中國近代土地制度變遷的特點與啟示

易凡 胡鋼 楊蕙而

摘 要：自鴉片戰爭以來至中華人民共和國成立，中國土地制度不斷發展變遷，反映了不同階層對土地制度的探索與努力，也為中國共產黨領導下的土地制度變革提供了借鑒，其具有以農為本、以人為本，因時制宜、因事制宜，承前啟后、繼往開來等特點，對于完善土地制度、推進鄉村全面振興、推動中國式現代化發展具有重要意義。

關鍵詞：土地制度；發展歷程；鄉村振興

一、中國近代土地制度變遷歷程

近代以來，中國土地制度依據不同時期的國家狀況進行了一定程度上的修改與調整，體現了土地制度的因時制宜與因事制宜。

晚清時期，太平天國運動的興起，是1840年鴉片戰爭以來中國社會矛盾激化、社會劇烈變革的直接反映，是中國近代史上的第一次革命高潮。太平天國運動中的核心綱領性文件《天朝田畝制度》提出了“凡天下田，天下人同耕”的口號，反映了廣大農民對于土地的渴望；維新變法時期，康有為倡導建立“無所謂君，無所謂國，人人皆教養于公產，而不恃私產”的大同社會；清末新政時期，封建地主階級企圖發動自上而下的土地制度改革，真正目的仍然是為了維護封建階級的統治，這一時期《大清民律草案》應運而生。其重要內容之一，就是確定土地所有權范圍，調整保護土地所有權關系。由于辛亥革命的爆發與清王朝的覆滅，《大清民律草案》并未施行，但為借鑒西方的土地制度、調整土地與農民之間的關系提供了契機。

辛亥革命與北洋軍閥時期，孫中山先生于1905年將興中會等革命組織組成中國同盟會，在其主要綱領《中國同盟會總章》中系統提出了三民主義，并將平均地權定為綱領。1906年12月，孫中山對平均地權作了解釋：“核定地價，漲價歸公”為其本意；1912年，在《在上海中國社會黨的演說》等演講中，孫中山進一步完善了平均地權學說，提出國家在必要時可按核定的地價照價收買。1914年3月北洋政府頒布的《國有荒地承墾條例》，規定了國有荒地的范圍與承墾實施細則，既維護了開墾者的合法權益，又緩解了政府的財政壓力；1914年7月，由農商部公布的《國有荒地承墾條例實行細節》對墾荒的具體事宜進行了進一步闡述；同年11月，修正后的《修正國有荒地承墾條例》對罰金進行了修正和補充。1915年公布的《土地收用法》，規定了土地征用的價額和程序。北洋政府雖然制定了一系列土地政策，但并沒有從根本上解決土地問題，也因政策本身的缺陷與缺乏穩定的社會環境等原因導致北洋政府最終走向失敗。

新民主主義革命時期，1924年1月，在國民黨第一次全國代表大會上，孫中山對平均地權進行了進一步概括，把民生主義概括為“平均地權”和“節制資本”，并規定賦予無地少地的農民土地，實現耕者有其田的革命目標。在國民黨統治時期，國民黨于1926年推行二五減租，減輕佃農田租的25%，以緩和社會矛盾。1928年，中國共產黨為調動廣大農民的革命積極性，適時調整了土地政策，頒布了《井岡山土地法》，其中規定沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，并出臺了以鄉為單位、以人口為標準分田的具體實施辦法，在一定程度上緩解了農民與土地之間的糾紛與矛盾。1930年，全國蘇維埃區域代表大會通過了《土地暫行法》，將土地分配給無地少地的農民，極大鼓舞了農民參加革命的積極性。1930年頒布的《土地法》規定地價稅比例稅率改為累進稅率，地租不得超過地價的8%，承認“和平占有”土地者的土地所有權，不禁押租允許預租，等等。抗日戰爭時期，中國共產黨為調動一切積極因素團結抗日，1937年8月，中共中央頒布《抗日救國十大綱領》，明確提出“廢除苛捐什稅”“減租減息”等，并將減租減息確定為抗戰時期土地問題的基本政策，激發廣大階級團結抗日的決心與信心。解放戰爭時期，為了鞏固人民力量，發動更廣大的人民群眾團結一致進一步解放全中國，1946年5月4日，中共中央發布《關于土地問題的指示》，決定將減租減息政策改為沒收地主土地分配給農民，助推解放區全面解放，讓更多農民獲得了土地，為解放戰爭的勝利奠定了堅實的群眾基礎與物質基礎。1947年10月，中共中央公布施行《中國土地法大綱》，徹底廢除了封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田。該《大綱》大大鞏固了中共中央的統治基礎，極大地激發了農民的革命熱情，為解放戰爭的勝利奠定了基礎。

