老舊小區改造項目前期決策價值協同提升策略研究

摘要：當前，我國城市發展聚焦于內部提升與更新，老舊小區改造被視為城市更新的核心任務，以適應高質量城市建設的需求。然而，老舊小區改造過程中的主要難題在于前期決策階段利益相關方難以就改造方案達成一致意見。不同于常規新建項目，老舊小區改造項目的決策涉及更廣泛的利益群體，利益相關方在規模、結構及目標上的差異導致決策過程復雜化。目前，新建項目的前期決策理論和方法并不適用于老舊小區改造的特定需求。通過大群體決策和價值協同的視角分析老舊小區改造面臨的困境，提出改進策略，旨在提升前期決策階段老舊小區改造的效率與質量，助力我國老舊小區改造工作的順利實施。

關鍵詞：工程項目管理；老舊小區改造；大群體決策；價值協同

0 引言

城市是人類文明進步的重要載體之一。當前，我國城市建設已經從過去注重新建和外延擴張逐步過渡到注重城市更新和內涵發展。老舊小區改造作為城市更新的主要內容，具有“既保民生，又穩投資，同時拉動內需”的特點，受到社會各界的高度關注。我國老舊小區改造不以拆除重建為目的，而是以完善公共服務設施和提升公共環境質量為主要內容，但是實際工作的推進仍然面臨諸多挑戰。當前，突出的問題是老舊小區改造項目前期決策階段利益相關方就改造方案難以達成共識，導致項目推進緩慢，甚至誘發激烈的社會沖突。造成這一問題的原因，一方面是老舊小區居民之間、居民和其他利益相關方之間的價值訴求充滿矛盾和沖突；另一方面，是我國還沒有針對城市更新與老舊小區改造項目構建有效的前期決策機制。以新建項目為研究對象的傳統項目管理理論、方法與機制難以適用于老舊小區改造項目的具體實踐，不能有效實現前期決策階段的價值協同，甚至會惡化利益相關方之間的價值沖突。

從項目前期決策的情景來看，老舊小區改造項目和新建住宅小區項目之間具有顯著的差異性，主要體現在決策主體構成、決策導向、決策目標三個方面。以老舊小區改造項目為例，其特征具體包括：①在決策主體構成方面，老舊小區改造項目具有大群體參與決策的特征^[1]。②在決策導向方面，老舊小區改造項目具有直接利益相關方主導的特性。③在決策目標方面，老舊小區改造項目的目標體系更為多元^[2]。這些特征表明傳統的、面向新建項目的決策方法和機制不能有效支撐老舊小區改造項目的前期決策。

老舊小區改造項目決策的另外一個突出特征是參與決策的大群體之間具有網絡化和層次化的復雜關系。從社會網絡視角看，老舊小區改造項目決策主體中的大量既有居民之間、居民與組織之間、居民和其他利益相關方之間存在著復雜的社會網絡關系，既有正式的社會關系，也有非正式的社會關系^[3]，這種復雜的網絡關系增加了參與決策的利益相關方之間的價值協同的不確定性^[4]。另外，從空間層次視角看，老舊小區作為城市中一種重要的空間單元，其內部空間及其與外部空間之間具有復雜的交叉關系和層次關系^[5]。不同利益相關方的價值訴求本就呈現異質化的特征，而這種復雜的關聯結構更是阻礙了利益相關方之間的有效交流和充分溝通，加大了老舊小區改造項目決策過程中矛盾沖突的協調難度^[6]，這些特征都表明老舊小區改造過程深陷大群體價值訴求關聯結構障礙。因此，目前亟須探索改造項目決策機制與價值協同等方面的已有問題，并提出對應改善思路。

