面向高質量發展的要素市場化改革研究

〔摘要〕 深化要素市場化改革，對提高資源協同配置效率、構建高水平社會主義市場經濟體制、推動經濟高質量發展具有重要戰略意義。改革開放以來，我國以深化市場在資源配置中的作用為主線，不斷推進要素市場化配置改革，從引入市場機制到確立市場基礎性作用再提升到決定性作用，走出了一條將市場經濟功能與社會主義制度優勢有機結合的中國式經濟體制改革之路。當前，我國已步入高質量發展的新階段，需要系統集成推進改革，有針對性地破解要素市場產權制度不完善、交易體系不健全、發展進程不協調、城鄉區域不統一等深層問題，加快形成保護嚴格、流轉順暢、運行有序、協調發展、全國統一的要素市場體系。

〔關鍵詞〕 要素市場；資源配置；經濟體制；高質量發展；新質生產力

〔中圖分類號〕F124；F49 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008-0694（2024）02-0010-07

黨的二十大報告提出，深化要素市場化改革。這是在對我國改革開放40多年市場化取向改革成功實踐經驗總結基礎上的再出發，是站在新的歷史起點構建高水平社會主義市場經濟體制的必然要求，是著力推動經濟從高速增長向高質量發展轉型的體制保障，對繼續推進中國式現代化發展奇跡具有重要而深遠的歷史意義。本文在回顧我國要素市場化改革實踐歷程的基礎上，分析高質量發展對要素市場化改革提出的新要求，進而提出以要素市場化改革推動高質量發展的可行路徑。

一、我國要素市場化改革的實踐歷程

改革開放以來，隨著我國對市場在資源配置中的作用的認識不斷深化，要素市場化配置改革實踐也不斷向縱深推進，從探索市場機制到確立市場基礎性作用再到全面升華為決定性作用，走出了一條中國式經濟體制改革之路。

1.探索市場機制階段（1978-1992年）

改革開放后，我國經濟體制改革的重要突破就是對市場機制的探索。1982年9月，黨的十二大闡明了計劃與市場的關系，即“計劃經濟為主、市場調節為輔”。這一階段，改革呈現出從定價入手，逐步向市場放權，并在制度構建上進行初步探索的總體特征。

首先，在土地市場方面。1988年4月12日第七屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》明確土地使用權可以依法轉讓，為激活土地要素提供了根本的法律依據。城市土地則是在確保國有前提下通過改變交易方式來提升市場化配置水平。1987年12月，深圳首次對國有土地使用權進行公開拍賣，是土地有償使用探索的關鍵性突破，開啟了城市土地市場化配置進程。其次，在勞動力市場方面。勞動者被賦予自由擇業權，國家積極出臺了勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合的政策，國有企業開始推行勞動合同制。同時，城鄉二元戶籍制度逐步解凍，家庭聯產承包責任制推廣后農村剩余勞動力向非農產業流動并獲得政策支持，大大推進了城市化進程。再次，在資本市場方面。1984年，銀行業改革啟動，形成了中國人民銀行和中農工建四大專業銀行的架構，實行商業匯票承兌、貼現政策，鼓勵市場導向的金融機構發展。為企業改革提供金融支撐，還鼓勵利用債券、股票等實現融資渠道多樣化。1990年12月1日，深圳證券交易所產生第一筆交易拉開了新中國資本市場的大幕。最后，在技術市場方面。1978年3月召開的全國科學大會開啟了中國技術轉移體系建設的大門。1985年3月，中共中央出臺《關于科學技術體制改革的決定》后，技術市場受到正向鼓勵，技術合同成交額大幅增加，由1984年的7.2億元增長到1989年的80多億元〔1〕。

通過這一階段的改革，市場機制開始在生產要素領域發揮作用，資源配置注重在供給側暢通流通渠道，在需求側賦予市場主體更多自主權，并著手制定有利于要素市場發展的基礎性制度。

