體系，即區城運中心—街鎮城運分中心—居村工作站，把收集到的消防隱患信息、轄區內投訴熱線及網格任務工單，通過“城市大腦”終端的數據分析、集成與處置，分發給對應的責任人，形成火災隱患識別、跟蹤和解決的閉環管理，以此提升消防基層治理精細化水平。

3.5? 完善消防宣傳體系

深入推進消防宣傳向精細化、精準化方向發展，從學校的教學開始實施，確保“開學消防第一課”的效果；多關注老年人、兒童等重點人群，以增強他們的消防安全意識為目標，對這類人群實行分層級宣傳教育。同時，構建多元的消防宣傳環境，有效整合各種宣傳資源，使其能夠被嵌入社區服務中心、黨群服務中心、校園公告欄等場所，進一步推進消防主題公園、商業場所消防主題店面、公共交通消防信息展示等宣傳設施的發展，鼓勵各類企業和社會團體利用戶外大屏、樓宇電視等消防宣傳陣地，加強日常性消防宣傳。此外，還要組織基層網格員、社區工作人員、社區民警、消防志愿者深入群眾，宣講火災危害，傳授消防知識，從而增強公眾自防自救能力。

3.6? 完善應急響應機制

在面對日益復雜多變的突發消防應急事件時，分散的、單一部門的資源和力量難以滿足處理突發事件的需求，越來越需要多部門之間互相配合、協同作戰，要完善綜合應急管理體系建設，整合包括應急、公安、地震、醫療、氣象、環保等政府職能部門資源，社會聯勤單位、交通、市政工程等社會專業救援隊伍，以及單位微型消防站、技術處置隊伍等三個方面力量，建立以政府專門應急隊伍為基礎，社會專業應急團隊為補充，并廣泛覆蓋其他社會力量參與到多層次的應急救援體系中，構建多方應急力量協同指揮聯勤聯動機制。

作為基層治理的“關鍵一步”，消防工作的“神經末梢”，要充分發揮黨建引領作用，完善基層網格化消防管理機制，進一步發展壯大群防群治力量，緊盯重大消防安全風險隱患，多元化解決基層消防問題疑難雜癥，依法懲處各類消防違法行為，從組織、機制和行動上下足功夫，從而全面有效提升基層消防治理水平。

參考文獻

[1]浦東開發開放30周年《三十年，浦東勇當創新發展先行者》[N].人民日報，2020-11-11.

[2]上海市規劃資源局.上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017—2035）[EB/OL].https：//ghzyj.sh.gov.cn/kjztgh/20230920/9daa16a2e95d45e5948fd4c48ae123fc.html

[3]浦東治理.【引領區傳真】推進高質量發展，浦東重點打造北蔡楔形綠地等8個潛力區域[EB/OL].https：//mp.weixin.qq.com/s？__biz=MzkyNzIyNDg3NQ==&mid=2247531527&idx=1&sn=66661564ed024c69810ac034efea9e32&chksm=c2297943f55ef055ae52df5873195113ab3e69dfaf4544c03c9173ce661c097ccca2d8052575&scene=27

[4]上海民聲：百姓安居，高層住宅砌防火墻[N].新民晚報，2020-12-17

[5]上海市浦東新區人民政府.《浦東新區住宅小區房屋維修應急服務管理辦法（征求意見稿）》政策解讀[EB/OL].https：//www.pudong.gov.cn/zwgk/wzjd_qzfbm/2023/220/313561.html

[6]浦東發布.未來5年，浦東八大重點區域這樣發展[EB/OL].https：//sh.sina.com.cn/zw/q/2021-04-22/detaili-ikmxzfmk8342666.shtml

[7]上海市浦東新區人民政府.浦東新區人民政府辦公室關于2022年浦東新區常住人口數據的通知[EB/OL].https：//www.pudong.gov.cn/zwgk/qt-qzfbgs/2023/100/309021.html

[8]上觀新聞.大城養老 浦東樣本[EB/OL].https：//export.shobserver.com/baijiahao/html/722394.html

[9]上海市人民政府.浦東新區人民政府辦公室關于印發《浦東新區殘疾人事業發展“十四五”規劃》的通知[EB/OL].https：//www.shanghai.gov.cn/cjrqyqjzc/20230525/0177bac61d6f42d2815899115277d2bd.html

[10]陳碩，潘黎，柳劍.構建現代化基層消防安全治理體系的實踐與探究[J].消防科學與技術，2024（2）：278-281.