基于ESG的PPP項目績效管理機制的構建

［摘 要］隨著PPP項目的建設運營，越來越多的項目開始面臨績效考核和按效付費。但是，實務中的績效管理還存在不少問題，國家也在致力于對PPP項目規(guī)范性運作的治理，這就更需要建立高效、健全的PPP項目績效管理機制，以保障公共服務的質量與效率。本文從規(guī)范PPP項目全生命周期運作的視角，融入ESG理念，以項目的立項宗旨、產出目標等為依據(jù)，從績效考核計劃的制訂、績效考核涉及的主體及其職責、績效考核管理的方式和績效考核結果的應用四個維度探討PPP項目績效管理機制的構建，以期能夠促進PPP項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

［關鍵詞］PPP模式；績效管理；績效考核；按效付費

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2024.07.045

［中圖分類號］F810.7 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）07-0152-05

0" " "引 言

自2013年財政部大力推進PPP模式（政府和社會資本的合作模式）以來已有十年，PPP模式已成為各級政府提供公共基礎設施和公共服務的重要方式之一，目前已有近百分之八十的項目進入執(zhí)行期，其中有不少項目進入了運營期，面臨績效考核和按效付費。但是，實務中的績效管理還存在不少問題，如考核的目標是否清晰、指標體系的建立是否科學、評分的標準是否可行、評分的辦法是否恰當、評分的系數(shù)是否設置合理等等［1-4］。這些問題會導致PPP項目質量評價的結果與政府支出的效果。從2022年至今國家一直在檢查監(jiān)督整頓PPP項目的規(guī)范性運作。這就更需要PPP項目績效管理機制高效健全，以保障公共服務的質量與效率。本文從規(guī)范PPP項目全生命周期運作的視角，融入ESG理念，以項目的立項宗旨、產出目標等為依據(jù)，從績效考核計劃的制訂、績效考核管理涉及的主體及其職責、績效考核管理的方式和績效考核結果的應用四個維度探討PPP項目績效管理機制的構建，以期能夠促進PPP項目的健康可持續(xù)發(fā)展。

1" " "基于ESG的PPP項目績效管理內涵

績效管理是指組織為了實現(xiàn)預定目標，采取績效計劃、管理績效、績效考核和獎勵績效的循環(huán)過程，推動組織員工行為與組織目標的一致性，以達到組織的戰(zhàn)略目標的一種管理方法。PPP項目的績效管理機制是由項目實施機構實施的一系列以項目公司建設、運營、維護等經營活動和移交活動為管理對象的監(jiān)督管理活動。PPP項目績效管理的最終目標是充分發(fā)揮項目公司的融資能力、管理效率和技術優(yōu)勢，提高公共產品供給效率和效果，滿足社會公眾的需要，實現(xiàn)政府、企業(yè)、公眾等多方共贏的目標。

ESG是環(huán)境（Environmental）、社會（Social）和公司治理（Governance）三個英文單詞首字母的縮寫，是一種評價企業(yè)可持續(xù)性的指標及框架。在該機制中融入ESG的理念，就是在績效管理中綜合考慮PPP項目公司運營產出的公共產品所帶來環(huán)境、社會和治理方面效益的一種方法，旨在幫助項目公司實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，以實現(xiàn)該項目在保障環(huán)境生態(tài)效益、滿足社會效益的狀態(tài)下可以持續(xù)不斷地提供公共產品的宗旨［5］。在PPP項目的績效管理中涉及的主體包括實施機構、財政部門及相關行業(yè)主管部門、項目公司等。PPP項目的績效管理對象包括項目實施機構和項目公司。其中，項目公司由實施機構負責績效評價，實施機構由財政等相關政府部門進行績效考核。本文研究的績效管理對象是項目實施機構。PPP項目績效評價結果的應用是作為對項目公司付費的依據(jù)，同時及時解決評價中所發(fā)現(xiàn)的問題，促進項目的健康發(fā)展。

