軍工生產企業全生命周期競爭性采購管理體系構建探索

【摘要】隨著審價、審計工作壓力的逐漸增加，特別是新的《軍品定價議價規則（試行）》及其配套法規的推廣執行，軍工行業推行全壽命周期費用競爭性采購已勢在必行。為探究在保障國家利益的前提下，切實提高采購質量、確保研制企業效益，本研究以“軍工生產企業全生命周期競爭性采購體系”為研究對象，系統總結了軍工生產企業競爭性采購體系的機遇與挑戰，并以此為基礎，以制度創新、機制創新、服務創新為理念，從事前、事中、事后全生命周期視角出發，提出軍工生產企業全領域覆蓋、全過程管控、全要素一致的全生命周期競爭性采購管理體系，并通過對其邏輯分解進一步提出基于全生命周期的軍工生產企業競爭性采購的對策建議和保障機制，以期為促進訂購軍品價格市場化改革、實現訂購產品質優價廉提供參考。

【關鍵詞】軍工生產企業|全生命周期|競爭性采購|體系構建|對策建議

在國家全力推行競爭性采購方式，實施“陽光采購”的形勢下，競爭性采購在民用產品與服務采購方面被廣泛應用。當前，國內外已經開展了較多的采購管理與實踐研究。相關研究集中于采購模式管理和供應商選擇等方面[1]。在采購模式方面，眾多學者圍繞政府采購模式創新與機制建設等展開研究，提出了基于信息平臺的政府采購全流程管理模式與制度[2-5]。在供應商選擇方面，先有文獻從單一供應商的研究逐漸聚焦于對于多供應商的研究，進而延伸到競爭性采購及其優化決策領域[6-8]。

盡管已有較多的政府采購研究，但對于軍工生產企業的研究比重相對較少。近年來，競爭性采購在軍事采購中所占的比例也不斷攀升[9]。對于軍工生產企業來說，涉密管理是軍品配套物資與服務推行競爭性采購的首要約束，造成合格供應商選擇范圍相對狹窄，特別是訂購模式下已經長期形成的固定供應商紐帶成為推進軍品價格市場化改革的頑固壁壘。隨著《軍品定價議價規則（試行）》（以下簡稱《規則》）的實施與深入推進，軍事采購正逐漸由單一平臺采購向競爭性采購轉換[10]。之一背景下，如何構建合規合理、公開公正的采購機制，在保障國家利益的前提下，切實提高采購質量、確保研制企業效益成為軍方和軍工生產企業共同課題。以“制度創新、機制創新、服務創新”為理念，創建“全領域覆蓋、全過程管控、全要素一致”的全生命周期競爭性采購管理體系，在軍品配套物資和服務競爭性采購方面開辟出一條新路勢在必行。

一、軍工生產企業競爭性采購體系的機遇與挑戰

（一）軍工生產企業競爭性采購體系的新機遇

第一，《規則》的實施對軍工生產企業采購行為奠定了發展基礎。《規則》明確提出“競爭議價的軍品，訂購方應當按照公開競爭性采購、邀請競爭性采購、競爭性談判采購有關規定明確的程序方法確定價格”。涉及采購的物資品種多、質量要求高、數量大、特殊性強，原有供應鏈狹窄且相對固定，這一背景下，如何形成競爭機制行為，推進軍工生產企業競爭性采購是擺在眼前的最大課題。

第二，裝備低價可持續發展的全面推進為軍工生產企業采購行為指明了目標與方向。近年來，全軍陸續出臺軍隊采購需求、評審、合同管理和應急采購、定價采優等系列法規，對采購運行的機制、模式、流程進行全鏈條優化重塑，明確了裝備承制企業成本管控治理的紅線與底線。這一背景下，大力推行“陽光采購”，加大社會公開競爭性采購力度，強化合格供應商管理，防范物資采購領域的“微腐敗”等工作，也成為軍工生產企業采購亟待解決的問題。

