長期護理保險體系建設研究

摘要：本文重點對影響長期護理保險體系建設的因素進行了分析。提出了發揮社會性長護險的基礎保障作用，擴大參保覆蓋面，為失能人員提供基本保障；保險公司依托“惠民?！?，并結合壽險與長護險轉換試點的契機，借力壽險、重疾險、意外險等開發附帶長護險的險種，實現融合借力發展，發揮補充保障作用。政府積極支持和引導非營利性的普惠長護險機構建設和開展適老化改造等工作，發揮兜底保障作用，推動長期護理保險體系的完善。

關鍵詞：長期護理保險；體系；建設

中圖分類號：F23文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.066

0引言

長期照護保障制度應以社會保險為核心，多層次長期護理保障制度最核心的部分是長期護理保險，在多層次長期護理保障制度頂層設計層面，應堅持以推動長期護理保險制度發展和完善為主導，長期護理救助制度和商業長期護理保險等補充制度協同發展理念。社會性質的長期護理保險（簡稱“長護險”）的參保一般隨基本醫保進行扣繳或繳費，參保人員廣泛，大大降低了逆選擇風險，也將長期護理保險的門檻和保險成本最大程度地降低，是分散失能風險最有效的手段，對失能人員保障方面起主導作用。長期護理保險體系建設的基礎是長護險的全面覆蓋，其中，失能人員占多數的居家護理是關鍵，要著力將有限的資金用在提升居家護理服務上來，加強護理員隊伍建設，不斷提升居家服務質量；商業長護險的基礎薄弱，可以借力長護險和“惠民?！边M行二次開發，并結合存量壽險轉換長護險試點的契機，在新產品開發中積極依托存量壽險、重疾險、意外險等與長護險關聯度高的險種，開發附帶商業長護險的產品，實現與其他險種的融合發展，發揮商業長護險對失能人員的補充保障作用；政府一方面要對特困失能人員實行長期護理救助制度，發揮兜底保障的作用。另一方面要積極支持和引導普惠性非營利性長護險機構的建設和居家失能家庭的適老化改造，推動日間照護機構發展和助餐服務等舉措，滿足失能人員多樣化需求。最終形成以長護險為主導，商業長護險為補充，政府引導支持普惠性長護機構、居家護理配套建設和長期護理救助兜底保障為依托，相互支撐、融合發展的長期護理保險體系。

1影響長期護理保險體系建設的因素

1.1長護險的主導作用和相關機制仍待加強

（1）長護險的參保人群覆蓋面不足。

我國長期護理保險2016年開展制度試點，2022年，49個試點城市中參加長期護理保險人數共16990.2萬人，與全國基本醫療保險（以下簡稱基本醫保）參保人數134592萬人相比，長護險的參保人數僅占基本醫保參保人數的12.62%。沒有社會保險性質長護險的地區，長期失能人員基本依托其家庭自食其力，對家庭將帶來巨大的經濟負擔和照護負擔，一人失能，全家失衡是對失能家庭的真實寫照。計劃生育政策的實施和社會的發展，少子女化是普遍的現象，尤其獨生子家庭往往需要一對夫妻贍養4個老人。其中一位失能，就需要有人不工作在家照護老人，或送到養老院支付高額護理費用，往往成為一個家庭不能承受之重。在老齡化程度加深的背景下，失能人員越來越多，個人和家庭面臨的失能風險越來越大，迫切需要長護險的全面覆蓋。

（2）居家護理照護模式的選擇不統一。

在46個長護險試點城市中，青島、長春等27個城市居家照護采取的方式為服務（實物）型照護，溫州、安慶等19個城市實行的是服務（實物）現金兼顧型，服務（實物）型提供照護服務和實物服務，服務（實物）現金兼顧型除了提供照護服務和實物服務外，還提供現金福利服務。實行現金補助的試點地區大多補貼費用都不高，例如安慶市居家護理的按照15元/天的標準補助，各試點地區因籌資標準不同，失能人員享受長護險的待遇也不同。機構護理大多按一定比例報銷，家庭成員能徹底擺脫照護負擔，百姓的獲得感較強。最大的難點是居家護理如何在有限的資金范圍內享受更有效率的服務，減輕失能家庭的照護負擔。居家護理有現金補助的試點城市在長護險試點初期對提升參保接受度起到了積極作用，但在長期護理險的長期實踐中，現金補助主要減輕的是失能家庭的經濟負擔，對提升失能人員照護服務質量的效用很低。

