結構功能主義視角下城中村的治理研究

摘要：城中村作為過渡形態的社區，長期以來在政府的推動下進行改造。城中村的結構有著復雜性和利益博弈性。從結構主義的視角分析城中村，其結構包含多元治理主體與對象，以及制度根源和空間環境。城中村結構的特點決定了其功能作用的特殊性，包括內部環境相對穩定而外部環境多變、短期目標與城市建設相同、主體多元卻存在共同利益，以及社區文化維持穩定。

關鍵詞：結構功能；城中村；治理

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2024.15.072

0引言

改革開放后中國經濟迅速發展，大城市作為外來人口流入地，其城中村成為流動人口第一站的低成本生活區和緩沖帶。有學者認為，想要真正解決城中村帶來的問題，只用大拆大建的治理方式并不能根治，同時會造成社會資源的浪費。因為沒有解決貧困與就業問題，清理城中村也只是耗費巨資把城中村從一處轉移到另一處。城中村是城市化過程中的產物，是目前拉動我國經濟社會發展的主要動力。從社會發展的長遠來看，城中村必然會消亡，但城中村社區同樣承載了廉價勞動力再生產的功能，其內部自給自足的廉價而全面的生產生活鏈維系了其結構的內部穩定。因此，城市治理不應忽視城中村的存在，不應忽略其客觀存在的社會效應。將城中村治理納入到城市治理體系之中才是真正緩解城中村問題的關鍵。

現有關于城中村治理的文獻多是集中在個案研究，以及從理論角度出發的宏觀性探索。首先，運用個案研究方法的文獻或清晰或潛在地基于以下角度對城中村治理研究進行展開，章平（2014）、蔡睿（2021）和郭芳男（2023）以深圳為例，對一線城市的改造、治理和發展路徑提出了對策建議。王海俠（2015）以北京為例，認為城中村的治理應采用包容性治理理念和適當引入社會組織。韓晨菲（2015）以山東省濰坊市為例，分析了城市基層政府在城中村社區治理中的作用和定位。羅圣鈺（2016）對重慶市沙坪壩區的"城中村"展開調查，提出了社會工作者介入“城中村”居民可持續生計發展的方法。葉繼紅（20opcfev98VBmGkCbDVipz8g==17）以蘇州市城灣村為例，提出要尊重社區居民的空間權利。盧俊秀（2013）立足于廣州市東圃鎮H村，認為權力協作和讓渡在“雙軌政治”下的城中村社區治理中極為重要。其次，運用理論研究方法的文獻主要有，熊海侖（2020）通過社會工作的角度出發探究城中村社區治理創新的新方向。陳晨（2019）以一種人類學調查的方法來圍繞城中村改造和治理模式。尹曦粲（2017）運用韋伯的多元分層理論和舒爾茨的社會資本理論，探索政府購買社會組織服務的“城中村”社區治理途徑。

本文基于結構功能主義的理論視角來探討城中村的治理問題，該理論以美國社會學家帕森斯為代表，探討社會系統的結構和功能及其二者的相互聯系，其理論認為環境狀態和社會規范是影響行動的重要因素。從結構來看，城中村的治理行動不僅包括城中村社區的居委會或者并未進行“村改居”的村委會這類主體的社會行動，還涉及了政府、市場開發商、社會組織等多重主體的共同活動和作用。從功能來看，城中村的內外環境和治理規范是構建城中村現代化治理的重點。構建社區治理的現代化網絡是以實現信息傳達、居民訴求和管理服務等方面便捷化和簡約化為目的。因此，借助結構功能主義的理論對城中村進行宏觀分析其治理結構，優化其運行機制，促進新時代中國城中村治理現代化的發展。

1城中村治理結構的分析

結構功能主義認為可以根據“群體或角色”和“文化制度”兩個觀點來闡釋組織結構。通過分析城中村治理主體以及其在結構中發揮作用的過程來描述城中村治理結構中的“群體或角色”，“文化制度”觀點則表現在這些功能作用的制度根源及其價值。

1.1城中村治理主體間的博弈關系

在城中村的治理結構中，政府一般處于隱形狀態，其治理權力授予基層街道辦或者自治的居委會。但治理權力范圍一般只覆蓋到外來流動人口。而原村委團體則組建而成具有經濟職能的“村公司”。“村公司”保持原先的選舉模式，以增強村集體經濟為目標，很大程度上能得到原來居民或村民群體的認同。其次，流動人口數量是城中村人口結構占比中的大多數。以廣州市典型的城鄉接合部車陂街2018年的數據為例，其戶籍人口與常住流動人口比例高達1∶10。參照治理主體多元的要求，外來流動人口理應參與城中村的治理。但在現實中，作為城中村實際使用主體的外來流動人口，由于在城市認同和融合方面不足，以及城市社會關系網相對較弱，降低了其在主觀意愿和客觀能力上參與城中村治理的可能性。政府、市場開發商和原村集體才是城中村治理中擁有話語權的主體。而且，大多城中村處于得天獨厚的地理位置，有著巨大的收益潛質。所以房地產商、房屋中介企業等市場主體極其愿意參與到城中村的治理中。因此，政府、市場、居民等主體在城中村治理的關系中有著復雜性和利益博弈性。