2" " "構建基于ESG的PPP項目績效管理機制

績效管理運行的核心是一個從計劃、運行、管理和結果應用的周而復始的循環(huán)過程［4］。基于ESG的PPP項目績效管理機制的運作過程可以分為四個部分：一是績效考核計劃的制訂；二是績效管理的主體及其職責；三是績效考核管理的方式；四是績效考核結果的應用。

2.1" "績效考核計劃的制訂

基于ESG的PPP項目績效考核管理的第一步是實施機構要明確針對該項目的績效考核管理所包含的具體內容，從而制定出相關的考核目標和評價指標體系。通過基于ESG原則的PPP項目績效考核計劃的制訂和執(zhí)行，能夠實現(xiàn)項目的經濟效益、社會效益和環(huán)境效益的平衡，推動可持續(xù)發(fā)展目標的達成。

2.1.1" "制定項目績效考核目標

PPP項目績效目標包括總體績效目標和年度績效目標。根據(jù)財金〔2020〕13號文的規(guī)定，PPP項目績效目標應包括預期產出、預期效果及項目管理等內容［6］。其中：預期產出是指項目在一定期限內提供公共服務的數(shù)量、質量、時效等，對于PPP項目而言，其產出是相對明確的。預期效果是指項目可能帶來的各種影響，效果的衡量應結合具體項目合理確定。項目管理是在項目執(zhí)行過程中所進行的組織協(xié)調，以符合項目運轉和對其監(jiān)督需求所開展各種管理活動，包括項目的組織管理、制度管理、質量管理、安全管理、文明施工管理、財務管理、檔案管理等內容。

制定基于ESG理念的績效考核目標，首先一定要明確立場，如果評價的主體是實施機構，評價的對象是項目公司，那么考核的目標應圍繞PPP合同中項目公司的義務和職責等內容來確定，是項目公司應該做到的事項，否則不應該作為對項目公司的考核內容，即制定績效目標時應當具體、可衡量、可實現(xiàn)。這是一個基本原則。其次要關注PPP項目所涉及的政府方、社會資本方以及社會公眾等的利益目標各有所側重。政府方為實現(xiàn)社會治理更重視財政支出的平滑與在可承受能力范圍內，為公眾高效率提供高質量的公共產品和服務；社會資本方則在合同約定的范圍內，提供合格的產品和服務，以保障自身能夠獲取合理穩(wěn)定長期的收益，以實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展；社會公眾更關注公共產品的提供對生活質量提高的影響程度。再者要關注項目的實施過程中，不能對項目所在地的環(huán)境生態(tài)造成破壞。最后要關注項目公司治理能力和公司的運營能力，保障了項目公司的可持續(xù)性，也就保障了項目的可持續(xù)性。在此基礎上來確定績效考核的目標和考核指標及其權重等問題。

2.1.2" "構建項目績效評價指標體系

根據(jù)財金〔2020〕13號文的規(guī)定，PPP項目績效指標體系主要包括評價指標、指標權重、評分標準［6］。融入ESG理念的績效評價指標體系的構建是以產出的結果為導向、以項目全生命周期為基礎，遵循系統(tǒng)性、重要性、相關性、可比性和經濟性的原則。

2.1.2.1" "恰當設定指標層次

根據(jù)ESG理念，對于PPP項目建設期和運營期設計指標體系時，一般采用三個層次的指標，一般第一個層次的指標設計各實施階段、各種不同的項目基本保持了一致性，指標基本包括三方面，即項目產出、項目效果和項目管理。第二、第三層次的指標的設計是對上一層次指標的具體化、細化，根據(jù)項目所處行業(yè)、運行機制、立項宗旨的不同而各異，但基本的設計原則和理念保持不變［3］。從PPP項目合作的本質入手，實施機構對項目主要實施監(jiān)督與考核評價，而不是對項目進行管理，貫徹簡政放權的理念，重點關注項目公司所提供的產品或服務是否符合PPP合同的約定、是否符合產品本身應有的效應，是否滿足社會公眾或受益對象的需求。