（3）居家照護機構護理員結構不合理。

由于受傳統觀念的影響，在大家認知中照護失能人員不是一個體面的工作，居家護理機構很難吸收較年輕的群體參與到照護服務工作當中來，居家護理機構的護工年齡結構偏老，文化程度普遍不高。居家機構的護工年齡多為50歲以上的婦女，文化程度大多在高中甚至初中以下，這個年齡段的人員無論體力和精力都已受限，加之文化程度較低，其對新事物、新知識的接受度也變得降低，對醫療護理知識的學習和實踐總體上也有欠缺，限制了居家失能照護服務質量的提升。隨著老齡化程度的加深，失能人員的群體越來越大，養老尤其是失能人員的養老是保證一個人有質量生存的關鍵，是一項系統工程，居家護理機構的供給質量不提高、結構不改善，將阻礙長護險的長遠發展。

1.2商業長護險發展基礎弱，參保意識不強

（1）商業長護險的參保意識薄弱。

從中國保險行業協會與中國社會科學院人口與勞動經濟研究所聯合發布的《2018—2019中國長期護理調研報告》數據來看，66%的受訪者都低估了自身未來的護理服務需要，對失能狀況持有過度樂觀的態度。大家對失能風險的認識不足，往往存在老年人才面臨失能風險的刻板印象，受傳統養老思想的影響，老年人面臨失能風險后主要依托家庭成員分擔和照護。正因為對失能風險的認識不足，大家對通過保險轉移失能風險的意識較低，限制了我國商業長護險的長遠發展。

（2）商業長護險吸引力較低。

大部分人群對商業長護險的認識嚴重不足，尤其是支付能力較高的年輕群體身體健康狀況較好，參保意愿很低。支付能力較低的老年人，往往身體有疾病時才有參保意識。保險分散風險功能的發揮依托于多數經濟單位的結合為必要條件，即多數人參加保險，分擔少數人的損失。從人的生命周期看，都面臨著因意外、疾病等因素引起的失能風險，年老后因疾病引起的失能風險更大，商業長護險面臨的窘境是不能有效吸引年輕的健康體投保，逆選擇風險很大。同時，商業長護險參保意愿主要集中在老年人，尤其有慢性疾病的老年人，造成了保險費較高，進一步降低了商業長護險的吸引力。

（3）保險產品與商業長護險的融合度偏低。

商業長護險在我國目前仍處于探索階段，產品以現金給付型為主，整體上商業長護險與試點地區開展的長護險沒有結合，缺少在社會性質長護險基礎上的產品再創新。同時，普通壽險類的產品很多，存量規模也很大，其產品是為了保證身故后受益人的基本生活保障，但投保人失能以后不僅自身生活質量直線下降，也將為受益人增加沉重的負擔。兩類產品的目的趨同，但產品缺乏融合創新，未真正挖掘百姓的需求。

1.3普惠型長護險機構不足，長護險相關配套體系不健全

（1）普惠性的長護險機構較少。

隨著老齡化程度的加深和慢性病等的影響，我國失能人員以老年人居多，許多老年人養老金較低，尤其許多農村地區的老年人僅有國家補助的基本養老金，以河北為例每月僅100多元，在面臨失能狀況時僅憑自身到養老機構完全沒有支付能力，只能依托家庭成員。目前，長護險機構大多是營利性質的機構，成本費用較高，在中部地區的普通縣區也要3000～5000元的水平，接近當地的正常工資水平。普通家庭承擔此項費用已非常吃力，困難家庭入住居家護理機構就只能望而卻步了。

（2）居家失能人員生活便利化程度低。

居家失能人員在家庭的出入、如廁、洗澡等基本生活設施上，大多沒有經過專門改造，已不適合失能人員的日常生活和照護工作，嚴重影響了失能人員的生活質量。

（3）失能老人缺少日間托管和助餐服務。

失能人員的家庭結構多樣，有些家庭失能老人已沒有配偶，由子女照顧，但因經濟壓力需要工作，白天上班期間的老人托管服務就有很大的需求，但目前大部分地區沒有失能人員的日間照護機構。有些失能人員有配偶，但因為配偶年歲已大，不能做飯，這些失能家庭的日常用餐需求就很大，但目前助餐服務尤其是農村地區的助餐服務仍是空白。

2相關建議

2.1發揮長護險對失能人員的基礎保障作用

（1）建議長護險參保覆蓋面擴展到全國。

2023年我國60歲及以上人口29697萬人，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口21676萬人，占全國人口的15.4%，人口比上年末減少208萬人，已連續兩年人口負增長。在人口老齡化持續加深的背景下，失能風險也越來越大，已成為嚴重的社會風險。我國長護險2016年開展試點，目前已擴展到49個城市，各地長護險的試點都取得了一定成效，已具備了向全國推廣的基礎。目前，各地籌資政策和享受的待遇存在差異，在推行長護險時，國家層面可以給予一定指導。第一步可以以省和直轄市為單位，先實現省級長護險政策和待遇的統一，后續根據長護險的發展再推進國家層面政策和待遇的統一，充分發揮長護險對失能人員的基礎保障作用。

