基于糧食安全的耕地保護形勢探析

孟建平

摘要：加強耕地保護工作，提高耕地利用效率，對保障糧食安全，促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。本文采用文獻總結(jié)、調(diào)查分析等方法，闡述了我國糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及安全風險因素；從耕地“非糧化”、存在撂荒現(xiàn)象、生態(tài)不容樂觀、保護意識薄弱4個方面分析了耕地保護面臨的問題及形成原因；進而提出了基于糧食安全的耕地保護對策，如明確耕地保護任務、建立長效保護機制、合理規(guī)劃土地利用、加快保護工程建設、增強耕地保護意識，以期實現(xiàn)“三位一體”的耕地保護目標。

關鍵詞：糧食生產(chǎn)；安全風險；耕地保護；長效機制；工程建設

2017年，國務院提出耕地“三位一體”的保護要求，強調(diào)耕地保護工作要兼顧數(shù)量、質(zhì)量與生態(tài)三個維度。《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021～2035年）》指出：我國耕地保護任務目標是1.24億hm2，這是滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求設定的紅線，其根本目標是保護糧食安

全[1]。隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展和人們的飲食消費結(jié)構(gòu)改變，耕地的利用與保護成為一個重點問題，在保障糧食安全的前提下，如何平衡各方利益、提高耕地保護有效性，需要相關部門及從業(yè)人員加以關注。

1 我國糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀及安全風險因素

1.1 糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀

（1）糧食播種面積和總產(chǎn)量不斷增長。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2023年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)“二十連豐”，再創(chuàng)歷史新高。其中，糧食播種面積

11.89萬hm2，同比增長0.5%；總產(chǎn)量達到69 541萬t，同比增長1.3%；單位面積產(chǎn)量5 845.3 kg/hm2，同比增長0.8%。糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長，為推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、加快農(nóng)業(yè)強國建設打下堅實基礎，也為維護世界糧食安全作出積極貢獻。（2）區(qū)域性糧食供需不平衡日益加重。一方面，我國糧食生產(chǎn)的空間分布差異大（表1），如今東北地區(qū)成為糧食生產(chǎn)重心，西北地區(qū)的耕地糧食產(chǎn)出量整體偏低；另一方面，部分省份糧食自給率低甚至存在較大缺口，如北京、上海、浙江、廣東、福建等城市，約60%～70%的糧食靠外部供給，糧食缺口超過500萬t。

1.2 安全風險因素

我國糧食安全風險主要來源于外部：（1）谷物產(chǎn)量向糧食主產(chǎn)國集中。根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，近年來全球谷物產(chǎn)量持續(xù)增長，2023年達到

28.19億t，同比增長0.9%[2]。與此同時，全球前十大谷物生產(chǎn)國占全球谷物產(chǎn)量的份額小幅上升，谷物產(chǎn)量向糧食主產(chǎn)國集中的趨勢更加明顯。（2）全球糧食價格變化明顯。糧食價格在2022年創(chuàng)下歷史新高后，2023年價格明顯降低。受全球極端天氣頻發(fā)、地區(qū)沖突等因素影響，全球糧食安全形勢仍存隱憂，預計未來全球糧食價格依然會有較大幅度的波動。

（3）大豆是我國進口糧食的主要品種。2023年，我國進口糧食共計1.6億t，其中大豆進口量9 941萬t，同比增長11.4%，占全國糧食進口量的62.1%。這些大豆用于生產(chǎn)植物油和畜禽養(yǎng)殖，主要來源國是巴西、美國，可見部分糧食對國外進口的依賴性較強。

2 耕地保護面臨的問題及形成原因

目前，我國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，人口與土地、經(jīng)濟效益與生態(tài)效益之間的矛盾更加突出。據(jù)統(tǒng)計，我國人均耕地面積為953.33 hm2，不到世界人均水平的40%，屬于人均耕地面積相對稀缺的國家。為了保護耕地，雖然國家、地方政府及相關管理部門均在不斷努力，但現(xiàn)實情況依舊較為嚴峻，耕地保護面臨的問題和形成原因如下。

