基于ESG的PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制的構(gòu)建

［摘 要］隨著PPP項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營，越來越多的項(xiàng)目開始面臨績效考核和按效付費(fèi)。但是，實(shí)務(wù)中的績效管理還存在不少問題，國家也在致力于對PPP項(xiàng)目規(guī)范性運(yùn)作的治理，這就更需要建立高效、健全的PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制，以保障公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。本文從規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期運(yùn)作的視角，融入ESG理念，以項(xiàng)目的立項(xiàng)宗旨、產(chǎn)出目標(biāo)等為依據(jù)，從績效考核計(jì)劃的制訂、績效考核涉及的主體及其職責(zé)、績效考核管理的方式和績效考核結(jié)果的應(yīng)用四個(gè)維度探討PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制的構(gòu)建，以期能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］PPP模式；績效管理；績效考核；按效付費(fèi)

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.07.045

［中圖分類號］F810.7 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）07-0152-05

0" " "引 言

自2013年財(cái)政部大力推進(jìn)PPP模式（政府和社會(huì)資本的合作模式）以來已有十年，PPP模式已成為各級政府提供公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的重要方式之一，目前已有近百分之八十的項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行期，其中有不少項(xiàng)目進(jìn)入了運(yùn)營期，面臨績效考核和按效付費(fèi)。但是，實(shí)務(wù)中的績效管理還存在不少問題，如考核的目標(biāo)是否清晰、指標(biāo)體系的建立是否科學(xué)、評分的標(biāo)準(zhǔn)是否可行、評分的辦法是否恰當(dāng)、評分的系數(shù)是否設(shè)置合理等等［1-4］。這些問題會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目質(zhì)量評價(jià)的結(jié)果與政府支出的效果。從2022年至今國家一直在檢查監(jiān)督整頓PPP項(xiàng)目的規(guī)范性運(yùn)作。這就更需要PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制高效健全，以保障公共服務(wù)的質(zhì)量與效率。本文從規(guī)范PPP項(xiàng)目全生命周期運(yùn)作的視角，融入ESG理念，以項(xiàng)目的立項(xiàng)宗旨、產(chǎn)出目標(biāo)等為依據(jù)，從績效考核計(jì)劃的制訂、績效考核管理涉及的主體及其職責(zé)、績效考核管理的方式和績效考核結(jié)果的應(yīng)用四個(gè)維度探討PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制的構(gòu)建，以期能夠促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康可持續(xù)發(fā)展。

1" " "基于ESG的PPP項(xiàng)目績效管理內(nèi)涵

績效管理是指組織為了實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，采取績效計(jì)劃、管理績效、績效考核和獎(jiǎng)勵(lì)績效的循環(huán)過程，推動(dòng)組織員工行為與組織目標(biāo)的一致性，以達(dá)到組織的戰(zhàn)略目標(biāo)的一種管理方法。PPP項(xiàng)目的績效管理機(jī)制是由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施的一系列以項(xiàng)目公司建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等經(jīng)營活動(dòng)和移交活動(dòng)為管理對象的監(jiān)督管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目績效管理的最終目標(biāo)是充分發(fā)揮項(xiàng)目公司的融資能力、管理效率和技術(shù)優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品供給效率和效果，滿足社會(huì)公眾的需要，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾等多方共贏的目標(biāo)。

ESG是環(huán)境（Environmental）、社會(huì)（Social）和公司治理（Governance）三個(gè)英文單詞首字母的縮寫，是一種評價(jià)企業(yè)可持續(xù)性的指標(biāo)及框架。在該機(jī)制中融入ESG的理念，就是在績效管理中綜合考慮PPP項(xiàng)目公司運(yùn)營產(chǎn)出的公共產(chǎn)品所帶來環(huán)境、社會(huì)和治理方面效益的一種方法，旨在幫助項(xiàng)目公司實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目在保障環(huán)境生態(tài)效益、滿足社會(huì)效益的狀態(tài)下可以持續(xù)不斷地提供公共產(chǎn)品的宗旨［5］。在PPP項(xiàng)目的績效管理中涉及的主體包括實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門及相關(guān)行業(yè)主管部門、項(xiàng)目公司等。PPP項(xiàng)目的績效管理對象包括項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司。其中，項(xiàng)目公司由實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)績效評價(jià)，實(shí)施機(jī)構(gòu)由財(cái)政等相關(guān)政府部門進(jìn)行績效考核。本文研究的績效管理對象是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是作為對項(xiàng)目公司付費(fèi)的依據(jù)，同時(shí)及時(shí)解決評價(jià)中所發(fā)現(xiàn)的問題，促進(jìn)項(xiàng)目的健康發(fā)展。