對于產出指標的設計，重點應關注項目產出的數(shù)量、質量、成本和時效。而對于產出的過程性資料的審核就不應該作為產出方面具體的考核指標，可以將其作為管理內容的部分，或者要求其向實施機構備案，并對資料的真實性、完整性出具承諾函，作為考核的前提條件。

對于環(huán)境效益指標的設計，重點應關注項目公司按照約定的工藝流程和有關的合同條款進行操作，是否達到了項目本身設計的環(huán)境指標要求，是否造成周圍環(huán)境的污染、是否能夠確保運營符合環(huán)境可持續(xù)性原則、是否采用清潔能源和資源節(jié)約型技術等。

對于社會效益指標的設計，重點應關注項目公司在建設、運營過程中，是否按照合同約定增加當?shù)鼐蜆I(yè)崗位、對當?shù)厣鐓^(qū)和利益相關方產生積極影響、促進社區(qū)發(fā)展和文化保護等。

對于管理方面指標的設計，重點應關注項目公司是否建立透明、規(guī)范和高效的決策機制和保障項目正常運轉的規(guī)章制度，是否按照制度執(zhí)行。同時關注項目公司是否主動積極地與實施機構進行有效的溝通，促進合作的長期可持續(xù)發(fā)展。

2.1.2.2" "合理分配指標權重

指標權重的分配應該結合項目的具體情況，根據(jù)指標對項目產出效果影響的重要程度來分配，一般來說重要的指標權重要大。不同行業(yè)的重要性指標不同，同一行業(yè)的不同項目由于設立的宗旨不同，執(zhí)行的要求各異，考核的重點也不一致，因此對權重的設置應因項目而異，具體項目具體分析，并要遵循成本效益、監(jiān)督激勵等原則，如此才能真正實現(xiàn)考核的目標。如對于污水處理等環(huán)保類項目，應該重點考核在污水處理設計規(guī)模的基礎上是否充分處理相應的污水量、處理的質量是否達到設計的要求；對于供暖等關系民生的項目，應該重點考核供暖的溫度、供暖的時長是否滿足合同約定，使得居民滿意。必要時，關鍵的指標可以設置一票否決。雖然各個項目不能整齊劃一，但還是有一定的規(guī)律。應該重點考核項目的產出，因此應該加大產出指標的權重，例如財金〔2020〕13號文的附件中對運營期的產出權重要求至少80分。而對于管理權重，可以相對小，效益類的指標就應結合項目對公眾利益的影響程度進行設置。

2.1.2.3" "準確設置評價標準

根據(jù)財金〔2020〕13號文，評價標準是指衡量績效目標完成程度的尺度，一般包括行業(yè)標準、計劃標準、歷史標準以及國家相關部門認定的標準等。評價標準設置得準確與否，會影響到績效考核評分的高低、考核結果性質的變化。設置時需要在國家相關法律法規(guī)與行業(yè)標準的要求下，考慮項目設立時的預期目標，結合項目所在地客觀條件與不同執(zhí)行階段預期產出的內容及標準，以及實施機構、社會公眾的要求等進行，以此保障績效評價的準確性與合理性。

2.2" "績效考核管理涉及的主體及其職責

依據(jù)財金〔2020〕13號文要求構建由項目實施機構、各級財政部門、行業(yè)主管部門及項目公司共同組成的PPP項目全方位的績效管理主體架構，各方主體各司其職、相互配合、共同開展PPP項目績效管理工作。

2.2.1" "項目實施機構

對項目公司進行績效考核的主體是項目實施機構，具體負責PPP項目績效管理工作的開展，包括確定績效考核目標，設置績效考核評價指標體系、開展日常監(jiān)督監(jiān)控與定期績效評價、協(xié)調有關單位參與績效評價、根據(jù)績效結果與合同約定按時安排運營補貼支出的支付、統(tǒng)籌開展考核后的整改工作，并按規(guī)定及時公開相關信息。

