農(nóng)委整體支出績效評價案例總結(jié)與思考

摘"要：部門整體支出績效評價是政府預算績效管理的重要環(huán)節(jié)，其評價考核的范圍既包括項目支出，也包括基本支出。農(nóng)業(yè)部門的工作繁瑣復雜，涉及面廣，部門整體支出績效評價難度較大。文章以A市農(nóng)委整體支出績效評價為例，概括總結(jié)了評價的目的、重點、組織實施過程和評價指標，分析了A市農(nóng)委部門管理中存在的問題并提出了相應的建議，最終就部門整體支出績效評價工作的開展提出相關對策，以促進農(nóng)業(yè)部門將預算資源的配置從權力導向轉(zhuǎn)變?yōu)樨熑螌颉姆詹块T政績轉(zhuǎn)變?yōu)榉展猜氊煛?/p>

關鍵詞：預算管理；績效評價；農(nóng)業(yè)部門；整體支出

中圖分類號：F810.6文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）24-0074-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.24.019

1"研究綜述

部門整體支出績效評價是指構(gòu)建合適的績效評價體系，運用科學合理的績效評價標準與評價方法，對預算部門或單位的整體工作實施績效監(jiān)控，考核績效目標的完成情況，分析預算部門的履職情況，并評價部門預算資金使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性。與項目支出績效評價相比，部門整體支出績效評價的覆蓋面更廣、評價內(nèi)容更全，評價難度也更大。2020年3月財政部印發(fā)了《項目支出績效評價管理辦法》（財預〔2020〕10號），對項目支出的評價原則、評價方法、評價步驟、評價報告的撰寫做了詳細的規(guī)定，但對于部門整體支出績效評價，尚未有統(tǒng)一制度細則規(guī)范，各地在評價過程中還存在評價過程形式化、評價重點不突出、評價結(jié)果難以得到有效應用等問題。如何進一步完善部門整體支出績效評價是目前我國預算績效管理應重點關注的問題。

張曾蓮等（2022）以北京科技大學為例，運用平衡計分卡采取熵值法對北京科技大學2015—2019年內(nèi)的整體支出績效水平進行了評價[1]。周福田和何梧桐（2022）結(jié)合實務工作對縣區(qū)部門整體支出績效評價進行了探討，提出細化預算編制加強項目管理、嚴格制定方案合理確定指標、創(chuàng)新績效評價方式等建議[2]。王瑩等（2022）以南京市氣象局為例，以因果分析為邏輯，從投入、過程、產(chǎn)出和效果四個維度搭建指標框架，然后通過設置共性指標和個性指標，構(gòu)建了氣象局整體支出績效評價指標體系[3]。邱月華和鄧佳（2022）對部門整體支出績效評價進行了研究，提出了構(gòu)建分行業(yè)分領域的部門整體支出績效評價指標體系、加強部門整體支出績效評價結(jié)果的應用等建議[4]。陽秋林等（2022）基于對湖南省衡陽市第三方機構(gòu)出具的42份績效評價報告的分析，總結(jié)衡陽市預算績效評價的成功做法和成效，并提出了建立預算績效聯(lián)通機制、完善績效管理制度、設計統(tǒng)一評價指標等建議[5]。但是，對部門整體支出績效評價的實務案例及個案分析并不多見，理論層面的探討難以解決當前實務中的迷茫與雜亂。

2"A市農(nóng)委基本情況

A市農(nóng)委內(nèi)設科室12個，委屬事業(yè)單位19個、國有企業(yè)1家。2022年A市農(nóng)委及歸口預算管理單位共有編制159人，其中行政編制18人，事業(yè)編制114人，差供編制19人，自收自支8人。截至2022年年底，共有在職職工163人，離退休人員65人。

A市農(nóng)委2022年經(jīng)A市財政局和A市人大會議批準的部門預算收入為13776.60萬元，部門預算支出為13776.60萬元。A市農(nóng)委2022年決算收入9149.65萬元、支出9149.65萬元，其中基本支出2425.10萬元、項目支出6724.55萬元。