2.確立市場基礎性作用階段（1992-2012年）

黨的十四大報告提出，發揮市場在資源配置中的基礎性作用，建設社會主義市場經濟的改革目標，此后生產要素配置領域的改革皆圍繞如何發揮市場的“基礎性作用”展開。

首先，在土地市場方面。農村土地改革由最初的承包地流轉逐漸拓展到集體建設用地流轉。

1993-1999年，國家出臺了一系列鼓勵農地流轉的政策，農地流轉率從1993年的4.21%上升至2000年的11.63%〔2〕。相較之下，除了成渝地區以國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區的名義對集體建設用地流轉作了積極探索之外，其他地區的集體建設用地流轉仍受法律限制，改革推進緩慢。在城市，國有建設用地有償使用的范圍不斷擴大，市場化配置水平顯著提升，商住用地在2004年實現了全面競拍出讓，工業用地于2007年也實現了全面招拍掛公開出讓。其次，在勞動力市場方面。進一步突破農民進城就業的不合理限制。2007年，河北、遼寧、江蘇等12個省份以居民戶口形式統一了城鄉戶口登記制度，不再以農業與非農戶口形式進行二元劃分〔3〕，農村勞動力向城市的轉移更加活躍，2012年全國農民工數量已達2.6億人。再次，在資本市場方面。一是有步驟地放寬利率和匯率管制。1993年四大專業銀行改革為商業銀行，2003年商業銀行被賦予自主定價權，進入了以股份制改革為核心的市場化改革階段，貸款利率市場化程度逐步提高；2005年正式實施浮動匯率制度；2012年匯率變動機制更具彈性。二是股票發行由審批制改為核準制，資本要素市場化改革取得重要進展。最后，在技術市場方面。隨著科技成果和知識產權政策的出臺，1995年之后的十年是科教興國戰略下的技術要素市場體系建設階段，2006年《國家中長期科學和技術發展規劃綱要（2006-2020年）》發布，技術要素市場體系進入完善階段。2012年9月，中共中央、國務院印發《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》，基本確立了全國范圍內技術要素市場化改革的宏觀架構。

通過這一階段的改革，進一步培育了各要素市場，拓寬了市場機制的作用范圍，改革在要素市場各領域全面鋪開。同時，搭建起了可行的市場運行規則與制度框架，要素市場運行的規范性進一步提升，要素市場化改革對促進經濟持續快速增長的功能逐步彰顯。

3.發揮市場決定性作用階段（2012-至今）

2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，市場在資源配置中起決定性作用。2020年3月，中共中央、國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，對要素市場化配置改革進行了整體設計與綜合部署。這一階段要素市場化改革主要圍繞“決定性作用”，從政府與市場作用邊界、產權制度等核心環節縱深推進。

首先，在土地市場方面。一是繼續推進承包地的市場化改革。2014年1月，中央一號文件提出農村承包地“三權分置”改革，2018年12月，將其寫入《中華人民共和國農村土地承包法》。二是以“三權分置”為核心，探索開展宅基地制度改革。試點地區圍繞落實集體所有權、保障農戶資格權和放活宅基地使用權等重點任務積極探索。三是集體經營性建設用地入市改革取得實質性進展。2019年新修正的《中華人民共和國土地管理法》賦予農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市的合法性。四是深化國有建設用地招拍掛出讓制度改革。2019年7月，國務院辦公廳《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》，進一步規范和完善了國有土地二級市場。其次，在勞動力市場方面。改革重點是進一步破除人口流動的城鄉二元體制障礙和城市內部公共服務體系的政策歧視因素。黨的十八大以來，一系列加快推進農業轉移人口市民化，探索全面實施居住證制度，放寬戶口準入并推出積分落戶等新型政策，進一步賦予勞動力自由遷移、自主擇業和平等受益等權利。2021年，廣東省印發全國首份勞動力要素市場化配置改革行動方案，從戶口登記、技能評價、人才流動、收入分配等方面形成了系統化改革舉措。再次，在資本市場方面。一是完善利率市場化形成與調控機制。2015年中國人民銀行決定對商業銀行和農村合作金融機構等不再設置存款利率浮動上限，2019年宣布完善貸款市場報價利率（LPR）形成機制〔4〕，進一步提高利率傳導效率，降低企業融資成本。二是股票發行實行注冊制，推動股票發行制度完成了“審批制→核準制→注冊制”〔5〕的市場化演進。三是金融體制改革深入推進，多層次資本市場格局形成。從次，在技術市場方面。進入了創新驅動發展戰略下的技術要素市場化配置深化階段，出臺統攬推進科技創新的制度體系，促進技術要素流動與整合；知識產權保護進一步強化，深入推進科技成果轉移轉化，職務科技成果權屬混合所有制改革取得明顯成效。最后，在數據市場方面。黨的十九屆四中全會將數據作為生產要素，數據要素市場化的理論研究和實踐進程由此迅速展開。2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議明確指出，要完善數據要素市場化配置機制，推進分類分級確權授權使用，加快建立數據資源產權運行機制，標志著我國數據要素市場建設正式進入從頂層設計到機制落地階段。