第三，外部法規供給不充分的現狀為軍工生產企業采購行為提出了自身管理創新要求。現階段，就國家層面而言，國有企業競爭性采購工作的外部法規供給仍然不足，缺乏完善的競爭性采購管理機制。《招標投標法》和《必須招標的工程項目規定》（中華人民共和國國家發展和改革委員會2018年第16號令）只規定了國有企業的部分競爭性采購項目；《政府采購法》管制對象不涵蓋國有企業采購。國有企業需要一部專業性的競爭性采購管理規范，必須因地制宜，走出一條適合企業自身發展需求的創新道路。

（二）軍工生產企業競爭性采購體系的新挑戰

第一，企業高質量發展的根本要求開展合規性采購管理。法制建設原有各企業競爭性采購管理組織架構過于簡單粗放，管理趨于直線式，未形成系統有效的相互制衡機制；原有競爭性采購管理基礎制度不完善，偏向于依靠經驗和慣例發揮管理作用，制度貫徹落實不到位，管理對制度貫徹的監管力度不夠；原有競爭性采購活動缺乏規劃、前期準備不足，導致工作流于形式，拖延工作進度，競爭性采購工作效率低下；原有競爭性采購項目流于競爭性采購過程本身，以合同簽訂作為終止點，缺少對采購項目深度的、全生命周期的后置評價工作。因此，以符合國家政策法規要求為基準，以問題為導向，深化競爭性采購改革，創建軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控模式的必要性、緊迫性日益凸顯。

第二，資源短缺要求探索競爭性采購新模式。當前，軍工生產企業采購過程中的合格供應商、競爭性采購代理機構和評標專家均存在短缺現象，這一現實情況要求必須推進“三增、三新、三提高”策略，即增加合格供應商數量，增大競爭性采購代理機構競爭，增強評標專家隊伍和實力；供應商要有新面孔、采購方式要有新渠道、采購評價要有新舉措；要提高采購效率，提高產品質量和可靠性，提高經濟效益。

二、軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控體系設計

在軍工生產企業采購體系的機遇與挑戰下，軍工生產企業構建全生命周期競爭性采購管控體系是保證推進訂購軍品價格市場化改革，實現訂購產品質優價廉的唯一出路。基于軍工生產企業競爭性采購面臨的機遇與挑戰，結合軍工生產企業采購特點，構建軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控體系（圖3）。

軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控體系以精細化管理改進為手段，全面落實“陽光采購”要求，切實做實“成本工程”；推行以公開競爭性采購為首選方式，邀請競爭性采購為補充的競爭采購模式，破除軍工生產企業采購人員的慣性思維，將老舊的單一來源采購方式向競爭采購方式轉變；通過立足于科學化、合理化的競爭性采購管理制度和監管制度，大力推行競爭機制，搭建競爭性采購監管“三道防線”，形成有效的、全過程的競爭性采購活動監管；完善對競爭性采購標的的效果體現，進行中間實現過程評價，對產品或服務結束時評價及對于完工交付和使用一定周期后的效果進行評價體系，創建“公開、公平、公正”和“質量至上，效益優先”的軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控體系，有效降低采購成本，有力提升監管水平，有針對性地避免采購過程中出現“走過場”、暗箱操作等貪污腐敗現象，秉持“強化管理、規范運作、落實責任”理念，深化競爭性采購管理改革，從而實現資源優化配置，使各類效益得到顯著提升。

三、軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控建議及支撐保障

（一）實施精細化競爭性采購管理，精準精細事前研判

第一，構建科學完備的競爭性采購監督管理制度體系。夯實基礎制度建設，把原有的一個競爭性采購管理制度演變成一個全方位、多層次、多元化、精細的競爭性采購管理制度體系。采取深化競爭性采購制度改革、推進競爭性采購管理相關制度落實、動態補充、完善相關配套制度等措施，形成完善的競爭性采購管理和監管制度體系，確保實現對競爭性采購全流程、全生命周期監管。