2" " "構(gòu)建基于ESG的PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制

績效管理運(yùn)行的核心是一個(gè)從計(jì)劃、運(yùn)行、管理和結(jié)果應(yīng)用的周而復(fù)始的循環(huán)過程［4］。基于ESG的PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制的運(yùn)作過程可以分為四個(gè)部分：一是績效考核計(jì)劃的制訂；二是績效管理的主體及其職責(zé)；三是績效考核管理的方式；四是績效考核結(jié)果的應(yīng)用。

2.1" "績效考核計(jì)劃的制訂

基于ESG的PPP項(xiàng)目績效考核管理的第一步是實(shí)施機(jī)構(gòu)要明確針對該項(xiàng)目的績效考核管理所包含的具體內(nèi)容，從而制定出相關(guān)的考核目標(biāo)和評價(jià)指標(biāo)體系。通過基于ESG原則的PPP項(xiàng)目績效考核計(jì)劃的制訂和執(zhí)行，能夠?qū)崿F(xiàn)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的平衡，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的達(dá)成。

2.1.1" "制定項(xiàng)目績效考核目標(biāo)

PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)包括總體績效目標(biāo)和年度績效目標(biāo)。根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文的規(guī)定，PPP項(xiàng)目績效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容［6］。其中：預(yù)期產(chǎn)出是指項(xiàng)目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等，對于PPP項(xiàng)目而言，其產(chǎn)出是相對明確的。預(yù)期效果是指項(xiàng)目可能帶來的各種影響，效果的衡量應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目合理確定。項(xiàng)目管理是在項(xiàng)目執(zhí)行過程中所進(jìn)行的組織協(xié)調(diào)，以符合項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)和對其監(jiān)督需求所開展各種管理活動(dòng)，包括項(xiàng)目的組織管理、制度管理、質(zhì)量管理、安全管理、文明施工管理、財(cái)務(wù)管理、檔案管理等內(nèi)容。

制定基于ESG理念的績效考核目標(biāo)，首先一定要明確立場，如果評價(jià)的主體是實(shí)施機(jī)構(gòu)，評價(jià)的對象是項(xiàng)目公司，那么考核的目標(biāo)應(yīng)圍繞PPP合同中項(xiàng)目公司的義務(wù)和職責(zé)等內(nèi)容來確定，是項(xiàng)目公司應(yīng)該做到的事項(xiàng)，否則不應(yīng)該作為對項(xiàng)目公司的考核內(nèi)容，即制定績效目標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。這是一個(gè)基本原則。其次要關(guān)注PPP項(xiàng)目所涉及的政府方、社會(huì)資本方以及社會(huì)公眾等的利益目標(biāo)各有所側(cè)重。政府方為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理更重視財(cái)政支出的平滑與在可承受能力范圍內(nèi)，為公眾高效率提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)；社會(huì)資本方則在合同約定的范圍內(nèi)，提供合格的產(chǎn)品和服務(wù)，以保障自身能夠獲取合理穩(wěn)定長期的收益，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)發(fā)展；社會(huì)公眾更關(guān)注公共產(chǎn)品的提供對生活質(zhì)量提高的影響程度。再者要關(guān)注項(xiàng)目的實(shí)施過程中，不能對項(xiàng)目所在地的環(huán)境生態(tài)造成破壞。最后要關(guān)注項(xiàng)目公司治理能力和公司的運(yùn)營能力，保障了項(xiàng)目公司的可持續(xù)性，也就保障了項(xiàng)目的可持續(xù)性。在此基礎(chǔ)上來確定績效考核的目標(biāo)和考核指標(biāo)及其權(quán)重等問題。

2.1.2" "構(gòu)建項(xiàng)目績效評價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文的規(guī)定，PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)體系主要包括評價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)［6］。融入ESG理念的績效評價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建是以產(chǎn)出的結(jié)果為導(dǎo)向、以項(xiàng)目全生命周期為基礎(chǔ)，遵循系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則。

