寧夏鹽池縣山林權改革面臨的問題及對策

摘" "要：通過多年持續(xù)的生態(tài)建設，截至2021年年底，鹽池縣森林覆蓋率和綜合植被覆蓋度分別達到58.5%和27.41%，在生態(tài)環(huán)境得到好轉的同時，依然面臨著地類權屬不清、林草資源價值不高、植綠增綠方式單一、農戶還未享受到生態(tài)建設帶來的紅利等問題。通過分析山林權改革中遇到的問題，提出對策建議，旨在為鹽池縣山林權改革提供參考。

關鍵詞：山林權改革；問題；對策建議

中圖分類號：F316.2" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2024）11-0018-03

2020年6月，習近平總書記視察寧夏，賦予寧夏建設黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展先行區(qū)的時代重任。2021年4月，寧夏召開建設黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展推進會，做出了推進用水權、土地權、排污權和山林權“四權”改革的重大決策部署，山林權改革在寧夏正式拉開序幕。山林權改革以實現(xiàn)國土增綠、林業(yè)增效、農民增收的“三贏”為目標，關系著縣域林草生態(tài)系統(tǒng)建設和廣大群眾的切身利益，鹽池縣曾經(jīng)嘗試過林權改革，也積累了一些林權改革方面的經(jīng)驗，作為寧夏山林權改革的重點縣，鹽池縣改革主攻方向為“以地還林”，即通過制定支持鼓勵社會資本投資林業(yè)建設的政策舉措，探索林地綜合利用、發(fā)展生態(tài)旅游、異地配套建設用地等盈利模式。在不影響樹木生長、不造成環(huán)境破壞的前提下，在山林和“四荒”地開展生態(tài)旅游、森林康養(yǎng)等綠色環(huán)保經(jīng)營活動，可配套一定比例的建設用地，引導企業(yè)植樹造林、植綠增綠。針對既定改革目標，鹽池縣制定出臺了山林權改革“異地還林”措施，對流轉面積1 000畝以上10 000畝以下和10 000畝的山林地、四荒地以上分兩種情形給予就地或異地配套3%的建設用地，用于發(fā)展關聯(lián)產(chǎn)業(yè)或其他產(chǎn)業(yè)，鼓勵和吸引社會資本參與生態(tài)建設。

一、改革推進情況

第一，針對鹽池縣山林地資源“一地多屬性”“一地多證”等問題，確定以第三次全國土地調查數(shù)據(jù)為基礎，按照“分股不分山、分利不分林”的原則，采取自然村聯(lián)戶換發(fā)《不動產(chǎn)權證》，再結合集體資產(chǎn)股權量化的形式，將山林地資源登記到人，在全面總結試點經(jīng)驗的基礎上，已完成全縣無權屬爭議集體林地確權發(fā)證任務，實現(xiàn)應確盡確目標，并頒發(fā)林權類《不動產(chǎn)權證》45本和《集體林地林木資源股權證》3 892本，林地確權面積3.27萬畝。

第二，簽訂流轉合同的28 530畝山林地，8月份，在有效降雨的條件下，已搶墑全部種植檸條。同時，深入探索“以地換林”新模式，將油氣井場用地繼續(xù)按劃撥方式供應，由油氣企業(yè)按用地面積的五倍進行造林，管護三年且成活率在90%以上的按程序移交所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村集體所有。

第三，依托全縣豐富的灌木林資源優(yōu)勢，鼓勵飼草加工企業(yè)（合作社）大面積流轉檸條灌木林，與農戶建立多種形式的利益聯(lián)結機制，通過補植補造、質量提升、精細化管理等綜合措施，進一步提高檸條灌木林覆蓋度和林分質量。已建成檸條加工廠、飼草配送中心15個，輻射帶動加工點200多個，年提供牛羊等飼草料10萬噸以上。

第四，按照制定出臺的《鹽池縣全面推行林長制實施方案》，成立縣鄉(xiāng)村三級林長辦公室，全面啟動林長制改革工作，全縣共設立縣鄉(xiāng)村三級林長900名，初步劃分責任區(qū)1 180個，2022年制定出臺7項林長制配套制度。同時已完成縣鄉(xiāng)村三級111個林長公示牌設立，實現(xiàn)了人員、措施、責任“三到位”。

第五，通過政府購買服務方式，建立了農村產(chǎn)權交易中心（吳忠農村產(chǎn)權交易中心鹽池縣分中心），已將林權、農村承包耕地經(jīng)營權、草原承包經(jīng)營權等14項農村產(chǎn)權納入交易范圍，9月份，鹽池縣實現(xiàn)寧夏首筆山林地資源股金分紅，全縣8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按股分紅共300余萬元。

二、存在的問題

第一，確權登記問題依然突出。全縣96.69%土地為集體所有，山林地資源調查涉及圖層多，“一地多屬性”“一地多證”等問題仍然突出，地類屬性認定混亂。同樣的問題，其他市縣區(qū)也存在類似情況，只有權屬明晰，才能穩(wěn)步推進改革[1]。