二、中國近代土地制度變遷的特點

（一）以農為本、以人為本

中國自古以來就是農業大國，農民占人口的絕大多數，所以中國革命實質上就是農民革命，農民是革命的主力軍。在任何時期，想要革命成功都需要爭取到絕大多數人民的認同——即農民的認同。中國自鴉片戰爭以來，土地制度不斷變遷，各階級都在探索符合中國國情的土地制度，從太平天國的《天朝田畝制度》到清末新政，再到國民黨的土地政策，均以失敗告終，最終只有中國共產黨將馬克思主義與中國實際相結合，贏得了包括農民在內的中國最廣大人民的支持，帶領人民走向勝利。因此，農村土地政策的制定歸根到底是為了實現好、維護好、發展好廣大農民群眾的根本利益。縱向來看，國民革命時期，為了動員一切可以動員的力量，團結最廣大的人民群眾參與革命，中國共產黨充分滿足農民意愿，規定了沒收地主及一切族祠廟宇的土? ?地分給佃戶以及無地的農民；中共中央提出的“依靠貧雇農，聯合中農，限制富農，保護中小手工業者”等頗具成熟的土地革命路線，得到了廣大人民群眾的支持。解放戰爭時期，為了發動人民群眾進行解? ?放戰爭，中國共產黨將土地政策由“減租減息”轉變成“沒收地主土地”，以滿足農民對于土地的需求。

（二）因時制宜、因事制宜

鴉片戰爭結束后，農民階層揭竿而起，開始探索救亡圖存的道路，太平天國運動制定的《天朝田畝制度》是歷史上農民起義中第一個有關分配土地的具體方案，體現了平等思想，反映了廣大農民對土地的渴望。為維護自身統治，清政府在軍事、官制、法律、土地政策等方面進行了一系列改良。在內憂外患的背景下，以孫中山為代表的資產階級革命派提出了“驅除韃虜，恢復中華，創立民國，平均地權”的時代之音。縱然各階層的努力因其階級局限性皆以失敗告終，但為后來的中國共產黨帶領人民走向 革命勝利起到了積極作用。

國民革命時期，中國共產黨的主要任務是動員人民群眾投身到大革命中，為此，土地政策就要滿足其“耕者有其田”及“打倒地主”的愿望，故當時的土地政策是沒收地主及一切族祠廟宇等土地分? ?給無地農民。土地革命時期，《井岡山土地法》規定“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，這極大地保護了無地農民。在《興國土地法》中，將“沒收一切土地”改為“沒收一切公共土地及地主階級土地”，保護無地農民的同時照顧了中農的利益。抗日戰爭時期，民族矛盾上升為主要矛盾，主要任務是保衛國家，一致抗日，此時中共中央為團結一切可以團結的力量共同抗日，將土地政策由“沒收地主階級土地” 轉變成對地主的“減租減息”。解放戰爭時期，主要任務是建立新中國，為了爭取解放戰爭的勝利、爭取農民群眾的支持，中共中央發布《五四指示》，土地改革又轉變為沒收地主土地，鞏固了解放區政權、更好地維護了農民的權益。

（三）相互關聯、逐步推動

近代以來，中國的土地制度歷經變遷，在發展的同時也不斷適應著時代的變化。這些變遷并非一蹴而就，而是相互關聯、逐步推動的。每一個階級的土地制度變革都為其他階級提供了借鑒與經驗，階級內部每一次的土地制度改革也都是在前一階段的基礎上進行，具有明顯的繼承性。