2.1.2.1" "恰當(dāng)設(shè)定指標(biāo)層次

根據(jù)ESG理念，對于PPP項(xiàng)目建設(shè)期和運(yùn)營期設(shè)計(jì)指標(biāo)體系時(shí)，一般采用三個(gè)層次的指標(biāo)，一般第一個(gè)層次的指標(biāo)設(shè)計(jì)各實(shí)施階段、各種不同的項(xiàng)目基本保持了一致性，指標(biāo)基本包括三方面，即項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目效果和項(xiàng)目管理。第二、第三層次的指標(biāo)的設(shè)計(jì)是對上一層次指標(biāo)的具體化、細(xì)化，根據(jù)項(xiàng)目所處行業(yè)、運(yùn)行機(jī)制、立項(xiàng)宗旨的不同而各異，但基本的設(shè)計(jì)原則和理念保持不變［3］。從PPP項(xiàng)目合作的本質(zhì)入手，實(shí)施機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目主要實(shí)施監(jiān)督與考核評價(jià)，而不是對項(xiàng)目進(jìn)行管理，貫徹簡政放權(quán)的理念，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目公司所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是否符合PPP合同的約定、是否符合產(chǎn)品本身應(yīng)有的效應(yīng)，是否滿足社會(huì)公眾或受益對象的需求。

對于產(chǎn)出指標(biāo)的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目產(chǎn)出的數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效。而對于產(chǎn)出的過程性資料的審核就不應(yīng)該作為產(chǎn)出方面具體的考核指標(biāo)，可以將其作為管理內(nèi)容的部分，或者要求其向?qū)嵤C(jī)構(gòu)備案，并對資料的真實(shí)性、完整性出具承諾函，作為考核的前提條件。

對于環(huán)境效益指標(biāo)的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目公司按照約定的工藝流程和有關(guān)的合同條款進(jìn)行操作，是否達(dá)到了項(xiàng)目本身設(shè)計(jì)的環(huán)境指標(biāo)要求，是否造成周圍環(huán)境的污染、是否能夠確保運(yùn)營符合環(huán)境可持續(xù)性原則、是否采用清潔能源和資源節(jié)約型技術(shù)等。

對于社會(huì)效益指標(biāo)的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目公司在建設(shè)、運(yùn)營過程中，是否按照合同約定增加當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)崗位、對當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和利益相關(guān)方產(chǎn)生積極影響、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展和文化保護(hù)等。

對于管理方面指標(biāo)的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目公司是否建立透明、規(guī)范和高效的決策機(jī)制和保障項(xiàng)目正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，是否按照制度執(zhí)行。同時(shí)關(guān)注項(xiàng)目公司是否主動(dòng)積極地與實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效的溝通，促進(jìn)合作的長期可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2.2" "合理分配指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重的分配應(yīng)該結(jié)合項(xiàng)目的具體情況，根據(jù)指標(biāo)對項(xiàng)目產(chǎn)出效果影響的重要程度來分配，一般來說重要的指標(biāo)權(quán)重要大。不同行業(yè)的重要性指標(biāo)不同，同一行業(yè)的不同項(xiàng)目由于設(shè)立的宗旨不同，執(zhí)行的要求各異，考核的重點(diǎn)也不一致，因此對權(quán)重的設(shè)置應(yīng)因項(xiàng)目而異，具體項(xiàng)目具體分析，并要遵循成本效益、監(jiān)督激勵(lì)等原則，如此才能真正實(shí)現(xiàn)考核的目標(biāo)。如對于污水處理等環(huán)保類項(xiàng)目，應(yīng)該重點(diǎn)考核在污水處理設(shè)計(jì)規(guī)模的基礎(chǔ)上是否充分處理相應(yīng)的污水量、處理的質(zhì)量是否達(dá)到設(shè)計(jì)的要求；對于供暖等關(guān)系民生的項(xiàng)目，應(yīng)該重點(diǎn)考核供暖的溫度、供暖的時(shí)長是否滿足合同約定，使得居民滿意。必要時(shí)，關(guān)鍵的指標(biāo)可以設(shè)置一票否決。雖然各個(gè)項(xiàng)目不能整齊劃一，但還是有一定的規(guī)律。應(yīng)該重點(diǎn)考核項(xiàng)目的產(chǎn)出，因此應(yīng)該加大產(chǎn)出指標(biāo)的權(quán)重，例如財(cái)金〔2020〕13號文的附件中對運(yùn)營期的產(chǎn)出權(quán)重要求至少80分。而對于管理權(quán)重，可以相對小，效益類的指標(biāo)就應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目對公眾利益的影響程度進(jìn)行設(shè)置。