3"績效評價工作開展情況

3.1"評價對象及目的

本次績效評價的對象為A市農(nóng)委2022年部門整體預算支出，績效評價目的：一方面是通過考察2022年A市農(nóng)委包括部門基本支出和項目支出在內(nèi)的整體預算支出與重點工作任務的完成情況是否相匹配，確定財政支出是否有效，是否存在低效、無效支出，從而為政府下一步預算支出安排提供依據(jù)，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。另一方面在于通過客觀評判部門年度工作任務目標確定和部門預算編制是否合理，制度建設、預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理是否規(guī)范，發(fā)現(xiàn)部門工作開展過程中存在的問題，并提出建議，促進部門提升管理水平。

3.2"評價重點

部門整體支出績效評價，是對包括部門基本支出和項目支出在內(nèi)的整體預算支出的績效評價，此次績效評價重點是：①部門職責是否明確，是否符合“三定”方案中所賦予的職責和年度承擔的重點工作，資金配置是否合理，部門整體支出績效目標以及項目支出績效目標設定是否明確合理；②部門年度規(guī)劃、計劃是否適當，內(nèi)部職責分工是否明確，預算執(zhí)行和管理是否合理合規(guī)，財務和業(yè)務管理制度是否完善，執(zhí)行是否有效；③部門年度重點工作完成情況，整體支出在有效履行部門職責中發(fā)揮的作用以及整體支出和項目支出的績效目標實現(xiàn)情況和達到的效果。

3.3"評價組織實施

3.3.1"前期準備

本次評價由財政部門牽頭，組織中介機構(gòu)及抽調(diào)農(nóng)委骨干工作人員1名組成聯(lián)合評價小組開展評價工作。

評價組在正式開始評價工作之前三次前往A市農(nóng)委對部門相關工作人員進行座談訪談，收集和整理與A市農(nóng)委部門整體工作和重點項目相關的政策、文件資料，了解部門整體和重點項目的基本情況。

對項目概況初步了解后，組織項目組成員對收集到的文件資料進行研讀、討論，查閱與部門履職和項目實施密切相關的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，年度工作計劃、工作總結(jié)、預算批復、決算報告等文件，研討確定本次績效評價的目的和重點，力求獲取對部門工作情況全方位的了解，結(jié)合部門特點，形成本次績效評價的總體思路。

3.3.2"工作方案和指標體系設計

評價小組根據(jù)被評價部門實際情況和工作重點指導制定本次部門整體支出績效評價工作方案和指標體系，并聘請農(nóng)委專家顧問協(xié)助指導方案設計、問卷編寫以及指標體系的設立，確保指標體系全面、客觀、合理，能夠切實反映被評價部門履職和重點項目開展的效果以及績效目標實現(xiàn)程度。

根據(jù)河南省財政廳《河南省省級部門預算績效目標管理辦法》《A市市級部門預算績效目標管理辦法》以及委托方的要求，結(jié)合部門具體情況，評價小組確定了4項一級指標、16項二級指標、56項三級指標。指標數(shù)據(jù)主要來源于績效評價相關管理辦法、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作計劃等文件。

3.4"評價實施過程

3.4.1"數(shù)據(jù)采集及真實性驗證

評價小組三次前往A市農(nóng)委進行數(shù)據(jù)采集，查看2022年度部門整體支出和重點項目支出的相關數(shù)據(jù)和資料，包括但不限于工作計劃和總結(jié)、財務資料、資產(chǎn)清單、各項管理制度、項目完成情況及匯總資料、項目實施方案、其他相關文件。所有采集的數(shù)據(jù)和資料均經(jīng)過詢問相關負責人，核查相應憑證等方法確認無誤后整理記錄。

3.4.2"現(xiàn)場核查

評價人員按部門整體支出的60%抽取重點項目前往現(xiàn)場進行考察，進一步了解重點項目開展情況、主要受益對象滿意情況，為評價工作提供基礎數(shù)據(jù)支撐。現(xiàn)場考察三個重點項目為中央財政2022年農(nóng)田建設補助資金、2022年市美麗鄉(xiāng)村建設試點村建設項目資金、A市花卉產(chǎn)業(yè)示范區(qū)基礎設施建設項目。

3.4.3"訪談

評價小組在績效評價過程中多次對A市農(nóng)委財務負責人和各業(yè)務科室負責人進行訪談，充分了解2022年度A市農(nóng)委各科室的基本情況、年度工作重點、重點工作開展情況以及工作過程中遇到的問題和難點，了解和評估財政資金的使用效率和效益，發(fā)現(xiàn)部門工作開展過程中可能存在的問題。