1.2城中村治理對象間的隔斷關系

城中村的人口結構相對復雜，有原住居民，更有大量流動性人口。城中村的房屋和土地不僅是原居民群體生活住所，同時也為其帶來可觀的收益。原住居民基本過著衣食無憂的生活，但由于衛生和治安環境惡劣也造成了低質量的生活環境。因此財富積累到一定狀態的原住居民也會選擇離開城中村，融入城市，把其在城中村的房子租給外來流動人口。外來務工的農民為城市低端產業提供了廉價勞動力，對于擁有知識和技術的外來人口也為城市提供大量的人力資源儲備。而且這些人也是城市發展的主要動力，帶動了城市餐飲業、商業、服務業、房產業、建筑業等行業的發展。雖然他們目前難以融入城市，但在他們的經濟條件改善之前，如何把城中村變為一個安定的暫時居住地，也是當前城中村治理的一大難題。從兩大被治理主體關系來看，城中村原居民并不滿意外來人口進入并造成的社區系統的混亂，但是又對其帶來的客觀租金收益較為依賴。他們“共同生活在一起，處在一系列的由結構性的相互依賴所構成的關系與問題中”，形成了互為依存、相互嵌套的結構。但兩大群體之間仍然缺乏有效的溝通與交流，保持了一定的“社會距離”。

1.3城中村形成的制度根源分析

城鄉二元分割的社會制度是城中村形成的根源制度，這種社會制度把城市和鄉村的發展模式進行分離。如在土地制度方面，我國有關法規規定農村實行土地集體所有制，而城市的土地則歸國家所有，并采取不同的使用和管理辦法。城中村土地的集體化使原村民保留所有權但不可單獨對外進行市場交易，如果土地國有化會使農民獲得土地交易權，但同時也會失去土地所有權。簡而言之，城中村的土地交易只能通過被政府征收的方式進行交易，不能單獨直接與市場進行土地交易。隨著城市經濟和工業化發展，政府對農村的集體用地進行征收利用，逐漸演變成農村宅基地等構成的村莊被城市國有用地包圍，形成了城市包圍農村的城中村。從城中村建筑外觀的宏觀視角上看，城中村雜亂無章的各式建筑比比皆是。從城中村內部的治理體系上看，基于土地制度的戶籍制度也阻礙了外地流動人口參與城中村治理的可能性。

1.4城中村的空間環境分析

人居環境惡劣事關城中村村民的生活質量，因此改善其人居環境是城中村治理現代化機制優化的關鍵。一方面，作為村民自治契約式規范，村規民約源于鄉土社會，更貼近群眾生活實際。但由于其村民參與積極性不高，制約城中村現代化的建設。關于城中村內垃圾站點的設置、道路的清掃、污水的排放等日常生活環境治理的問題，村規民約的自治作用尤為重大。實現以“小村規撬動大治理”，達到城中村內部生活環境的優化。另一方，政府對城市整體環境規劃的重視程度也影響其在城市邊緣城中村環境的治理。因此，對于常態化的環境綜合整治行動，政府的政策作用首當其沖。對于城中村的環境衛生、消防安全等應進行規范指導，及時對治理工作中遭遇的具體困難召開工作推進研討會，與公眾協商解決，從而全面提高人居環境秩序。

2城中村治理機制的優化

根據結構功能主義的基本觀點和經典釋義，一個系統只有滿足了適應、目標達成、系統整合和潛在模式維持4個基本需求才能發揮其功能并維持系統的穩定。結構的調整和優化也意味著功能的改變和環境的變化。促進結構和系統環境的變化，從而實現成城中村治理功能的現代化。

2.1適應環境，促成多方合作

適應性，主要是指城中村治理結構從外部環境中獲得治理所需的資源，以及這些資源在其結構中的安排。

城中村作為一個半開放的系統，與外界交流的頻率遠遠高于封閉的鄉村，原來的熟人、社會關系網絡被瓦解，半熟人社會或陌生人社會成為城中村的主要社會形態，導致城中村社會關系網絡變得異常復雜和多變。因此，城中村的治理結構應從外部環境包括政府、市場、社會中獲取治理所需的人力、物力、財力等各項資源，以及將這些資源在其結構中合理安排，從而使得城中村的治理結構能夠適應所處的環境。在村集體與政府之間的關系中，村集體代表應積極協調，哪些土地可以被征收，哪些土地留作村集體的共同利益經營，從而做出合理的判斷。村集體在與市場的利益博弈中，市場可通過租借村集體土地的方式與村集體進行交易，也不失為一種雙贏的方式。由此從中樹立新型復合治理的系統思維，共同構建多元共治共享的多中心復合治理體系。