2.1.2.3" "準(zhǔn)確設(shè)置評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量績效目標(biāo)完成程度的尺度，一般包括行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)以及國家相關(guān)部門認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)等。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置得準(zhǔn)確與否，會(huì)影響到績效考核評分的高低、考核結(jié)果性質(zhì)的變化。設(shè)置時(shí)需要在國家相關(guān)法律法規(guī)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求下，考慮項(xiàng)目設(shè)立時(shí)的預(yù)期目標(biāo)，結(jié)合項(xiàng)目所在地客觀條件與不同執(zhí)行階段預(yù)期產(chǎn)出的內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，以及實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾的要求等進(jìn)行，以此保障績效評價(jià)的準(zhǔn)確性與合理性。

2.2" "績效考核管理涉及的主體及其職責(zé)

依據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文要求構(gòu)建由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、各級財(cái)政部門、行業(yè)主管部門及項(xiàng)目公司共同組成的PPP項(xiàng)目全方位的績效管理主體架構(gòu)，各方主體各司其職、相互配合、共同開展PPP項(xiàng)目績效管理工作。

2.2.1" "項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)

對項(xiàng)目公司進(jìn)行績效考核的主體是項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目績效管理工作的開展，包括確定績效考核目標(biāo)，設(shè)置績效考核評價(jià)指標(biāo)體系、開展日常監(jiān)督監(jiān)控與定期績效評價(jià)、協(xié)調(diào)有關(guān)單位參與績效評價(jià)、根據(jù)績效結(jié)果與合同約定按時(shí)安排運(yùn)營補(bǔ)貼支出的支付、統(tǒng)籌開展考核后的整改工作，并按規(guī)定及時(shí)公開相關(guān)信息。

2.2.2" "財(cái)政部門

在PPP項(xiàng)目績效管理中，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)績效管理制度建設(shè)、績效考核業(yè)務(wù)指導(dǎo)、重大項(xiàng)目的再評價(jià)和項(xiàng)目運(yùn)營結(jié)束時(shí)的后評價(jià)。同時(shí)要按照合同條款的約定及時(shí)支付應(yīng)付的運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

2.2.3" "行業(yè)主管部門

在PPP項(xiàng)目績效管理中，行業(yè)主管部門一方面應(yīng)建立健全本行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（即績效考核標(biāo)準(zhǔn)）、考核的關(guān)鍵指標(biāo)，指導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)開展績效管理工作，審核績效評價(jià)方案中的指標(biāo)體系；另一方面應(yīng)協(xié)調(diào)配合財(cái)政等部門，合法合規(guī)地履行財(cái)政預(yù)算程序。

2.2.4" "項(xiàng)目公司

項(xiàng)目公司是實(shí)施機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效考核的對象，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的日常績效監(jiān)控，包括日常對項(xiàng)目的管理運(yùn)營工作并按規(guī)定向?qū)嵤C(jī)構(gòu)報(bào)送監(jiān)控資料，在定期績效評價(jià)中提供各種建設(shè)運(yùn)營維護(hù)資料，建立完善的項(xiàng)目檔案管理制度，對所提供的各種資料的真實(shí)性與完整性承擔(dān)責(zé)任。

2.3" "績效考核管理的方式

PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的績效考核管理包括績效監(jiān)控和績效評價(jià)。

2.3.1" "PPP項(xiàng)目績效監(jiān)控

依據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)有監(jiān)控項(xiàng)目公司日常績效的職責(zé)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，考慮績效評價(jià)和付費(fèi)時(shí)點(diǎn)，合理選擇監(jiān)控時(shí)間、設(shè)定監(jiān)控計(jì)劃，包括日常的隨機(jī)檢查和定期監(jiān)控，文件要求至少每年實(shí)施績效監(jiān)控一次。對于在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題要及時(shí)反饋給項(xiàng)目公司和有關(guān)部門，及時(shí)分析問題產(chǎn)生的原因與涉及的相關(guān)方，并及時(shí)解決糾正，同時(shí)形成書面報(bào)告，報(bào)送給有關(guān)部門備案。從而改進(jìn)績效，保障績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3.2" "PPP項(xiàng)目績效評價(jià)

2.3.2.1" "績效評價(jià)的時(shí)點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)在建設(shè)期、運(yùn)營期和移交期分別開展。建設(shè)期的績效評價(jià)時(shí)點(diǎn)一般結(jié)合竣工驗(yàn)收展開，若建設(shè)期較長或分期建設(shè)且建設(shè)內(nèi)容的各個(gè)子項(xiàng)可以明確劃分，則可以在子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收時(shí)開展。在運(yùn)營期，一般與項(xiàng)目的特點(diǎn)和合同約定的運(yùn)營補(bǔ)貼支出付費(fèi)時(shí)點(diǎn)相結(jié)合每年至少評價(jià)一次，同時(shí)財(cái)金