第二，林地資源價值影響仍然突出。全縣生態(tài)建設主要依靠中央和自治區(qū)投資，95%以上林業(yè)資源為生態(tài)灌木林（即檸條），生態(tài)效益顯著，經(jīng)濟效益低下[2]，社會資本投資生態(tài)建設的吸引力不強，“三權分置”改革經(jīng)營權流轉存在一定困難。

第三，現(xiàn)行造林補助和生態(tài)補償標準偏低。鹽池縣生態(tài)建設主要依靠中央和自治區(qū)投資，不足部分由縣財政兜底投入。但隨著林業(yè)項目的不斷實施，可供選擇的項目區(qū)域立地條件越來越差，且與農戶利益關聯(lián)更加密切，地塊落實難度逐年增大，同時受立地條件、水資源、管護條件等因素影響和物價、勞務費的上漲，現(xiàn)行的林業(yè)項目投資標準已無法滿足實際需要。

三、對策建議

結合縣域山林權實際和歷年改革積累經(jīng)驗，著力為寧夏全面推進“四權”改革形成可借鑒的經(jīng)驗做法，就全面推行山林權改革提出以下對策建議。

第一，先易后難，分步施策，破解確權登記基礎性難題。由于歷史原因，自然資源管理部門成立前，耕地、林地、草原確權分屬原國土、林業(yè)、農牧部門管轄，在區(qū)域劃定和權屬確定過程中存在“一地多屬性”“一地多證”等情況[3]，發(fā)證過程中無法明晰產(chǎn)權及地類權屬，因此，權屬重疊和權屬爭議是山林權登記確權的重要瓶頸問題。如登記確權工作無法落地落實，山林權后期改革工作將全部受到嚴重制約，同時，山林權關乎廣大農民切身利益，“一刀切”確定權屬唯一性，會對社會穩(wěn)定造成較大沖擊。故應采取先易后難、分步實施策略，對權屬清晰的及時確權登記到戶，先行推進配套改革；對存在權屬異議的，堅持“擱置爭議、尊重歷史”原則，在國家及自治區(qū)權屬唯一性確定指導政策及操作細則出臺實施之前，采用聯(lián)戶確權或村集體確權等方式開展登記確權，再進行股權量化，到組到戶，有效避免確權到戶矛盾糾紛集中突現(xiàn)[4]。采用此法有兩方面優(yōu)勢，一是可以有效提高山林權登記確權覆蓋率，保護集體和農戶山林權權屬權益，為山林地承包權、經(jīng)營權流轉、抵押融資奠定堅實的基礎；二是聯(lián)戶確權或村集體確權可最大程度保持山林地集中連片，股權量化后可為規(guī)模化家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、委托經(jīng)營提供有利條件。

第二，試點先行，引領帶動，破除改革矛盾糾紛風險障礙。山林權歷史情況錯綜復雜，在改革經(jīng)驗積累尚不完備的情況下，在全域推開山林權改革工作，很可能造成農戶因權屬爭議或權屬重疊等激化矛盾糾紛，對社會大局穩(wěn)定造成影響，也將造成改革工作受阻[5]。故此建議在試點縣內抽取權屬清晰、矛盾較小、農戶意愿強的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組先行改革，同時，加快推進鄉(xiāng)界、村界、組界矛盾糾紛化解和實用性村莊規(guī)劃編制進程，在村組試點改革中，充分借助界線糾紛化解和村莊規(guī)劃的引領作用，為權屬確定、林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供基礎和依據(jù)[6]。此舉有三方面可取之處，一是小范圍試點改革可以集中各方面力量共同推進，對改革中發(fā)現(xiàn)的問題進行集中攻堅，為全面鋪開改革工作發(fā)現(xiàn)問題、解決問題、積累經(jīng)驗、奠定基礎。二是可以有效控制改革中的權屬糾紛矛盾發(fā)生范圍，防范社會不穩(wěn)定因素匯集，避免對改革工作推進造成不可控沖擊。三是實用性村莊規(guī)劃尚處于編制時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村組對村莊規(guī)劃的管控引領作用認識還不到位，依規(guī)建設、按規(guī)發(fā)展的主觀意識還不夠強，以村莊規(guī)劃為基礎，結合第三次國土調查成果應用推動權屬唯一性確定，引導林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，可強化村莊規(guī)劃在鄉(xiāng)村振興發(fā)展中的剛性引領作用發(fā)揮，提升鄉(xiāng)村建設規(guī)范化、科學化水平[7]。