1 困境成因辨析——從大群體決策與價值協同角度

1.1 大群體決策的層次性

1.1.1 老舊小區改造項目“委托—代理”的困境

作為現代博弈論和契約理論的重要內容，“委托—代理”理論可應用于公共決策中諸多現實問題的分析和研究，旨在研究決策者（代理人）與被決策者（委托人）之間的行為關系?！拔小怼标P系廣泛存在于公共決策的各個方面，老舊小區改造項目中實際上也存在復雜的“委托—代理”關系?；趯Q策效率的考量和對精英式決策的推崇，老舊小區改造項目中僅有部分利益相關方能參與到城市更新決策過程中。居民扮演著委托人的角色，而由于每個老舊小區都有其獨特性，扮演“代理人”角色的個人或機構可能會有所不同。有的老舊小區中可能由全體業主推選成立的業主委員會（以下簡稱“業委會”）擔任代理人；有的老舊小區可能沒有成立業委會，而是由每棟樓的樓長擔任代理人；還有的老舊小區內沒有明確的代理人，可能由街道和居委會直接代理決策事務。但值得注意的是，這種“委托—代理”關系更像是一種實踐中的約定俗成，并沒有得到居民的正式授權。一方面，由于居民與代理人之間的信息不對稱性，居民無法對代理人在老舊小區改造中的具體決策進行全面評測。在缺乏合理的激勵機制和較為完善的監督機制的狀態下，居民很容易對代理人及這種事實代理關系產生不信任。他們會質疑代理人對決策事項的權利，懷疑代理人利用其代理身份在資源、信息方面取得優勢，進而采取一系列機會主義行為，產生為謀私利而損害廣大居民利益的“尋租”行為。另一方面，由于有限理性，代理人在參與決策時也難以全面地考慮居民的多元價值訴求。由于居民缺乏訴求表達渠道，一旦居民的自身價值訴求未被滿足，他們就會對這種事實存在的代理關系進行抗議，表現為對代理人代理決策的不滿，進而引發社會沖突，致使老舊小區改造項目進程緩慢。這種在實踐中被默認形成的代理關系忽視了大群體參與決策的特征，實際上是對居民多元利益訴求表達權利的侵占，導致老舊小區改造決策陷入困境。

1.1.2 單層公眾參與模式與多層決策空間的沖突

在城市處在存量發展時代和公眾物權意識覺醒的背景下，提倡居民廣泛參與城市更新決策的觀點已成為共識。然而，全盤接受公眾參與并不一定是一件“好事”。謝里·安斯坦在其開創性著作《公眾參與的階梯》中指出，公眾參與不應該僅是讓人們參與決策，參與本質上就是權力分配。沒有權力的重新分配，公眾參與就只是一種虛假的借口。他將公眾參與分成了無公眾參與、象征性公眾參與和實質性公眾參與三個階段。

基于公眾參與階梯理論，如何推動公眾從象征性參與到協同式、決策式參與的角色躍升成為強化公眾參與的核心議題。在確定老舊小區改造范圍時，居民的“地方性知識”顯得尤為重要，此時應該進行大規模的民意調查。在吸納公眾意見的基礎上，決策過程還需要兼顧社會公平、文化保護、環境改善、經濟發展等多維度決策價值。改造范圍確定以后，需要確定改造內容，此時參與決策的居民人數變少。改造范圍內的居民成為最核心的直接利益相關方，因為改造成效與他們日后生活息息相關。此外，政府、出資企業等也是重要的決策主體。這個階段需主要考慮居民的改造訴求，以及政府財政、社會資本和居民出資的統籌問題等。在改造過程中，決策主體可能轉變為政府、出資企業、施工隊伍、居委會、業委會等，決策維度會減少，但會更加具象，如建筑物改造的技術問題、利益相關方意見互動渠道的設立問題等。由此可見，在老舊小區改造過程中，不同決策階段會面臨不同的決策問題，考慮的決策維度和決策價值也會有所不同，相應地，公眾參與的程度和決策主體也會不一樣，因而會形成多層決策空間?，F有公眾參與，如聽證會等，實質還是一種單層次象征性的參與形式，與老舊小區改造多層次決策空間構建需求之間存在矛盾。

1.2 價值協同的多元性

1.2.1 “地方性知識”的缺位

不同的城市管理模式下，老舊小區改造項目對各決策主體價值訴求的考量體現了決策制度對“民主”與“科學”的權衡結果：在科層制模式下，對于某一議題的討論體現的是多個知識領域的碰撞與融合；在知識論層面上，政府管理者所具備的政治知識與專家學者所擁有的科學知識占據主導地位；在市場主導模式下，市場成為該模式的主要協調主體，以企業為主的社會資本成為城市規劃的主導力量^[7]；在社群治理模式下，公民作為城市生活的主要角色，在治理過程中扮演著不可忽視的角色。在老舊小區改造項目中，不同層次的決策問題需要不同的決策制度予以匹配，尤其在項目層上，對于改造項目最終利益相關方的居民，如何匹配其多元訴求是決策機制設計過程中亟須解決的問題^[8]。