通過這一階段的改革，要素市場化配置的廣度和深度得到空前拓展，改革的系統集成效應初步顯現，有力地促進了我國社會主義市場經濟的發展，要素市場化改革的核心功能開始轉向促進經濟高質量發展。

二、高質量發展要求下要素市場化改革存在的問題

助力實現以質量變革、效率變革和動力變革為主要特征的高質量發展，是新階段要素市場化改革在推動我國經濟發展轉型中應具備的功能定位。從高質量發展的要求來看，當前我國要素市場化改革仍面臨著以下四方面的不足。

1.要素市場產權制度不完善

產權明晰是市場交易的前提，既能有效分配資源，又能建立有效的激勵機制。因此，市場交易受到制約表面上看是非市場因素干預造成的資源擠占，但實際上是現有的產權制度與要素交易需求之間的沖突，這種沖突根源于現代產權制度的缺失。從土地產權制度看，農村土地集體產權模糊界定，不僅阻礙了農村土地要素交易，也是農民難以獲得土地財產性收益的根源。從技術產權制度看，主要表現在產權主體與受益主體的分離。一方面，科研院所與高校是技術成果的主要產權主體，但是國家財政支持下的科研院所與高校由于缺乏監督和激勵，容易出現創新產權歸屬不清、處置與收益機制不完善等問題。另一方面，企業實際上是技術創新的主要受益主體，因此，產學研的結合從現實來看仍存在脫節，這一錯位導致要素的供需結構失衡，未能充分實現其經濟價值。更為顯著的產權制度缺失出現在數據要素市場，在數據要素市場化改革迅速展開的同時理論討論卻仍處于初探階段，數據產權制度的建設顯得尤為迫切與不可或缺。

2.要素市場交易體系不健全

要素市場交易體系不健全主要表現為主體單一、平臺缺失與配套不足，進而產生供需失衡、信息不對稱與市場運行失序的問題。從土地市場來看，城市主要表現在土地供應上的市場主體缺位，由于政府對土地一級市場的壟斷，政府在招商引資中往往更傾向于向大企業提供土地資源，中小企業“用地難”問題長期難以得到解決；農村則主要表現在土地產權交易服務平臺尚未建立健全，市場交易活躍度不足。從勞動力市場來看，摩擦性失業的存在主要是由于供需雙方的信息不對稱與市場監管不足等造成的。在勞動力中介市場未得到有效治理的情況下，需要建立規范的就業信息平臺，避免虛假、不法信息破壞勞動力市場秩序，亟需有效監管以提高市場的規范性與透明度。從資本市場來看，利率政策透明度較差，利率市場極易受到信息沖擊，影響資本市場的穩定性。從技術市場來看，技術資源尚缺乏全國統一的平臺來實現共享，導致較高的交易成本。此外，由于缺乏成熟的技術價值評估與配套信用體系，信息不對稱問題在技術市場也廣泛存在。