〔2020〕13號文要求每3～5年要開展一次中期評估。移交期的后評價(jià)一般在移交完成后組織進(jìn)行。

2.3.2.2" "績效評價(jià)工作的基本程序

PPP項(xiàng)目的績效評價(jià)工作基本程序一般為：下達(dá)績效評價(jià)通知→制訂績效評價(jià)工作方案→組織實(shí)施績效評價(jià)→編制績效評價(jià)報(bào)告。即開展的每一次績效評價(jià)須由實(shí)施機(jī)構(gòu)提前通知評價(jià)對象（項(xiàng)目公司）做好準(zhǔn)備，通知有關(guān)部門做好配合。然后由實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制績效評價(jià)工作方案，在評價(jià)時(shí)點(diǎn)組織具體的績效評價(jià)工作，要求客觀、公正地評價(jià)、分析產(chǎn)出的效果，明確責(zé)任的歸屬，形成合理合規(guī)的評價(jià)結(jié)果。最后由實(shí)施機(jī)構(gòu)編制績效評價(jià)報(bào)告，得出評價(jià)結(jié)論，分析發(fā)現(xiàn)的問題及原因，提出整改落實(shí)的措施和建議，并報(bào)送財(cái)政等有關(guān)部門審核備案。

2.3.2.3" "績效評價(jià)方法

績效評價(jià)方法一般包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法和公眾評判法［1］。PPP項(xiàng)目績效評價(jià)應(yīng)以PPP項(xiàng)目合同約定的績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度作為核心考量標(biāo)準(zhǔn)，通常可以將以績效目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)的比較分析法作為主要評價(jià)方法，將其他評價(jià)方法作為輔助方法。無論采用哪種評價(jià)方法都必須定量評價(jià)與定性評價(jià)相結(jié)合，如此才能對PPP的績效實(shí)現(xiàn)情況做出客觀、全面、系統(tǒng)的評價(jià)。

2.4" "績效考核結(jié)果的應(yīng)用

依據(jù)財(cái)金〔2020〕13號文，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)該將績效監(jiān)控的結(jié)果與績效評價(jià)的結(jié)果相結(jié)合，根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際確定相應(yīng)的權(quán)重，得到最終的考核結(jié)果。根據(jù)考核的結(jié)果來支付運(yùn)營補(bǔ)貼支出，針對考核中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行落實(shí)整改，并按責(zé)任歸屬與責(zé)任大小進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)。

2.4.1" "按效付費(fèi)

按效付費(fèi)機(jī)制是PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要內(nèi)容，需要確定績效與付費(fèi)的掛鉤方式，以及與評價(jià)系數(shù)的轉(zhuǎn)換方式，從而確定當(dāng)期應(yīng)支付的運(yùn)營補(bǔ)貼支出金額。

2.4.1.1" "設(shè)置掛鉤方式

掛鉤方式是在建設(shè)期與運(yùn)營期評價(jià)系數(shù)確定的基礎(chǔ)上，確定評價(jià)系數(shù)與政府的運(yùn)營補(bǔ)貼支出額掛鉤的比例。與運(yùn)營補(bǔ)貼支出掛鉤的內(nèi)容一般包括可用性服務(wù)費(fèi)、運(yùn)營維護(hù)服務(wù)費(fèi)，掛鉤的比例一般要根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目實(shí)施方案或者PPP合同中設(shè)計(jì)的比例，并且建設(shè)期與運(yùn)營期也不相同。財(cái)辦金〔2017〕92號指出新項(xiàng)目的“建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”［7］不得納入項(xiàng)目管理庫。財(cái)金〔2020〕13號文指出“政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績效評價(jià)結(jié)果完全掛鉤”［6］。因此，在設(shè)計(jì)掛鉤方式時(shí)就需要在合法合規(guī)的前提下結(jié)合項(xiàng)目的實(shí)際、結(jié)合考核所要發(fā)揮的激勵(lì)效應(yīng)，確定合理的掛鉤的內(nèi)容與恰當(dāng)?shù)膾煦^比例。

2.4.1.2" "設(shè)置評價(jià)系數(shù)