然而，一個無法回避的問題是對于居民所掌握的“地方性知識”，城市管理者與專家學者有多大的能力和勇氣予以識別和采納。老舊小區改造項目決策同其他類型政府決策一樣，需要在有限的時間和資源約束下從整體層面考慮，做出對城市規劃和社會最有效的決策，這也使得涉及“公眾參與”的政府決策往往陷入決策效率困境^[9]。究其原因：一方面，政府和專家學者清晰地了解居民所掌握的有關老舊小區周邊環境、居民社會關系、小區組織結構等“地方性知識”對于老舊小區改造項目的順利推行具有重要的價值，可以大大降低決策的外部成本。在老舊小區中，社會結構長期沒有太大變化，小區內部社會規俗逐漸形成，居民之間親密程度甚至可以形成費孝通學者提出的“特殊語言”，在這種既定的社會關系下，居民所具備的“地方性知識”將有效輔助城市管理者考量項目進度及成本，合理做出科學決策^[10]。另一方面，城市管理者與專家學者也擔心公眾參與決策會導致決策直接成本上升及決策質量下滑。大量的居民參與決策往往導致項目陷入集體行動困境，如《烏合之眾》中所提到的，“群體在智力上總是低于孤立的個人”^[11]，感情用事使得公眾的價值偏好難以被有效捕捉。居民由于決策素質參差不齊，認知能力有限，難以厘清復雜問題的本質^[12]。正是源于這些問題，政府和專家學者對于公眾參與決策過程持謹慎態度。部分政府與專家學者對公眾能力的不認可及流于形式的公眾參與制度，會導致居民參與老舊小區改造項目決策的意愿不斷下降，難以提高他們對改造成果的滿意度。

1.2.2 價值沖突關系復雜且難以協調

沖突是指組織成員在互動過程中，感知到對方不相容的目標，并在實現這些目標過程中相互干擾^[13]。沖突是一個動態的過程，是一系列事件的組合。通常，沖突分為任務沖突、關系沖突和過程沖突。任務沖突是指對于項目執行的內容或結果有不同意見；關系沖突是指團隊成員之間的人際關系問題的分歧；過程沖突是指對于項目推進過程中權責劃分等持不同意見^[14]。一般而言，沖突并不是只會造成負面影響，如任務沖突還能會對項目目標提供有益作用。但如果關系沖突和過程沖突過大，則可能會消除有益作用。

根據前文提到的有關老舊小區改造項目的種種特點來分析其沖突過程。首先，老舊小區既有的社會關系一定程度上加劇了關系沖突。不同于棚戶改造時期拆除重建中的動遷居民，也不同于購置商品房的業主，老舊小區居民在改造項目開展前后都有可能長期居住于此，社會結構較為穩定，社會關系不會發生大幅度變化。對于項目主導者來說，在項目實施之前清楚識別小區內既有社會關系就已經是一項嚴峻的工作。其次，居民的多樣性會加劇任務沖突。對于老舊小區改造來說，由于所處居住區位不同，居民各自價值訴求也不盡相同。例如，小區加裝電梯過程中，高樓層往往最積極，但低樓層通常都不愿意。而針對上下水完善問題，情況又反轉過來。由于樓層越低下水堵塞問題越明顯，高樓層反倒以“擔心噪聲污染”等理由反對改造工作，低樓層則迫不及待希望推進改造工作。隨著居民法律意識的覺醒，公眾愈發關注自身權利是否被侵害，異質化的價值訴求成為老舊小區改造過程中的普遍特點。這在一定程度上提高了決策質量，但也給沖突調解工作帶來了難題。最后，老舊小區改造項目的過程沖突發生在項目結束以后。不同于傳統工程建設項目，改造項目建設完成后會更多暴露出運營管理機制不健全的問題，進而加大各方沖突。