3.4.4"分析和評價

對收集的數(shù)據(jù)、考察記錄、訪談記錄進行分析和整理，對實際業(yè)務數(shù)據(jù)按照既定的評價標準進行打分，分析和溝通未得分項的原因，撰寫評價報告。

4"A市農(nóng)委工作中存在的問題

4.1"缺乏對農(nóng)戶決策產(chǎn)生重大影響的途徑和方式

主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量是農(nóng)業(yè)部門的重要業(yè)績指標，但是土地承包權歸各農(nóng)戶所有，約66%的農(nóng)戶是自行耕種，只有20%的農(nóng)戶加入合作社或與合作社有訂單合作，農(nóng)委無法對如此眾多的農(nóng)戶在鼓勵耕種、作物選擇、耕種作業(yè)等方面提供指導、監(jiān)督和服務，種不種、怎么種是農(nóng)戶的自主決策，不在農(nóng)委的控制范圍之內(nèi)，約2%的農(nóng)戶耕地棄耕，80%的農(nóng)戶種植的作物為普通小麥和普通玉米，高筋小麥和青貯玉米種植極少。

4.2"農(nóng)業(yè)基礎設施建設和管護水平有待加強

高標準農(nóng)田建設時因涉及打井、挖水溝、修路等工程施工，還涉及后期的使用和維護管理，群眾基礎好的村莊才能實施。評價小組通過問卷調(diào)查、現(xiàn)場考察等方式了解到，因土地承包權分散，有些村民出于自身利益不同意占用其土地進行建設，節(jié)水灌溉設施更是難以推進，排水溝渠無法建設、維護，導致當前A市高標準農(nóng)田建設在排水、土地平整、農(nóng)田防護、生態(tài)環(huán)境保持等方面相對薄弱，整體建設標準較低，達不到《高標準基本農(nóng)田建設規(guī)范（試行）》的要求，也難以保持10年以上的有效使用期限，而且雖然A市農(nóng)委為保證建設質(zhì)量，采取了工程施工由監(jiān)理、村委村民代表共同監(jiān)督，驗收由農(nóng)委、村委、村民代表共同進行的方式，但由于后期管護完全交給各村委，而村委管理能力較低、資金有限，難以保證后期的維護管理質(zhì)量，進一步降低了財政資金的使用效益。調(diào)查顯示，目前只有68%的農(nóng)戶土地能夠得到機井灌溉，43%的農(nóng)戶土地附近有硬化田間道路，最終導致66%的農(nóng)戶全年糧食產(chǎn)量在1200斤以下，46%的農(nóng)戶家庭年收入不足3萬元。

4.3"農(nóng)業(yè)服務工作難以系統(tǒng)化

植物保護是糧食生產(chǎn)的重要保障，由于農(nóng)村土地經(jīng)營權分散，單戶種植面積少，種地收入在家庭收入中的比重較低，農(nóng)戶對植物保護不是特別上心，而農(nóng)委植物保護工作人員有限，無法對接大量的散戶，農(nóng)委的植物保護工作難以和農(nóng)戶種植緊密結(jié)合在一起，無法形成系統(tǒng)化的植物保護工作體系。與此類似，對于農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)公司、農(nóng)業(yè)合作社的產(chǎn)業(yè)化服務零碎，隨機性強，缺乏系統(tǒng)化。

4.4"工作計劃性和績效管理意識需進一步加強

根據(jù)評價小組了解到的信息，由于農(nóng)村土地承包權分散，農(nóng)村的各項工作需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委來推進，導致農(nóng)業(yè)工作零散、難以找到落腳點，所以，在實際工作中，A市農(nóng)委主要以落實上級工作指示為主，缺乏長期工作規(guī)劃，解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展深層次問題的主動探索精神不足，影響目標實現(xiàn)的各項因素分析模糊，而上級對于A市的實際發(fā)展情況難以做到全面、深入的了解，下達的任務未必符合A市的實際情況。若農(nóng)委部門本身缺乏中長期的發(fā)展規(guī)劃，長遠目標、發(fā)展方向不明確，可能無法最大限度地促進A市農(nóng)業(yè)、農(nóng)村更好的發(fā)展。