第二，實施競爭性采購項目的深度研判，創建采購雙通道。推行精細化管理，對采購項目清單化，把保密管理部門納入采購管理體系，對采購項目的涉密與非密做深度實質性判斷，通過設計部門、使用單位共同簽證確認采購標的技術要求，明確標的、質量特性、型號等參數及涉密意見，經保密管理部門審核把關，搭建采購雙通道。

第三，創建以競爭性采購為主體競爭采購模式。以精細化管理提升為抓手，搭建標準化競爭性采購管理體系，建立規范、標準的管理流程，梳理競爭性采購重要環節，查缺補漏、整改創新，實現計劃經濟模式向市場經濟模式的轉變，形成競爭性采購活動全過程有效監管、供應商的全生命周期評價。

（二）嚴把競爭性采購管理各關口，強化事中過程控制

全面執行“三建立、兩規范、一推進”的競爭性采購管理制度體系：建立競爭性采購管理基本制度，建立代理機構、專家資源庫，建立委托代理機構供應商管理細則；規范競爭性采購管理實施程序、規范補充制度不足之處，使競爭性采購管理工作有法可依、有章可循。完善制度關鍵在于落實，通過推行PDCA模式在競爭性采購管理中的運用，實施內外兼治的統一覆蓋式管理。

第一，明確范圍、規范流程，推行競爭性采購管理強力約束。開展競爭性采購立項-項目備案-代理機構選取-委托代理合同簽訂-開標-評標-重大競爭性采購項目中標結果評審-結果公告-資料歸檔-采購實施-后評價等全過程管理，使競爭性采購管理程序化、規范化，切實做到競爭性采購管理“四明確”，即明確競爭性采購活動范圍、明確競爭性采購檔級、明確主體職責、明確管理內容流程。

第二，抓住源頭、抓住重點，把控競爭性采購關鍵環節。抓實評標專家管理，確保競爭性采購評審工作質量，明確內部專家資源庫建立與維護、評審專家的抽取方式及評價考核等內容。每年進行優化、完善，動態調整，責任追究及對專家實施年度考核評優。推進競爭性采購工作精細化建設，規范競爭性采購活動實施過程，對“競爭性采購備案及采購方式判定”“競爭性采購文件審核”“競爭性采購豁免”“評標專家選取”等競爭性采購程序進行規范。

第三，注重細節、防微杜漸，實施競爭性采購合規管理。規范甲方指定專家管理流程，滿足特殊競爭性采購項目評審需求，明確特殊競爭性采購項目選取內聘專家與外聘專家的管理辦法及審批流程，強化指定評標專家的聘用管理。建立公正、透明的投訴長效處理機制和競爭性采購工作過程資料存檔機制，提升競爭性采購合規管理水平，以有效防控違規風險為目的，以“全員合規，主動合規”為目標，實現競爭性采購全過程記錄存檔管理規范化、標準化、科學化，有力提升競爭性采購合規管理水平。

第四，夯實基礎、對外延伸，強化外部資源監督管理。落實供應商管理制度，強化供應商資源庫管控，規范供應商準入、管理、評價、退出等流程，維護各方主體的合法權益。要求競爭性采購代理機構在中國競爭性采購投標公共服務平臺、省競爭性采購投標監管網、市公共資源交易中心網等多網發布發布競爭性采購公告，擴大公告知悉范圍。充分發揮監督管理作用，規范外部評標專家行為，明確法律責任、保密要求、職業道德以及競爭性采購項目的重要性等內容，并由評標委員會成員簽字承諾，強化監督管理，增加對外部評標專家的約束。