2.2制定目標，共同創建社區

目標達成性，城中村治理結構有著其特定的主次關系排序，在制定治理現代化的目標時應引導多元主體和調動所有資源去達成所制定的目標。

城中村目前是聯結鄉村與城市的緩沖地帶，其內部現有結構的相對保持穩定。但是城中村問題錯綜復雜，在治理目標制定中應包括兩方面：其一，在城中村外觀上，城中村的規劃要符合城市社區的發展要求，把城中村的社區規劃楔入城市規劃之中，注重加強城中村的公共服務供給與基礎設施建設。結合整個城市的格局和特點，使其在外觀上和城市建設相契合。其二，在城中村的精神文化建設方面，注意與該地的城市文化相融合，注重保護城中村原有的歷史文化和旅游資源。協調城中村與城市的人文景觀，創建城中村社區獨有的區域文化，建立和諧的城中村社區，推動城市人文精神的發展。因此，要使其實現治理機制的優化，不能再單純依靠所謂的“村民自治”，而是要引導各方共同制定可持續穩定發展的治理目標。

2.3調動資源，進行利益整合

整合性，為實現治理機制的現代化目標，城中村社區治理結構在治理過程應始終保持一個整體的形態，政府、市場、居民等治理主體應為其共同的目標而相互承接配合和協調合作。

政府作為治理主體的重要角色，應健全城中村的法律法規和各類保障體系，及時修訂或撤銷城鄉二元體制下影響城中村發展的體制性障礙，特別是土地政策的適時轉變是城中村政策建設的關鍵。在城中村出臺政策，對土地出讓金、土地出讓程序等，做出更為靈活的規定，協調好國家、集體、個人和開發商的利益。市場運行機制追求的是利益最大化，房地產開發商會在進行認真的成本核算后再考慮是否參與城中村的治理之中。因此，政府及時頒布有助于市場參與的優惠、稅收減免和利益保護政策，可有效調動市場開發商參與城中村建設、更新和運營的積極性。城中村居民在參與公眾活動的過程中也會進行潛意識的成本收益分析。建立行之有效的參與激勵機制，簡化參與程序是促進城中村居民積極參與社區治理的關鍵。因此，促進城中村治理主體之間的協調合作，可使得治理結構保持整體的穩定性并發揮其功能作用。

2.4文化維模，科技推動現代化

潛在模式維系性，通過建立統一的文化價值導向，聚集城中村的共生價值，可實現城中村現代化治理模式維持的功能。

傳統的村落形態與現代城市之間的差異沖突，毫無保留地集中反映在城中村的空間結構中。經濟發展帶來的就業機會和其豐足的公共文化和服務供給是城市的吸引力。眼前既然無法對城中村的制度根源、外觀設施做到一步到位的改變，也不能對其直接采取消亡措施。對于外來務工者將家鄉的生活方式和生活習慣，乃至在家鄉的居住空間布局移植到打工地，形成類似于家鄉的第二故鄉。因為外來人口的城市認同感是一個逐步建立的過程，城市認同感有利于心理的安全感和依戀感的構建，從而促進社會安全體系的構建與維持。隨著網絡化信息技術的發展及其帶來的系列技術紅利，技術治理偏向于表明科學技術在治理領域中的應用，即數字時代治理。因此，面對城中村這樣一個龐雜的治理系統，并維持其治理機制的現代化。政府使用制度治理，為城中村提供了一個具有合法性、合理性的操作指南和衡量標準。同時也可推崇技術治理。如將智能卡、APP等網絡技術運用到城中村治理之中，提供“智慧管家”服務，不僅實現了城中村治理的信息化，大大提高了城中村治理的效率，而且維持了其結構的穩定，也推動了城中村治理機制的現代化進程。

3結語

城中村不會在短時間內消失，因此對其進行現代化的治理有其必要性。從結構主義的視角分析城中村，發現其結構中的多元治理主體和治理對象的關系有著復雜性和利益博弈性，其制度根源有其不可輕易改變的趨向，以及其空間環境建設的重要性。城中村系統的特點決定了其功能作用的特殊性，包括城中村治理中內外環境的差異性、治理的短期目標與城市建設相同、治理主體多元卻存在共同利益以及社區文化建設維持穩定。促進城中村治理功能的現代化，從而推動城中村治理現代化的機制優化。

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