2.1 面臨的問題

2.1.1 耕地“非糧化”

經(jīng)濟社會快速發(fā)展，人們的生活質(zhì)量提高，食物需求和消費結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，進而影響我國的糧食市場，耕地“非糧化”問題日益突出。一些地方將耕地調(diào)整為果樹、藥材、茶葉等經(jīng)濟作物用地，甚至存在搶地占地的情況。短期來看，耕地“非糧化”能增加農(nóng)民的收入，提高生產(chǎn)積極性；長期來看，不利于保障我國的糧食安全，可能導致區(qū)域性糧食供需不平衡現(xiàn)象進一步加劇。

2.1.2 存在撂荒現(xiàn)象

耕地撂荒現(xiàn)象主要存在于以下區(qū)域：一是丘陵山區(qū)的旱地。二是農(nóng)業(yè)基礎設施較差的地塊。三是農(nóng)村勞動力不足的村落，四是采用傳統(tǒng)種植模式、機械化程度低的區(qū)域。耕地撂荒現(xiàn)象是多種因素共同造成的，其中勞動力短缺是首要因素。對農(nóng)村勞動力而言，外出務工能獲得較為穩(wěn)定的收入，而糧食作業(yè)的生長周期長、總體效益低，導致越來越多的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，可用勞動力大量減少，耕地無人種植管理也就只能撂荒。

2.1.3 生態(tài)環(huán)境不容樂觀

因過去耕地規(guī)劃開發(fā)不合理，加之高強度利用，導致耕地生態(tài)環(huán)境不容樂觀，主要表現(xiàn)在3個方面：一是耕地在占優(yōu)補劣過程中，補充耕地的生產(chǎn)能力低，且存在水資源短缺、生態(tài)系統(tǒng)脆弱等問題，不利于糧食生產(chǎn)；二是為提高產(chǎn)量，大量使用化肥和農(nóng)藥，導致土壤受到污染，影響耕地的生態(tài)環(huán)境；三是為滿足大規(guī)模水田的生產(chǎn)需求，過度采集地下水，地下水位的持續(xù)下降，可能引起地面沉降、生態(tài)系統(tǒng)崩潰等嚴重后果。

2.1.4 保護意識薄弱

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在水稻、玉米等主要糧食作物生產(chǎn)中，一些地方因水源不充分、田間管理不到位，以及從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員年齡大、勞動效率低，導致糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟效益不高，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性降低，耕地保護意識薄弱，主要表現(xiàn)在2個方面：一是環(huán)保意識淡薄，土壤中的有機養(yǎng)分補充不足，導致耕地產(chǎn)能降低，出現(xiàn)面源污染；二是個別農(nóng)戶存在占用耕地，用于私建宅基地等基礎設施的情況，破壞了整個耕地生態(tài)系統(tǒng)。

2.2 形成原因

2.2.1 經(jīng)濟利益驅(qū)使

耕地保護面臨的問題多種，最直接的原因是經(jīng)濟利益驅(qū)使。從市場角度看，種植糧食作物的收入遠低于種植經(jīng)濟作物，而且人工、材料、機具等生產(chǎn)成本日益增加。在此背景下，部分農(nóng)戶擅自改變耕地的使用性質(zhì)，用來種植周期短、收入高的經(jīng)濟作物；部分農(nóng)戶則放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進入城鎮(zhèn)務工，這就導致耕地“非糧化”、撂荒現(xiàn)象產(chǎn)生。

2.2.2 頂層設計不當

在耕地保護工作中，國家和地方政府是重要的監(jiān)管主體，然而頂層設計不當也會影響耕地保護的實際效果。究其根源，主要是不同主體的出發(fā)點、關注點和利益訴求不同。其中，國家從宏觀角度出發(fā)，兼顧耕地數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)3個維度，多方衡量后制定耕地保護政策和措施。地方政府在執(zhí)行國家政策時，需要結(jié)合自身實際情況，為實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，可能出現(xiàn)占用耕地、改變耕地使用性質(zhì)的情況，削弱了保護耕地的積極性。