鴉片戰爭的爆發加劇了中國國內的社會矛盾，清政府的腐敗和壓迫導致階級矛盾激化，農民運動揭竿而起。由洪秀全領導的太平天國運動是農民反抗斗爭的高峰，其頒布的《天朝田畝制度》體現了農民對平等社會的渴望，該制度提出“凡天下田，天下人同耕”的原則，主張土地的平均分配，盡管它最終未付諸實踐，卻是中國歷史上的一次重要嘗試，具有革命的反封建性，為中國萌芽中的資本主義掃清道路的同時給予清政府重創。20世紀初，為挽救岌岌可危的統治，清政府開始施行新政，嘗試變更土地政策，清政府發布的《大清民律草案》規定了包括土地在內的“物”的唯一規范作用，對土地、房屋等不動產的轉移嚴格控制，草案借鑒了西方民法的形式和原則，滿足了當時中國發展資本主義經濟的要求，并對后期北洋政府與南京國民政府法律的制定奠定了基礎。1911年，辛亥革命的爆發是中國歷史一次重要的轉折，以孫中山為代表的資產階級提出“三民主義”再次響應了人民對“耕者有其田” 的渴望，資產階級因其自身的軟弱性與妥協性導致辛亥革命最終走向失敗，為中國共產黨的發展提供了社會基礎。

中國共產黨自成立以來，在不同階段不斷調整變革土地政策，以符合最廣大人民的利益，體現了明顯的漸進性與繼承性。在新民主主義革命階段， 從1927年提出的沒收一切地主土地歸蘇維埃國家的勞動平民所有，到1930年的《土地暫行法》，從“減租減息”到“交租交息”，無一不體現著土地制度的不斷變化與完善。

三、中國近代土地制度變遷的啟示

（一）解決農民土地問題始終是中國共產黨的基本遵循

自鴉片戰爭以來，回顧不同時期的土地制度的變遷歷程，不難發現其中清晰的邏輯脈絡。清朝末年，以滿足農民土地需求的《天朝田畝制度》與為維護自身統治所頒布的清末新政，雖以失敗告終，卻為后來的土地制度改革提供了借鑒；而民國的建立與“三民主義”的提出，也反映了人民群眾對“耕者有其田”的訴求。在此基礎上成立的中國共產黨，更將農民問題視為中國革命的基本問題，并在實踐中不斷研究與深化農民和土地問題。土地革命時期，中國共產黨堅持沒收地主土地歸農民所有，將土地分給農民，積極調動了農民對于大革命的積極性；抗日戰爭時期，中國共產黨團結全國各階層共同抗日，緩和了階級矛盾；解放戰爭時期，為了團結更廣大的人民群眾，解放區實施了土地改革，讓農民獲得了土地，為解放戰爭的勝利奠定了堅實的群眾基礎與物質基礎。中國共產黨自1921年“一大”黨綱中提出土地問題起，就一直十分重視土地問題以及農民對于土地的渴求，并不斷推出偉大舉措發展土地理論與實踐，深受廣大人民的擁護。這對于中央統籌城鄉發展，促進農村社會和諧穩定，加強農村土地管理和社會管理，具有一定的推進作用。

（二）完善土地制度賦能鄉村振興

土地是農民賴以生存和發展的物質基礎，土地制度是黨在農村政策的基石，如何發揮土地支撐作用、激活土地要素資源、完善土地要素市場、激發土地制度活力以助力鄉村振興，是新時代鄉村振興背景下中國鄉村面臨的重大現實問題。理清土地制度的發展與變遷歷程，完善土地制度，有助于進一步激發農村生產活力，助推城鄉產業融合發展，更好地賦能鄉村振興。

完善土地制度，更好地解決土地問題進而推進鄉村全面振興，首要解決的是效率與公平之間的關系問題。加速土地確權，助推土地產權明晰化以提升土地利用效率。在三權分置政策背景下，土地的產權分為所有權、承包權與經營權，土地確權有利于土地的各項權益明晰化，加速土地流轉和土地市場化，進而進一步提高土地流轉以及市場化的使用效率，激發農民土地流轉的積極主動性，提高土地利用效率。通過經營權的流轉，發展多種形式適度規模經營，能夠更好地保障農民的權益，促進農民增收。

完善立法，有效防范，促進土地效能最大化的同時兼顧公平。一方面，在鄉村振興背景下，中國土地制度不斷完善，土地流轉效率不斷提高，經濟不斷發展的同時更應重視社會均衡性。目前，從立法角度來促進土地效能并兼顧公平是行之有效的方法。第一，將監督機制貫穿于土地制度建設全過程。在各項制度設計中建立政府領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系，并制定相關法律以保障土地發展安全和農民收益，將土地制度管理關進監督的籠子。第二，合理的土地收益分配制度是實現公平的中心所在。在各項土地制度中，要重視農村集體土地權能，兼顧多方利益的同時，保護農民權利、提高農民積極性，讓農民共享現代化成果。另一方面，家庭聯產承包責任制等土地政策的實施及土地承包流轉期限的延長，符合人民的意愿，注重人民利益。將土地承包給農民，延長土地使用期限，放寬對土地承包的限制，提高了農民生產的積極性；在促進生產力發展的同時允許土地流轉，不斷縮小了城鄉之間的差距，增強了農村與城市之間的流動性，有效促 進城鄉之間的人員流動，間接上促進了社會公平。