2.2.2" "財政部門

在PPP項目績效管理中，財政部門主要負責績效管理制度建設、績效考核業(yè)務指導、重大項目的再評價和項目運營結束時的后評價。同時要按照合同條款的約定及時支付應付的運營補貼支出。

2.2.3" "行業(yè)主管部門

在PPP項目績效管理中，行業(yè)主管部門一方面應建立健全本行業(yè)標準（即績效考核標準）、考核的關鍵指標，指導實施機構開展績效管理工作，審核績效評價方案中的指標體系；另一方面應協(xié)調配合財政等部門，合法合規(guī)地履行財政預算程序。

2.2.4" "項目公司

項目公司是實施機構進行績效考核的對象，負責PPP項目全生命周期內的日常績效監(jiān)控，包括日常對項目的管理運營工作并按規(guī)定向實施機構報送監(jiān)控資料，在定期績效評價中提供各種建設運營維護資料，建立完善的項目檔案管理制度，對所提供的各種資料的真實性與完整性承擔責任。

2.3" "績效考核管理的方式

PPP項目實施機構的績效考核管理包括績效監(jiān)控和績效評價。

2.3.1" "PPP項目績效監(jiān)控

依據(jù)財金〔2020〕13號文，項目實施機構負有監(jiān)控項目公司日常績效的職責，應根據(jù)項目合同約定，考慮績效評價和付費時點，合理選擇監(jiān)控時間、設定監(jiān)控計劃，包括日常的隨機檢查和定期監(jiān)控，文件要求至少每年實施績效監(jiān)控一次。對于在監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的問題要及時反饋給項目公司和有關部門，及時分析問題產生的原因與涉及的相關方，并及時解決糾正，同時形成書面報告，報送給有關部門備案。從而改進績效，保障績效目標的實現(xiàn)。

2.3.2" "PPP項目績效評價

2.3.2.1" "績效評價的時點

PPP項目的績效評價在建設期、運營期和移交期分別開展。建設期的績效評價時點一般結合竣工驗收展開，若建設期較長或分期建設且建設內容的各個子項可以明確劃分，則可以在子項目竣工驗收時開展。在運營期，一般與項目的特點和合同約定的運營補貼支出付費時點相結合每年至少評價一次，同時財金

〔2020〕13號文要求每3～5年要開展一次中期評估。移交期的后評價一般在移交完成后組織進行。

2.3.2.2" "績效評價工作的基本程序

PPP項目的績效評價工作基本程序一般為：下達績效評價通知→制訂績效評價工作方案→組織實施績效評價→編制績效評價報告。即開展的每一次績效評價須由實施機構提前通知評價對象（項目公司）做好準備，通知有關部門做好配合。然后由實施機構組織編制績效評價工作方案，在評價時點組織具體的績效評價工作，要求客觀、公正地評價、分析產出的效果，明確責任的歸屬，形成合理合規(guī)的評價結果。最后由實施機構編制績效評價報告，得出評價結論，分析發(fā)現(xiàn)的問題及原因，提出整改落實的措施和建議，并報送財政等有關部門審核備案。

2.3.2.3" "績效評價方法

績效評價方法一般包括成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法和公眾評判法［1］。PPP項目績效評價應以PPP項目合同約定的績效目標的實現(xiàn)程度作為核心考量標準，通常可以將以績效目標為標準的比較分析法作為主要評價方法，將其他評價方法作為輔助方法。無論采用哪種評價方法都必須定量評價與定性評價相結合，如此才能對PPP的績效實現(xiàn)情況做出客觀、全面、系統(tǒng)的評價。

2.4" "績效考核結果的應用

依據(jù)財金〔2020〕13號文，項目實施機構應該將績效監(jiān)控的結果與績效評價的結果相結合，根據(jù)PPP項目的實際確定相應的權重，得到最終的考核結果。根據(jù)考核的結果來支付運營補貼支出，針對考核中發(fā)現(xiàn)的問題進行落實整改，并按責任歸屬與責任大小進行監(jiān)督問責。