與此同時，決策空間的層次性也帶來價值空間的層次性，不同層次的決策問題會引發不同程度的沖突問題。以老舊小區加裝電梯為例，老舊小區加裝電梯沖突梳理見表1。

由表1可以看出，不同維度下沖突涉及的利益主體皆不相同，且沖突事件大小也與決策空間表現一致，呈現出多層級分類特征。在該情況下，如何應用沖突調解措施并選取調解人成為一項難題。傳統意義上，各級政府通常是沖突調解人的扮演者，但正如部分學者所指出“沖突的調解人必須是無利益相關的第三方”及“政府往往表面是調解人，但內在是關鍵利益相關方”，這些也使得部分項目中，以城市發展為主要目標的政府方會在一定程度上舍棄居民實質需求，選取補償的方式加速項目推進。因此，在不同的沖突問題下，選取何種沖突調解模式及沖突調解人，成為后續老舊小區改造項目的核心之一。

2 案例研究——以重慶市沙坪壩區某單元樓加裝電梯工程為例

在我國多個城市政府的政策中，老舊小區改造項目都要求以一定比例的居民同意為實施前提。對于居民主導類項目而言，這是將居民與政府、企業間的群體沖突前置為居民與居民內部關系間的沖突，也導致了居民間價值沖突關系的復雜性。本研究以重慶市沙坪壩區沙正街某單元樓加裝電梯工程為例，介紹該類型項目。

該單元樓一單元、二單元及三單元樓為連體樓。其中，二單元沒有獨立與外界連接的通道出口，與一單元、三單元共用出口。在2021年底，一單元居民開始組織籌建本棟樓加裝電梯。由于地形限制，一單元加裝電梯的擬定位置會阻擋住一個出口，并且三單元樓的出口與外部街道是樓梯連接的形式，該被擋出口是唯一的無障礙出口，這引發了二單元居民強烈抗議。同時，二單元居民也希望本單元樓可以加裝電梯，并且二單元居民負責人曾主動聯系過一單元居民且表達過本單元居民樓的意愿。因為二單元所處位置在三個單元正中間，缺乏加裝電梯需要的地理空間，他們只能寄希望于一單元加裝電梯時增設一部分連廊，從而實現一單元與二單元共用電梯。但是，一單元居民在后續溝通中提出，加裝電梯費用的50%由二單元居民承擔，且連廊費用全部由二單元居民承擔，二單元居民認為出資分配方案極度不合理，對一單元加裝電梯項目表現出極大不滿。此后，一、二單元居民多次在公共場合發生正面沖突。二單元居民與政府部門溝通，提出一單元加裝電梯占用了公共空間，且由于三個單元共屬于一棟住宅建筑，二單元也同樣需要對加裝電梯進行投票，而并非只有一單元投票（在一開始，一單元只在本單元居民內部投票）。同時，二單元居民還提出，一單元居民在實施加裝電梯前未進行有效公示，使得其他單元居民并未及時獲取信息。一、二單元居民的激烈沖突，導致加裝電梯項目一度拖延甚至停工，嚴重阻礙了加梯項目的順利實施。

沙正街一單元、二單元及三單元樓加裝電梯工程項目體現了居民之間因為利益分配不均導致的沖突。在此過程中，一單元與二單元居民對政府態度不一。一單元在2021年底已完成了規劃報批的所有手續，這導致二單元居民對政府制度流程的不信任，并寄希望于更高層級政府出面干預一單元加裝電梯。一方面居民群體內部因住戶眾多而易造成意見分歧；另一方面，由于該單元樓毗鄰多所學校，居住其中的租戶較多，進一步增加了居民凝聚力形成的難度。一、二單元居民原本并無沖突，但由于加裝電梯項目的利益分化，兩棟單元樓的居民形成了劍拔弩張的緊張關系。對于三單元居民來說，由于其居民大多為年輕人，且外部具有良好的加裝電梯空間，三單元居民不參與其他兩單元沖突?；谠摪咐梢园l現，價值沖突不再僅存在于不同改造群體之間，更多的是存在于群體內部關系間，且沖突來源多樣，難以直接分類。因此，在大群體決策價值協同視角下，我國老舊小區改造項目決策機制的優化工作迫在眉睫。

3 討論建議——我國老舊小區改造項目大群體決策價值協同提升的基本思路

傳統的以新建工程項目為主導的前期決策理論、方法和機制不能適用于老舊小區改造項目的決策實踐。同時，老舊小區改造項目利益相關方形成的大群體價值關聯結構具有多層次和網絡化的特征，導致決策問題的特殊性和復雜性，因此，構建面向價值協同的老舊小區改造項目大群體決策機制是有效支撐改造項目前期決策的必然要求。