4.5"科技創(chuàng)新能力有待提升

農(nóng)業(yè)科技是確保國家糧食安全的基礎支撐，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新能力的提升對于提高農(nóng)業(yè)發(fā)展速度和發(fā)展質(zhì)量至關重要。根據(jù)評價小組了解到的信息，由于缺少高端技術人才和設施設備，A市農(nóng)委2022年農(nóng)業(yè)、種業(yè)科研成果較少，先進農(nóng)業(yè)技術推廣程度不足，整體科技創(chuàng)新水平較低，積極性不高，不利于加快推進A市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設，也不利于促進當?shù)剞r(nóng)民收入水平和生活水平提高。

4.6"預算管理水平有待提升

A市農(nóng)委2022年經(jīng)A市財政局和A市人大會議批準的部門預算為13776.60萬元，但2022年決算收支為9149.65萬，預算執(zhí)行率僅為66.41%。主要原因為個別項目未開工建設，還有部分項目變更或處于竣工決算審核過程中，導致整體預算執(zhí)行率較低。

5"提升農(nóng)委工作管理水平的建議

5.1"開展充分調(diào)研，深入分析問題所在

深入調(diào)查，全面分析可能影響主要產(chǎn)出目標的各種因素，剖析總結(jié)深層次的原因，梳理出主要矛盾，為領導決策及確定績效目標提供依據(jù)。例如，確保糧食產(chǎn)量提高的關鍵在于耕地質(zhì)量的提高、灌溉水平的提高、育種技術的提高和良好的植物保護，但農(nóng)戶分散經(jīng)營、集體土地承包期權由農(nóng)戶分散支配制約了高標準農(nóng)田建設、節(jié)稅灌溉設施建設、大型農(nóng)機使用程度和良好植保技術的推廣。但上述因素的制約影響程度到底有多大，如果解決該因素的影響能夠提高多少產(chǎn)量，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、哪個村莊問題更突出，哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、哪個村基礎較好些，哪個區(qū)域還有提升的空間，都需要深入鄉(xiāng)村進行廣泛的調(diào)查。

5.2"加快基礎設施建設，提高管護水平

農(nóng)業(yè)基礎設施建設是加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎，調(diào)查顯示A市僅有68%的農(nóng)戶土地能夠得到機井灌溉，43%的農(nóng)戶土地附近有硬化田間道路，而各村農(nóng)戶所提出的意見中，對道路、水利等農(nóng)業(yè)基礎設施建設的需求占比為10.29%，僅次于對技術指導、技能培訓的需求。因此，建議A市農(nóng)委適當提高農(nóng)田建設標準，保障建設質(zhì)量，同時嚴格落實管護責任和管護資金，協(xié)助各村委制定管護措施，監(jiān)督其按規(guī)定執(zhí)行，加大后期管護力度，盡可能提高農(nóng)業(yè)基礎設施使用壽命，充分發(fā)揮財政資金的使用效益。

5.3"促進與上級主管部門的溝通，改進涉農(nóng)項目資金撥付周期

農(nóng)業(yè)項目有其獨特的周期性，必須嚴格順應自然節(jié)氣，錯過節(jié)氣和農(nóng)作物的生長階段之后，再下達資金的使用績效就會大打折扣甚至無效。比如病蟲害防治工作，小麥的播種出苗、返青、拔節(jié)、孕穗和玉米的苗期、穗期、花粒期分別應該做哪些病蟲害防治工作，有一定的規(guī)律。如果防治資金下達較晚，下達后再進入招標流程，等農(nóng)作物已收獲了才開始使用防治資金，這時意義已經(jīng)很小了。類似的還有高標準農(nóng)田建設資金，高標準農(nóng)田建設必須避開農(nóng)作物成熟、收獲時期，同時在入冬上凍前完成建設，但是資金下達并走完招標流程就已經(jīng)進入下半年。建議農(nóng)委、財政部門和上級農(nóng)業(yè)主管部門充分商討協(xié)調(diào)，修訂相關文件制度，使得涉農(nóng)項目資金使用更能貼合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期，以提高資金使用效益。

5.4"提高管理的主觀能動性，加強工作的計劃性

目前農(nóng)委的工作主要是落實上級農(nóng)業(yè)主管部門和市委市政府的各項任務指示，主觀能動性和管理機制創(chuàng)新有所欠缺。重點工作方向明確后要結(jié)合國家、河南省、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作相關的中長期規(guī)劃和A市當前農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展現(xiàn)狀編制符合A市實際的中長期發(fā)展規(guī)劃，并在年度工作重點中進行安排，明確目標和責任、建立臺賬，逐步有序推進。