（2）居家護理應集中在服務（實物）方面的提升。

居家護理現金補助的形式在長護險啟動的初期有利于推動工作的有效開展，但長護險作為社會性質的保險，在許多地區籌資標準中大部分資金都是從醫保基金中提取，應將本來就有限的資金真正用到刀刃上，需要進一步提升長護險基金的使用效益。面對失能人員照護服務需求與供給失衡、保障訴求與服務方式不匹配等現實難題方面，服務型的居家護理方式是解決居家失能人員現實問題的有效途徑。政府應積極引導居家護理機構的發展，提升照護服務供給的擴大，不斷提升照護服務功能的完善和發展。

（3）加強居家護理隊伍的建設。

依托本地醫療護理相關的院校和醫院資源，加強對居家機構護理員的常態化培訓，并緊密結合護理員在照護服務過程的康復指導、護理、急救等實踐內容，提升護理員的照護服務水平。政府加強養老友好型社會的宣傳，形成愛老、敬老的社會氛圍。推動護理員的職業化水平建設，加強對居家護理機構稅收減免等政策，提升護理員的薪資待遇，吸引年輕人才加入到居家護理服務建設的大潮中來。

2.2商業長護險發揮對失能人員的補充保障作用

（1）借力長護險開展商業長護險的宣傳。

商業長護險提高參保意識僅僅依托保險公司的力量很難有成效，應集中在長護險試點城市開展宣傳，長護險參保費的繳納一般在職工醫保進行扣繳和隨城鄉居民醫保費一同征繳。可以利用城鄉居民醫保參保征繳期，開展商業長護險政策的宣傳。在長護險試點地區，經過政府力量的推動，長護險有了一定基礎，長護險需求得到了挖掘，保險公司再結合失能人員享受商業長護險待遇的典型案例進行推廣宣傳，能更有效提升大家對商業長護險的認知水平。

（2）依托“惠民保”和借力相關險種實現融合發展。

商業長護險可以在“惠民?！被A上將商業長護險納入保障范圍，通過低保費吸引群眾參保，完成市場的教育后，再根據市場需求推出不同層次的產品，形成對長護險的補充保障作用。2023年3月20日銀保監會發布了《中國銀保監會辦公廳關于開展人壽保險與長期護理保險責任轉換業務試點的通知》，普通壽險可采取保單貼現法和精算等價法等方法，開展存量壽險業務向長護險的轉換，撬開了萬億級的壽險市場與長護險結合的想象空間。保險公司可以在開發新的壽險產品時融入長護險責任轉換的條款。同時，結合重疾險、意外險等與失能風險關聯度高的險種，積極開展與商業長護險的融合發展。

2.3政府在普惠性和兜底保障上持續發力

（1）引導支持普惠性長護險機構建設。

長護險護理機構的成本除卻人工運營等成本外，房屋和場地的建設費用或租金成本占比很大。建設普惠性的居家護理機構除卻政府補貼外，有兩條可行的路徑，一個是壓縮場地建設和租金費用，再一個是增加入住率分攤運營成本。政府可以利用因學生減少而閑置的鄉村教學點、社區閑置的公共場所等，引入第三方進行居家機構的改造和經營，建設非營利性質的普惠性居家護理機構，并優先滿足特困人員、五保戶等困難失能人員的入住。將成本優勢，轉化為價格優勢，提升入住率，進一步分攤運營成本，真正實現讓利于民。同時，政府對特困人員、五保戶等失能人員，結合相關補助情況建立長期護理救助制度，宜機構照護的入住機構照護，宜居家的居家照護，發揮對此類失能人員的兜底保障作用。

（2）引導居家失能家庭開展適老化改造。

政府積極引導適老化改造建設，政府可通過福彩等渠道籌集資金對特困人員、城鄉低保對象等人員優先進行適老化改造補助，如安裝扶手、地面防滑處理、如廁洗浴設備改造、臥室改造、老年輔助配置（助行）等方式開展改造。同時，積極宣傳適老化改造的成效，引導普通失能家庭開展適老化改造，提高失能人員的生活質量。

（3）JWOHWFxEw7MOW/2bGxXaZw2/UFgjwJeQkPdFWZ1e51k=鼓勵長護險機構和養老院開展居家失能人員日間照護和助餐服務。

鼓勵長護險機構和養老院有空余床位的積極開展失能人員日間照護服務，并將失能人員日間照護納入長護險的報銷范圍。長護險機構和養老院有條件的可以依托本機構的食堂開展助餐服務，滿足居家失能人員的多元化需求。

參考文獻

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