3.要素市場發展進程不協調

生產是多要素投入產出的過程，高質量發展的動力變革重要方面就是通過要素組合的創新來提高要素協同配置效率，最終表現為全要素生產率的提高。因此，增強要素市場化改革的系統性、整體性和協同性，是經濟高質量發展的內在要求。改革開放以來，我國土地、勞動力、資本、技術、數據等各種要素市場化配置改革雖然取得全面進展，并破除了諸多體制性梗阻，但由于受條塊分割等因素制約，不同要素市場化配置改革進程不同、市場發育程度參差不齊，改革“碎片化”特征明顯。具體而言，我國勞動力、資本與技術要素市場發展較快，土地特別是農村土地要素市場因受城鄉二元體制束縛而發展滯后，數據要素市場發育則剛剛起步。這種情況，不僅導致各要素市場化配置改革相互掣肘，而且導致要素協同配置效率不高，最終影響了全要素生產率的提高。比如，隨著勞動力市場化改革加速推進并日漸突破城鄉二元體制的障礙，農民大量進城務工，但農村土地市場化改革滯后，土地流轉不暢，導致大量耕地撂荒、資源浪費并減緩了農業產業升級進程。而且，土地的物理空間載體屬性決定，土地要素流動不暢必然阻礙勞動力和資本要素的流動，土地要素配置扭曲必然導致勞動力和資本要素配置扭曲，進而導致產業結構的扭曲。再如，數據要素疊加特性決定數據要素的投入會對傳統要素起到盤活、精準管理和預測的輔助作用，數據要素的市場化配置過程也是對傳統要素智慧化改造的過程，數據要素市場發展滯后必然制約其他要素配置效率的提高。

4.要素市場城鄉區域不統一

我國大部分要素市場還存在城鄉二元結構的雙軌運行現象，引致諸多顯性或隱性市場分割，嚴重阻礙了要素的自由流動與要素組合效率的提高。在土地市場中，最典型的特征是既存在城市國有土地的招拍掛交易機制，又存在農村集體土地的流轉限制，城鄉建設用地“同權同價”進程推進緩慢。在勞動力市場中，二元分割現象不僅存在于城鄉之間，而且存在于城市內部，由于戶籍與社會保障制度差異，或因企業所有制不同和體制內外的身份區別而遭遇差異化待遇，農民工在城市進得去卻難留下來。數據要素市場更是顯著存在著以區域經濟發展水平為基礎的數字鴻溝，區域發展差距造成的技術應用、創新能力和信息落差極易加劇地區產業與貧富分化。可見，要素市場的城鄉和區域不統一問題可能會導致大量生產要素難以按照公平有效的市場規則實現平等交換，也難以實現要素的自由流動與創新組合，對提高要素協同配置效率造成損耗。

三、以要素市場化改革推動高質量發展的可行路徑

1.完善要素產權制度，保障要素交易靈活高效

產權明晰是市場交易的基礎，產權的界定與保護是產權制度建設的主要內容。應準確界定產權的權利主體及其財產范圍和管理權限。在土地市場方面，應加快農村集體土地產權制度改革，逐步實現城鄉土地產權平等，完善集體土地尤其是宅基地的用益物權，賦予農民更充分、更完整的土地權利，明晰土地產權關系。在技術市場方面，應促進技術產權主體與受益主體統一，建立高校、科研院所與企業之間的利益聯結機制，推動科研成果與應用技術專利的產權分割。在數據市場方面，應積極探索基于數據要素特性的權利束創新，加快數據要素確權。同時，強化數據要素產權的保護。一方面，保護數據產權安全性。制定公平公正、標準統一、執行有效的產權保護制度，集中關注對產權排他權益與轉讓權的保護，加大違法懲戒力度，順應數字經濟浪潮，借助大數據分析的強大功能提高產權保護效率，增強保護的及時有效與準確性，為自主創新提供有效激勵。另一方面，保障數據產權流動的有效性，通過建設統一的數據要素產權交易平臺，打通產權交易的信息壁壘與實現渠道，并以第三方評估等作為配套保障數據產權交易的有效性。