5.5"引進科研人才，提高科技創(chuàng)新能力

建議A市農(nóng)委適當引進科研人才，或積極與農(nóng)業(yè)領域科研機構(gòu)、高校開展合作，組建科研團隊，建立激勵機制，充分調(diào)動農(nóng)業(yè)科技人員的積極性和創(chuàng)造性，不斷提升農(nóng)業(yè)、種業(yè)科技水平，加快科研成果轉(zhuǎn)化，完善先進技術推廣體系，建設農(nóng)業(yè)科技示范基地，以點到面輻射帶動小農(nóng)戶生產(chǎn)水平，將更多先進的技術和設施設備更快、更好地應用到實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中。

5.6"強化預算管理意識，加大預算執(zhí)行力度

編制預算對于單位各項工作的開展有著重要的意義，因此編制過程中要結(jié)合單位實際情況與各科室進行充分溝通，保障預算編制的科學性，同時對于執(zhí)行過程中的預算開支要做到跟蹤分析，及時了解預算執(zhí)行中遇到的問題，提出可行的解決方案，保證年度預算目標的實現(xiàn)。

6"農(nóng)委績效評價工作的經(jīng)驗總結(jié)

6.1"事先做好充分準備

部門整體支出績效評價牽涉面廣，部門內(nèi)設機構(gòu)眾多，各自職責差異很大，項目支出金額大、周期長，如果不事先做好充分的準備貿(mào)然進場，就難以確定重點和脈絡，評價不得要領，而且得不到被評部門的良好配合。在評價之前，要深入研究被評部門相關的國家、省、市“十四五”規(guī)劃、三年行動計劃、年初工作重點計劃、年終工作總結(jié)等，了解上級、本級政府對部門工作的重點任務布置情況，搞清楚國家戰(zhàn)略、地方區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與該部門工作的聯(lián)系和紐帶，搞清楚各項資金的使用范圍和報表、賬目的名稱、內(nèi)容、負責人和存放場所。

6.2"吸收農(nóng)委內(nèi)部工作人員參加或指導

中介機構(gòu)在開展績效評價時往往不了解被評價對象的具體業(yè)務，缺乏政策領悟能力和政策研究水平，往往只能浮于表面，不及要害。本次評價開始之初，評價小組前往另一市的農(nóng)村工作委員會展開調(diào)研，學習和聽取另一市農(nóng)村工作委員會領導和業(yè)務骨干對相關業(yè)務的講解和工作重點的把握，然后再行回到當?shù)剡M行評價，有內(nèi)行人做指引和教導，大大節(jié)省了時間和精力，提高了評價的效果。

6.3"充分溝通，建議要能夠落地

評價的目的關鍵在于提高，提出的建議關鍵在于落實，單純給出個評價結(jié)果或者分數(shù)并沒有很大的實際意義，特別是農(nóng)業(yè)工作，不是說資金運用效果不好，簡單的停撥資金就能解決，資金還不能停撥，要解決的是如何做得更好。所以在評價中，發(fā)現(xiàn)問題要抽絲剝繭，找出最根本的原因，并利用評價小組的身份，促進多個部門之間的溝通和協(xié)調(diào)，以解決問題為導向，提高預算管理水平。

參考文獻：

[1]張曾蓮，馮勃雅，武德昆.公立高校整體支出績效評價研究——以北京科技大學為例[J].教育財會研究，2022（6）：15-29.

[2]周福田，何梧桐.縣區(qū)部門整體支出績效評價方法與思路[J].現(xiàn)代審計與經(jīng)濟，2022（增刊1）：38-40.

[3]王瑩，何月娥，梅雅婷.氣象部門整體支出績效評價體系研究[J].中國農(nóng)業(yè)會計，2022（11）：48-50.

[4]邱月華，鄧佳.部門整體支出績效評價問題研究[J].上海立信會計金融學院學報，2022（5）：78-86.

[5]陽秋林，王湘懿，陽宏利，等.地方政府部門整體支出預算績效評價的探索與創(chuàng)新——基于湖南省衡陽市第三方機構(gòu)績效評價報告[J].財政科學，2022（8）：143-150.

［作者簡介］陳麗平，研究生學歷，注冊會計師、中級會計師、金融理財師。