評價(jià)系數(shù)就是根據(jù)績效考核結(jié)果所確定的實(shí)際應(yīng)支付的運(yùn)營補(bǔ)貼支出額的支付比例。該系數(shù)的設(shè)置與績效考核標(biāo)準(zhǔn)、掛鉤方式、激勵(lì)效應(yīng)等相關(guān)。一般可根據(jù)建設(shè)期考核和運(yùn)營期考核的內(nèi)容不同而分別設(shè)置。對于同一個(gè)PPP項(xiàng)目的績效考核指標(biāo)體系下的考核分值，評價(jià)系數(shù)設(shè)置得越高，實(shí)際運(yùn)營補(bǔ)貼支出的金額就越大，激勵(lì)效應(yīng)相對就越弱。財(cái)金〔2020〕13號文中建議運(yùn)營期績效的考核分值至少在80分及以上，評價(jià)系數(shù)才可以設(shè)置為1。該分值越高，說明考核越嚴(yán)格。實(shí)務(wù)中有將該分值設(shè)置為90分，更多的設(shè)置為85分。因此，設(shè)置評價(jià)系數(shù)值時(shí)應(yīng)在充分理解政策文件精神的基礎(chǔ)上，充分考慮評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)合理性、績效考核結(jié)果與運(yùn)營補(bǔ)貼支出掛鉤的方式和掛鉤的比例，以及期望達(dá)到的激勵(lì)效果等因素，科學(xué)合理地設(shè)置評價(jià)系數(shù)與考核分值之間的匹配關(guān)系，以期達(dá)到實(shí)施該項(xiàng)目的效果，使得按效付費(fèi)機(jī)制落到實(shí)處。

2.4.2" "落實(shí)整改

績效考核結(jié)束后，實(shí)施機(jī)構(gòu)要針對所發(fā)現(xiàn)問題的責(zé)任歸屬統(tǒng)籌落實(shí)整改工作，涉及自身的問題及時(shí)整改，涉及其他部門或項(xiàng)目公司的要督促整改，同時(shí)形成書面報(bào)告報(bào)送有關(guān)部門備案。在落實(shí)整改的過程中，擴(kuò)大對項(xiàng)目運(yùn)營信息的反饋范圍，調(diào)研利益相關(guān)者或項(xiàng)目受益群體等的意見及建議，不斷分析、反思項(xiàng)目的運(yùn)營狀況，注重項(xiàng)目的長周期運(yùn)行質(zhì)量，促進(jìn)政策的優(yōu)化和績效考核的完善，不斷提升項(xiàng)目總體效益，確保項(xiàng)目按照預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行管理和實(shí)施。

2.4.3" "監(jiān)督問責(zé)

績效考核結(jié)果應(yīng)運(yùn)用于對實(shí)施機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門的行政問責(zé)，將其納入部門考核范疇，并與相關(guān)人員職位的晉升掛鉤，以加強(qiáng)各方的責(zé)任意識。同時(shí)績效考核結(jié)果也應(yīng)對外及時(shí)公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。對績效考核中發(fā)現(xiàn)的問題和不足進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)，促使實(shí)施機(jī)構(gòu)建立有效的管理機(jī)制，確保項(xiàng)目主體履行其責(zé)任，改善績效表現(xiàn)。

綜上所述，通過融入ESG理念對PPP項(xiàng)目績效考核進(jìn)行管理，可以推動(dòng)項(xiàng)目主體更加積極地關(guān)注環(huán)境、社會(huì)和公司治理的重要性，促進(jìn)項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三方面的協(xié)同發(fā)展。

主要參考文獻(xiàn)

［1］梅建明，張寬.關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施績效管理的幾個(gè)重要問題［J］.財(cái)政監(jiān)督，2019（23）：49-54.

［2］項(xiàng)英輝，烏立慧.交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段績效評價(jià)［J］.地方財(cái)政研究，2020（8）：24-34.

［3］張俊，萬年紅，翟作衛(wèi)，等.PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)化架構(gòu)研究［J］.建筑經(jīng)濟(jì)，2020（7）：49-53.

［4］陳少強(qiáng)，郭驪.不確定性視角下的PPP項(xiàng)目績效管理研究［J］.中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（8）：14-23.

［5］周蘭萍. ESG與PPP融合發(fā)展的契機(jī)與展望［J］. 項(xiàng)目管理評論，2022（5）：12-15.

［6］財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績效管理操作指引》的通知（財(cái)金〔2020〕13號）［Z］. 2020.

［7］財(cái)政部.財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知（財(cái)辦金〔2017〕92號）［Z］. 2017.