（三）土地制度與社會生產力良性互動助推中國式現代化

習近平總書記指出：“中華民族歷來重視農業農村，‘民不賤農，則國安不殆，‘民事農則田墾，田墾則粟多，粟多則國富，‘農，天下之大業也，‘貧生于不足，不足生于不農，‘務農重本，國之大綱。”建黨以來，黨領導人民進行的土地制度變革就是一部以人民群眾的根本利益為基準，土地制度不斷與生產力相適應的土地變革史。多年以來，中國共產黨充分運用“土地”這一要素，團結帶領人民走出了一條獨特的革命、建設、改革和現代化道路，實現了第一個百年奮斗目標。不同歷史時期，中國共產黨始終致力于找出土地制度的主要矛盾，通過解決社會主要矛盾以激發社會生產力，不斷實現兩者良性互動最終推動中國式現代化發展。

土地制度改革解放社會生產力，為中國式現代化提供堅實基礎。中國土地制度的改革離不開革命與民族獨立。在將馬克思主義同中國具體實際相結合的過程中，中國共產黨深刻把握了土地這一重要要素，在國民革命時期，將“土地國有”變為“農 民所有”，在各地開展減租、限租的農民運動。土地革命時期，中國共產黨在各革命根據地開展土地革命，廢除了封建地主土地所有制。抗日戰爭時期，民族矛盾上升為主要矛盾，中國共產黨停止暴力沒收地主階級的土地，采取聯合各階級抗日的政策。解放戰爭時期，中國人民同國民黨反動派的矛盾再一次上升為主要矛盾，為適應革命形式的轉換與社會生產力的需要，土地政策由“減租減息”變更為沒收地主的土地分給農民。

中華人民共和國成立后，中國土地制度的制定和變更進一步與生產力的發展牢牢結合在一起。在社會主義過渡時期，為了滿足農民“耕者有其田” 的需求，中國實行了農民土地所有制，極大地發展了社會生產力；在全面建設社會主義時期，為了進一步調動社會生產力及農民的生產積極性，實行農村集體土地所有制；改革開放以后，家庭聯產承包責任制的推進緩解了前期經濟停滯的問題，社會生產力得到有效調動與利用，這是中國土地制度與具體實際相結合的壯舉，有力推動了中國式現代化進程。進入社會主義新時代，經濟的快速發展與土地的加速流轉催生新一輪的土地變革，習近平總書記強調，“新形勢下深化農村改革，主線仍是處理好農民和土地的關系”。“三權分置”保障了農民的土地權益，符合廣大農民的真實意愿和利益訴求。

社會生產力的發展變化反作用于土地制度改革，助力農業農村現代化。在中國式現代化過程中，社會生產力對土地制度改革的發展起著至關重要的作用，社會生產力的發展能促進資源配置效率，激發農村經濟活力，從而反作用于土地制度改革，有助于實現中國的現代化目標。農村生產力的不斷發展使得農業生產效率不斷提升，解放了更多農村剩余勞動力的同時，促使土地制度的不斷完善。

四、結語

“國之大事在于農”，解決好“三農”問題始終是全黨工作的重中之重。近代以來，社會各階層不斷對土地制度進行革新與探索，從《天朝田畝制度》到清末新政，再到“三民主義”，均為中國共產黨的變革與革命提供了借鑒。中國共產黨以“耕者有其田” 為立足點，針對不同時期國家主要矛盾，制定了一系列符合中國國情的土地制度，調動了農民的生產積極性，鞏固了政治基礎與國家政權。

以史為鑒，土地制度歷來是國家發展的基礎，也直接關系到中國式現代化的發展與推進。實施鄉村振興戰略，要全面貫徹黨的方針政策，堅持完善土地制度賦能鄉村振興，堅持土地制度與社會生產力良性互動助推中國式現代化，推動城鄉融合發展，這是農業現代化助推鄉村全面振興，走向共同富裕乃至于實現中華民族偉大復興的重要所在。

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[責任編輯：王 麗]