2.2.3 耕地質(zhì)量下降

耕地質(zhì)量也會影響糧食產(chǎn)量和經(jīng)濟效益。“三調(diào)數(shù)據(jù)”顯示，我國坡度2°及以上的耕地面積占全國耕地面積約40%，中、低質(zhì)量等級的耕地比例分別為52.7%和17.8%[3]。耕地質(zhì)量下降的原因主要是不合理的耕作方式，土地資源在高強度利用中，部分耕地出現(xiàn)退化趨勢，部分耕地出現(xiàn)酸化、鹽堿化，造成耕地生態(tài)不容樂觀。

2.2.4 農(nóng)戶思想陳舊

過去城鄉(xiāng)二元體制的存在，導致城鄉(xiāng)之間的資源分配不均衡，農(nóng)村勞動力受教育水平整體低于城鎮(zhèn)。近年來隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，較多的勞動力和較少的耕地資源之間的矛盾加劇，大量勞動力進入城鎮(zhèn)務工，留下務農(nóng)的多是老弱群體。對于這一問題，政府雖然采取了一系列措施，如建設高標準農(nóng)田、建設水利工程、推行田長制等，但農(nóng)戶思想陳舊、文化素質(zhì)偏低的問題依然存在，給耕地保護工作帶來不利影響。

3 基于糧食安全的耕地保護對策

針對耕地保護面臨的問題，結(jié)合地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實際需求，提出以下幾點對策，以期促進耕地保護工作有序?qū)嵤嬲Ｕ霞Z食安全。

3.1 明確耕地保護任務

（1）優(yōu)化永久基本農(nóng)田的空間布局。以“三調(diào)數(shù)據(jù)”為依據(jù)，對耕地保護工作做出科學決策，優(yōu)化永久基本農(nóng)田的空間布局[4]。首先，全面摸排耕地資源，合理開發(fā)后備耕地資源，嚴格實施占補平衡、進出平衡等政策。其次，樹立統(tǒng)籌發(fā)展的觀念，對于重大基礎設施項目的建設，統(tǒng)計占用耕地和永久基本農(nóng)田的情況，落實評估工作。最后，分析補充耕地的潛能，在全國土地整治項目中吸取成功經(jīng)驗，提高耕地質(zhì)量。（2）打造農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)。為減輕耕地資源污染問題，改善耕地生態(tài)環(huán)境，應積極推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)榫G色環(huán)保農(nóng)業(yè)，如減少農(nóng)藥使用量，用有機肥代替化肥，采用高效噴灌、滴灌技術方案等。另外，還要加大退化耕地的治理力度，保護生物多樣性，提高農(nóng)田系統(tǒng)的穩(wěn)定性。（3）形成“三位一體”格局。地方政府和農(nóng)業(yè)管理部門，要加強農(nóng)用地向建設用地轉(zhuǎn)化的管理工作，避免耕地“非農(nóng)化”；還要加強耕地向林地、草地、農(nóng)業(yè)設施建設用地轉(zhuǎn)化的管理工作，防止耕地“非糧化”。具體操作上，應實施耕地質(zhì)量保護與提升行動，完善耕地質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，對違規(guī)違法行為加大懲罰力度。

3.2 建立長效保護機制

（1）耕地用途管制制度。結(jié)合地方實際情況，制定耕地用途的差異化管制制度。一方面明確永久基本農(nóng)田、一般耕地的利用政策，確保耕地資源合理開發(fā)利用；另一方面落實田長制，設置耕地保護清單，明確田長的保護職責和工作內(nèi)容。（2）耕地保護責任制度。農(nóng)業(yè)相關管理部門要完善耕地保護責任制度，確保責任到人、權(quán)責統(tǒng)一，將違法占用或破壞耕地的行為，納入監(jiān)察部門的監(jiān)管范圍；對違法違規(guī)占用或破壞耕地的個人和單位，嚴格依法查處。（3）耕地保護獎懲機制。以各區(qū)縣為考核單位，建立耕地保護獎懲機制，其中耕地保護好、完成上級下達保護任務的區(qū)縣，給予政策和資金上的扶持[5]。同時，積極吸引社會資本參與耕地保護工作，通過技術、養(yǎng)老等方面的支持，提高農(nóng)民參與耕地保護的積極性。（4）耕地督察工作機制。充分利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)等技術，構(gòu)建覆蓋區(qū)（縣）、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)三級體系的耕地督察制度，動態(tài)監(jiān)測耕地的使用情況，從傳統(tǒng)保護模式升級為信息化保護模式，及時發(fā)現(xiàn)并制止查處破壞耕地的行為。