（三）落實采購全過程動態性監督，完善事后評價監督

為進一步完善競爭性采購工作，維護利益，客觀評價中標供應商及所提供產品、服務在有效周期內的信息、質量等要素，構建競爭性采購后評價流程規范。各部門秉持“客觀性”“公正性”“時效性”的原則開展后評價工作，對具有較長周期（如制造周期、維修周期）的項目，進行中間實現過程、對產品或服務結束時、對于完工交付及使用一定周期后4個階段進行評價工作。第一階段為確定中標方階段。以采購雙方簽訂合同作為開展后評價工作的開端，在合同執行過程中競爭性采購單位對計劃、周期、產品交付時間點等合同中明確的條款進行后評價。第二階段為產品交驗及完工交付階段。由競爭性采購單位、使用單位、質量部門共同組織驗收進行后評價，如產品驗收不符合相關要求，參照合同簽訂條款進行處理。第三階段為產品質保期階段。以使用單位為主體，設計、質量等部門配合，共同對產品質保期內的使用效果開展后評價，如產品使用效果達不到預期或相關要求，實施售后服務。第四階段為質保期過后階段。由使用單位、設計、質量等部門，對產品或服務使用一定周期后的效果進行評價，實施供應商管理，履行供應商退出機制。

（四）構筑多層監控網格三道防線，形成內外監管合力

秉持創新管理理念，構筑“三合一”“多層次”網格化的內外共同監督管理的競爭性采購管理組織體系（圖4）。在此基礎上，通過建立規范化、標準化的管理流程與方法，搭建競爭性采購監管“三道防線”，形成有效的、全過程的競爭性采購活動監管，創建了一個嶄新的全生命周期競爭性采購管控系統。

第一，建立企業內部管理組織架構，搭建競爭性采購監管第一道防線。實施歸口管理，確保全過程跟蹤監控。成立競爭性采購管理工作的專職監管機構——競爭性采購管理辦公室，負責競爭性采購管理制度的制訂完善、資源庫建立、競爭性采購中介機構的監督管理、督促檢查競爭性采購項目的后置評價等相關工作，對競爭性采購工作實施全過程、全方位跟蹤、指導、檢查及分析、考核，充分發揮企業內部監管作用，實現了內控有實體、監督有網格。

第二，借助外部社會公共資源，筑牢競爭性采購監管第二道防線。整合資源，建立委托代理機構資源庫。以邀請競爭性采購的方式建立自有備選庫。采用最低價評標法，最終確定代理服務費按《競爭性采購代理服務收費管理暫行辦法》及發改辦價格文件規定收費標準的45%收取，降低了代理費成本。自競爭性采購代理機構資源庫建立完成，所有公開競爭性采購項目的競爭性采購代理公司均進行庫內隨機抽取，改變了委托代理機構競爭性采購代理業務良莠不齊和由競爭性采購單位自由選擇的狀態。

第三，創新評定分離評價方式，再設競爭性采購監管第三道防線。評標過程結束后，由競爭性采購管理辦公室組織評審專家對中標結果進行復評，審核競爭性采購文件的符合性，確認中標方承制能力，出具評審意見，并根據評審意見通知競爭性采購代理機構發布中標結果。通過嚴格執行重大競爭性采購項目中標結果復議制度，能夠為公司降本增效提供有力支撐。

四、結論與展望

《軍品定價議價規則（試行）》的實施、裝備低價可持續發展的全面推進以及外部法規供給不充分的現狀為軍工生產企業采購的升級優化提供了新的機遇。軍工生產企業構建全生命周期競爭性采購管控體系是保證推進訂購軍品價格市場化改革，實現訂購產品質優價廉，實現企業高質量發展的重要措施。本文提出了軍工生產企業全生命周期競爭性采購管控體系，并通過研究發現如下主要結論。一是緊抓軍工生產企業競爭性采購體系的機遇與挑戰，加快軍工生產企業采購轉型升級。二是構建軍工生產企業全生命周期競爭性采購體系，實現軍工生產企業競爭性采購的全生命周期管理，做到精準事前研判、強化事中控制、完善事后評價的鏈式精細控制。三是構筑軍工生產企業競爭性采購多層監控網格，搭建企業內部管理組織、外部社會公共資源、評定分離評價方式實現軍工生產企業競爭性采購的三道防線。中國軍轉民

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（作者簡介：劉方正，高級工程師；作者單位：海軍裝備部裝備審價中心）