2.4.1" "按效付費

按效付費機制是PPP項目的一個重要內容，需要確定績效與付費的掛鉤方式，以及與評價系數(shù)的轉換方式，從而確定當期應支付的運營補貼支出金額。

2.4.1.1" "設置掛鉤方式

掛鉤方式是在建設期與運營期評價系數(shù)確定的基礎上，確定評價系數(shù)與政府的運營補貼支出額掛鉤的比例。與運營補貼支出掛鉤的內容一般包括可用性服務費、運營維護服務費，掛鉤的比例一般要根據(jù)各個項目實施方案或者PPP合同中設計的比例，并且建設期與運營期也不相同。財辦金〔2017〕92號指出新項目的“建設成本不參與績效考核，或實際與績效考核結果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責任的”［7］不得納入項目管理庫。財金〔2020〕13號文指出“政府付費和可行性缺口補助項目，政府承擔的年度運營補貼支出應與當年項目公司（社會資本）績效評價結果完全掛鉤”［6］。因此，在設計掛鉤方式時就需要在合法合規(guī)的前提下結合項目的實際、結合考核所要發(fā)揮的激勵效應，確定合理的掛鉤的內容與恰當?shù)膾煦^比例。

2.4.1.2" "設置評價系數(shù)

評價系數(shù)就是根據(jù)績效考核結果所確定的實際應支付的運營補貼支出額的支付比例。該系數(shù)的設置與績效考核標準、掛鉤方式、激勵效應等相關。一般可根據(jù)建設期考核和運營期考核的內容不同而分別設置。對于同一個PPP項目的績效考核指標體系下的考核分值，評價系數(shù)設置得越高，實際運營補貼支出的金額就越大，激勵效應相對就越弱。財金〔2020〕13號文中建議運營期績效的考核分值至少在80分及以上，評價系數(shù)才可以設置為1。該分值越高，說明考核越嚴格。實務中有將該分值設置為90分，更多的設置為85分。因此，設置評價系數(shù)值時應在充分理解政策文件精神的基礎上，充分考慮評價指標體系設置的科學合理性、績效考核結果與運營補貼支出掛鉤的方式和掛鉤的比例，以及期望達到的激勵效果等因素，科學合理地設置評價系數(shù)與考核分值之間的匹配關系，以期達到實施該項目的效果，使得按效付費機制落到實處。

2.4.2" "落實整改

績效考核結束后，實施機構要針對所發(fā)現(xiàn)問題的責任歸屬統(tǒng)籌落實整改工作，涉及自身的問題及時整改，涉及其他部門或項目公司的要督促整改，同時形成書面報告報送有關部門備案。在落實整改的過程中，擴大對項目運營信息的反饋范圍，調研利益相關者或項目受益群體等的意見及建議，不斷分析、反思項目的運營狀況，注重項目的長周期運行質量，促進政策的優(yōu)化和績效考核的完善，不斷提升項目總體效益，確保項目按照預期目標進行管理和實施。

2.4.3" "監(jiān)督問責

績效考核結果應運用于對實施機構等相關部門的行政問責，將其納入部門考核范疇，并與相關人員職位的晉升掛鉤，以加強各方的責任意識。同時績效考核結果也應對外及時公開，接受社會的監(jiān)督。對績效考核中發(fā)現(xiàn)的問題和不足進行監(jiān)督和問責，促使實施機構建立有效的管理機制，確保項目主體履行其責任，改善績效表現(xiàn)。

綜上所述，通過融入ESG理念對PPP項目績效考核進行管理，可以推動項目主體更加積極地關注環(huán)境、社會和公司治理的重要性，促進項目的可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)PPP項目在經濟、社會和環(huán)境三方面的協(xié)同發(fā)展。

主要參考文獻

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［7］財政部.財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金〔2017〕92號）［Z］. 2017.