3.3 合理規(guī)劃土地利用

（1）提高土地利用的綜合效益。政府應限制城市擴張用地和工業(yè)用地規(guī)模，將保護耕地放在首位，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)化為非耕地。具體操作上，一方面改造城市低效土地，采用土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整、工程技術等手段，恢復已經(jīng)破壞的耕地，增大耕地數(shù)量；另一方面兼顧耕地質(zhì)量，將耕地補充工作與新農(nóng)村建設、鄉(xiāng)村振興結(jié)合起來，真正提高土地利用的綜合效益。

（2）創(chuàng)新種糧補貼政策。在現(xiàn)行種糧補貼政策的基礎上，選擇發(fā)展成熟的市縣為試點，創(chuàng)新采用農(nóng)戶耕種糧食面積與經(jīng)濟補貼、土地流轉(zhuǎn)與經(jīng)濟補貼、糧食收購與經(jīng)濟補貼等新政策，進一步提高農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，留下更多的農(nóng)村勞動力。

3.4 加快保護工程建設

（1）高標準農(nóng)田建設。在糧食主產(chǎn)區(qū)推進高標準農(nóng)田建設，圍繞田、水、路、林、村等要素完善配套設施，積極推廣土壤養(yǎng)分檢測、病蟲害生態(tài)防治等技術，提高耕地的產(chǎn)出能力和利用效率。（2）“旱改水”工程建設。在土壤肥沃、水源充足、基礎設施完善的區(qū)域，嘗試開展旱地改水田工程，在提高耕地潛能的同時，緩解水田占用帶來的壓力。（3）土地綜合整治工程。在整個區(qū)縣范圍內(nèi)，梳理殘次農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，在農(nóng)村地區(qū)形成有序的空間利用格局，實現(xiàn)耕地資源的節(jié)約化、集約化利用。在人居環(huán)境整治過程中，注意耕地環(huán)境質(zhì)量的提升，減少農(nóng)藥化肥用量，解決面源污染和地塊板結(jié)等問題，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐[6]。

3.5 增強耕地保護意識

（1）采用“藏糧于技”戰(zhàn)略。保護耕地的出發(fā)點是保障糧食安全，提高糧食產(chǎn)量不僅要增加耕地數(shù)量，還要提升耕地質(zhì)量。增強農(nóng)民的耕地保護意識，提高耕地修復質(zhì)量，要采用“藏糧于技”戰(zhàn)略。具體操作上，從土壤分析研究入手，積極推廣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術，加快專業(yè)技術人才隊伍的建設，充分發(fā)揮技術的優(yōu)勢和作用，利用技術為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)賦能。（2）加大宣傳力度。增強農(nóng)民的耕地保護意識，還要加大宣傳力度，要求政府及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關部門充分利用門戶網(wǎng)站、宣傳欄、電視廣播、上門宣傳等媒介，向農(nóng)民普及耕地保護的意義和方法，幫助農(nóng)民糾正錯誤的思想認識，杜絕先污染后治理的現(xiàn)象，從根源上保護耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)語

耕地是我國寶貴的資源，保護耕地才能保障糧食安全，促進人類社會健康發(fā)展。本文針對耕地保護面臨的問題，提出針對性的解決對策，旨在為實際工作開展提供新思路。未來工作中，應從思想、技術、管理、人才等方面多管齊下，發(fā)揮合力，提高耕地的利用效率和保護效果。

參考文獻

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