2.建設高標準市場體系，實現要素市場健康有序

要素市場體系建設是實現市場化配置的基本依托，重在搭建平臺、制定規則與提供保障。土地與勞動力要素重在搭建統一的市場交易與信息平臺，允許市場主體平等參與市場交易，基于市場交易真實信息與大數據分析匹配供需，緩解供給側與需求側的結構性矛盾。資本要素市場建設的任務應以服務實體經濟發展為導向，以金融基礎設施互通共聯促進金融服務效能的大幅提升，并推動資本市場基礎制度建設，增強利率調控政策透明度，利用區塊鏈、大數據等數字技術完善融資平臺，構建科學的利率形成機制。技術要素市場應構建完善的技術價值評估和信用體系，配套完整的市場服務。數據要素在開發采集、確權保護與流通共享等環節都需要完善的市場體系建設來減少交易的不確定性并保護交易的有效性，同時針對數據要素特性，實施對數據的分類監管〔6〕，統籌兼顧數據安全性與流通性，積極推動數據要素的共享和流通，構建全領域、多場景的數據流通生態。

3.堅持系統化集成改革，促進要素市場協調發展

首先，頂層設計與基層探索有效銜接。在資源配置上，搭建項目、平臺、人才、資金等全要素一體化配置的服務體系，突出“試點—推廣”模式的科學性，推動改革由局部突破向系統深化過渡。其次，基于問題導向，協同并進。針對要素組合效率不高、改革節奏不同、流通渠道不暢等難題，明確改革的發力點，科學設定改革目標、制定實施方案，統籌協調改革節奏，從目標協同、步驟協同到服務協同，實現全要素高效配置上的先進生產力協同。最后，提供整體性政務服務，減少制度性交易成本。針對現有的行政服務碎片化問題，為滿足項目一體化需求和實現整體化治理，需要打造一體化互動平臺，用于共享信息和解決問題；需要提供優質高效的審批服務，重視自下而上的訴求傳達與反饋，實現部門協同與集成服務；需要廣泛借助科技創新成果，通過數據流動實現部門互動，整合碎片化信息與項目推進一體化需要，實現數據驅動的工具理性與以人民為中心的價值理性的統一。

4.建設全國統一大市場，提升要素協同配置效率

首先，應打破城鄉區域市場分割，更好發揮土地、勞動力等傳統要素在資源配置中的決定性作用。要以國土空間布局優化為導向，聚集其他各類要素，提升要素有機構成。在土地市場方面，重視和發揮土地在空間布局、要素集聚和打造業態中的基礎性功能，健全城鄉統一的建設用地市場，穩慎探索宅基地使用權適度放活的形式和路徑。在勞動力市場方面，實現教育、醫療、社保等公共服務均等化，使農業轉移人口逐步享受到同等的城市居民生活福利，降低農民進城后的生活成本；同時，建立包含技術評價體系的工資制度，暢通普通技能型人才的上升渠道。在區域協同上，需要依托國家發展戰略規劃，優先選擇城市群、都市圈等開展要素市場化配置綜合改革試點，發揮中心城市的溢出帶動效應。其次，應全面發揮技術、數據等新型要素在提升要素組合效率中的疊加作用，打破要素流動的時空分割。在技術市場方面，應積極推進技術與其他要素的融合發展，構建技術與人才相匹配的服務體系，擴大知識產權融資。在數據市場方面，要素市場化配置改革穩中求進的核心在于通過對數據要素的有效配置實現其向新質生產力的轉化，發揮數據要素投入對傳統要素起到的盤活、精準管理和預測的輔助作用，優化傳統要素配置過程，推動產業智慧化升級，提升要素協同配置效率，為經濟高質量發展提供新動能。

參考文獻：

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〔2〕〔4〕中國人民大學“完善要素市場化配置實施路徑和政策舉措”課題組.要素市場化配置的共性問題與改革總體思路［J］.改革，2020，（07）.

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〔5〕吳曉求，方明浩.中國資本市場30年：探索與變革［J］.財貿經濟，2021，（04）.

〔6〕劉戒驕，劉冰冰.構建高水平社會主義市場經濟體制的邏輯與核心制度［J］.財經問題研究，2023，（01）.