3.1 老舊小區改造項目大群體決策的制度化和法制化

現有的政府建設管理機構設置與工作流程主要是針對新建項目，還沒有形成適用于老舊小區改造項目的成套管理機制，表現為老舊小區改造涉及的諸如產權歸屬、容積率轉換、土地性質改變、既有建筑消防安全等一系列核心問題在現行體制機制中尚未得到很好的回應。以技術標準為例，大量老舊小區是依據歷史標準而建設的，與當前城市建設使用的技術標準有明顯的不同。老舊小區改造項目如果完全按照現有的技術標準進行實施，如建筑間距與退讓距離、道路標準與消防標準等，會造成很多老舊小區改造項目不能更新改造或被迫拆除，不利于實現其社會、經濟和環境價值。與老舊小區改造相關的政府管理部門職責不明確、操作流程不清晰、協作機制未建立，使得老舊小區改造項目舉步維艱。因此，在現有老舊小區改造實踐基礎上，完善老舊小區改造的體制機制建設十分重要。建議出臺文件以明確相關政府部門在城市更新活動中的各自職責，建立高效的協作機制和清晰有據的審批流程，并公開發布城市更新項目的申報、審批指南。同時，研究制定辦法，推動城市更新項目實行年度計劃制度與分級審議制度，每年定期通過自下而上的方式征集城市更新項目，項目通過區級政府初審后，由市級城市更新機構根據項目的重要程度進行審議或備案，通過審議或備案的項目納入年度實施計劃，按程序立項實施。

3.2 統籌考慮多層次利益主體的多元化價值訴求

老舊小區改造項目的決策目標應該體現多層次、多利益主體的特點。為保障老舊小區改造項目決策的合理性，應該首先明確改造項目決策空間的層次性及價值空間的層次性，厘清各方利益主體的界定標準與價值訴求，在承認“沖突是合法且客觀存在”的基礎上，解析各層級沖突演化路徑，制定合理的沖突調解策略，進而增加項目整體價值協同程度。

3.3 構建科學的大群體決策方法

結合新興技術，創新老舊小區大群體決策方法。在信息化技術普及的當下，亟須考慮應用新興技術破解大群體利益訴求的困境。對于每個獨立的個人來說，其價值訴求與決策行為可以割裂，即個人價值訴求與個人決策行為獨立存在且相互作用。在此考慮下，可以創新大群體決策方法與機制，主要針對個人的價值訴求，而無須將其介入決策過程，進而所獲取的價值沖突多為任務沖突，降低關系沖突與過程沖突所占比重，以此提高決策效率。而個人價值訴求的獲取方法則較為成熟，包括輿論分析、自然語言處理等。同時，決策機制可以借助大數據平臺、網格化管理體系等已有的城市管理方法和體系，提高老舊小區改造決策效率與決策質量。

4 結語

現有工程項目前期決策理論與實踐方法主要以新建項目為主體，而老舊小區改造項目前期決策階段利益相關方組成的大群體是一種網絡化、層次化的特殊關聯結構，這種結構容易導致信息失真和溝通失效，使得利益相關方的價值難以協同，傳統決策方法無法有效支撐老舊小區改造項目的前期決策。本研究剖析老舊小區改造項目前期決策特征，從大群體決策及價值協同出發，著重分析現階段改造項目前期決策在“委托—代理”關系、決策空間、地方性知識以及價值沖突4個方面的困境；著重分析老舊小區改造項目在價值關聯訴求結構下決策主體角色及多元價值訴求關系。在此基礎上，從法制體系、價值偏好及決策機制三個角度出發，提出老舊小區改造項目價值協同提升思路。研究成果有助于促進老舊小區改造項目中各利益相關方就方案達成共識，提高該類項目前期決策的效率和質量，促進我國老舊小區改造工作的順利實施。

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收稿日期：2024-08-22

作者簡介：

李凱健（通信作者）（1989—），男，博士，副教授，博士研究生導師，研究方向：城市更新、商業模式。

符馨月（1997—），女，博士研究生，研究方向：老舊小區改造、公眾參與。

黃若鵬（1994—），男，博士，助理研究員，研究方向：老舊小區改造、社會資本。

劉貴文（1974—），男，博士，重慶大學副校長，教授，博士研究生導師，研究方向：城市更新、價值管理。