第三，創(chuàng)新機制，增補措施，破解生態(tài)建設單一模式困境。鹽池縣是寧夏的“東大門”，生態(tài)區(qū)位極其重要，肩負著守護寧夏北部地區(qū)甚至全寧夏生態(tài)安全的重要使命。自1978年“三北”防護林體系建設起，鹽池縣的定位就是防風固沙，40余年的生態(tài)建設實踐經(jīng)驗得出，縣域絕大多數(shù)土地宜灌不宜喬，全縣檸條保有面積達260萬畝，是全國灌叢草特色區(qū)域，生態(tài)效益極其顯著，但經(jīng)濟效益明顯低弱，社會資本參與生態(tài)建設的積極性很小，主要靠國家、自治區(qū)財政撥付和地方財政配套資金實施。因此，如何更加有效提高社會資本投資生態(tài)建設積極性、如何實現(xiàn)生態(tài)效益向經(jīng)濟效益轉變最大化應當是鹽池縣等生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)山林權改革的側重點[8-10]。基于以上目標，可通過以下措施實現(xiàn)。一是增補生態(tài)環(huán)境損害較大行業(yè)履行生態(tài)建設投入義務。對礦產(chǎn)資源開采、垃圾填埋、化工等對生態(tài)環(huán)境損害較大的行業(yè)，在建設項目審批環(huán)節(jié)增設履行生態(tài)建設投入義務，要求企業(yè)在取得用地、用礦等權利的同時，按照項目建設占用規(guī)模進行一定比例的生態(tài)建設投入，原則上生態(tài)建設選址應與項目建設占用位置同屬一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組，企業(yè)履行生態(tài)建設和管護義務，建成后產(chǎn)權歸屬集體所有[11，12]；亦可由企業(yè)出資，政府職能部門代為履行生態(tài)建設義務。二是建立生態(tài)建設獎勵基金制度。從采礦權出讓收益、規(guī)上企業(yè)稅費等財政收入中，按比例抽取建立生態(tài)建設獎勵基金，對積極履行生態(tài)建設義務、主動投資生態(tài)建設的企業(yè)、集體或個人，除在權益分配方面傾斜外，適度進行資金獎勵，提升全社會投資生態(tài)建設積極性[13]。三是建立生態(tài)建設差

異化獎補機制。根據(jù)不同區(qū)域生態(tài)區(qū)位重要性，建立生態(tài)建設差異化獎補機制，對生態(tài)建設投入力度大，且生態(tài)效益遠高于經(jīng)濟效益的區(qū)域，按照對全區(qū)森林覆蓋率、草原綜合植被蓋度貢獻度核定獎補資金，支持地方加大生態(tài)建設投入力度。四是搭建生態(tài)建設指標跨縣域交易平臺。將全區(qū)生態(tài)建設任務及林業(yè)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌起來，參考耕地占補平衡等建立指標化體系，并搭建生態(tài)建設指標跨縣域交易平臺，允許在保障重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)建設力度不減弱的前提下，進行跨縣域指標交易（即A縣區(qū)可從B縣區(qū)購買生態(tài)建設指標，由B縣落實交易指標的生態(tài)建設任務），實現(xiàn)縣域間生態(tài)和資本互換增值[14]。上述4項制度體系改革，可構建多元化投資生態(tài)建設大格局，充分調動社會各界投入生態(tài)建設積極性，以生態(tài)建設壯大屬地村集體經(jīng)濟基礎，實現(xiàn)生態(tài)建設與鄉(xiāng)村振興緊密連接。同時，生態(tài)建設指標體系建設可解決縣域間生態(tài)林建設和經(jīng)濟林建設不均衡問題，讓生態(tài)區(qū)位重要區(qū)域通過生態(tài)林建設實現(xiàn)可觀的經(jīng)濟收入[15]。

第四，獎懲結合，責權并重，破解改革推進力度不一等問題。山林權改革的中堅力量是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組，各項改革措施能不能落地、落地能不能見效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組的推進力度至關重要，如何將基層的改革動力始終保持在強勁狀態(tài)，則需建立合理可行的獎懲機制。自然資源資產(chǎn)審計雖然已經(jīng)作為基層黨政主要負責人任免的重要依據(jù)，但獎懲力度不均衡等問題依然存在[16]。要完善自然資源資產(chǎn)獎懲機制，首先需要從自治區(qū)層面完善自然資源資產(chǎn)價值評估體系建設，應當定期開展價值評估工作，為縣級自然資源資產(chǎn)價值考核提供依據(jù)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及部門放在同一把標尺下進行考核，對積極推進山林權等改革工作，自然資源資產(chǎn)價值增幅或增速較大的，給予所轄屬地或部門政策及資金傾斜獎勵；對多耗少建等導致轄區(qū)內自然資源資產(chǎn)價值下降的，給予下調所轄屬地自然資源使用配置基數(shù)等懲戒措施[17]；對只耗不建、只建不管，造成區(qū)域生態(tài)環(huán)境較大損害的，嚴肅追責問責。獎懲機制的建立完善，可牢牢抓住“關鍵少數(shù)”，以激勵和責任倒逼改革工作推進，提升建、管、用綠色可持續(xù)發(fā)展水平，保持基層改革力度、改革措施不減弱，保護區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全穩(wěn)定[9]。

四、結束語

通過推行山林地所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”改革，實現(xiàn)林權類不動產(chǎn)登記，賦予經(jīng)營權抵押融資等職權，匯集涉林生產(chǎn)要素，準確把握改革方向，賦權賦能，多渠道打開綠水青山向金山銀山轉化通道，用改革的舉措破解存在的問題，才能實現(xiàn)山林生態(tài)價值轉化增值、生態(tài)效益優(yōu)化提升、生態(tài)環(huán)境持續(xù)好轉的目標。

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