高校內部控制建設存在的問題及對策

［摘 要］加強內部控制建設是促進高校依法辦學、依法治校的重要途徑，對于防范權力運行風險和廉政風險、推進學校治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。我國高校內部控制起步較晚，尚未形成可供借鑒的成熟經驗。文章從高校內部控制發展歷程、建設實踐入手，簡要分析當前高校內部控制建設存在的主要問題，并提出相關建議，以期促進高校內部控制的規范建設和有效運行。

［關鍵詞］高校；內部控制；信息化

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2024.14.014

［中圖分類號］G647 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2024）14-00-03

1" " "高校內部控制的發展歷程

高校內部控制是指高校為實現辦學目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對風險進行防范和管控。建立健全內部控制制度是高校進一步完善治理體系、提升治理能力、促進科學規范管理的重要抓手，是一項打基礎、建機制、管長遠的工程，對高校規范人、財、物、權等方面的管理具有重要意義。從發展歷程來看，內部控制經歷了從零散到系統、從國際到國內、從企業到事業單位再到高校的延伸和拓展。從原始社會分工協作、生產資料的共同占有和分配，到現代社會政治、經濟和社會文化等各類組織或活動中，都蘊含了規則與控制，但比較散亂，如會計報銷業務一般需要經過初審、制單、審核、出納、稽核等多個環節才能完結，業務過程本身就是內部控制的有效體現。1992年，美國反虛假財務報告委員會下屬的發起人委員會（The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission，COSO）提出了COSO內部控制框架，系統性地明確了內部控制五大要素，即控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、監控，并逐漸得到國際社會的廣泛認可和應用［1］。2008年，我國出臺了《企業內部控制基本規范》，為我國加強和規范企業內部控制提供了遵循依據，并逐步建立包括基本規范、應用指引、評價和審計指引三個類別的內部控制規范體系。2012年，財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，為行政事業單位規范內部控制、加強廉政風險防控機制建設指明了方向。2015年，財政部印發《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，對全面推進行政事業單位內部控制建設提出指導意見。2016年，教育部辦公廳印發《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，為推動高校完善內部控制、提高內部管理水平提供了指引，高校陸續開始推進內部控制體系建設，并取得了顯著成效。新時期，高校逐步建立和完善權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的內部控制體系，成為適應外部環境、監管要求、內部管理需求的必然選擇。2023年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》，明確要求各單位結合自身實際建立權責清晰、約束有力的內部財會監督機制和內部控制體系。

2" " "高校內部控制建設具體過程

一是系統謀劃，搭建體系。2016—2018年，高校普遍結合自身實際，在內部控制評價、風險評估和內控現狀梳理等工作基礎上進一步完善內控制度，優化流程，強化協同，完成了內部控制體系搭建工作。二是順應變革，優化升級。2020—2022年，隨著外部環境、單位經濟活動和管理要求等的變化，高校主要按照“內控持續優化、搭框架向‘見成效’轉變、內控建設常態化”的總體要求，積極組織開展內部控制體系優化升級，并通過進一步修訂完善業務流程和職責權限等，不斷提升高校的管理水平和風險防范能力。三是延展半徑，縱深發展。近年來，部分高校積極推動校內二級單位建設內部控制體系，推進內部控制建設向縱深發展，如分批次、有序推動二級單位內部控制建設直至全覆蓋，構建校級層面和二級單位層面的兩級內部控制體系。

3" " "高校內部控制建設主要經驗做法

經過多年探索實踐，我國高校內部控制建設逐漸形成“內控制度化、制度流程化、流程信息化、信息標準化”的實施路徑。一是以制度建設為抓手，夯實內部控制基礎管理。通過加強校內規章制度的統籌與科學管理，建立健全高校建章立制的制度體系，并根據新情況、新問題及時對原有制度進行修正、補充、廢止。二是優化內部控制流程，切實提高內控工作成效。通過將內部控制方法嵌入流程執行，推動制度與流程深度融合。三是推進內控信息化建設，促進內控建設提質增效。充分運用現代科學技術手段加強內部控制，并將經濟活動及其內部控制流程嵌入信息系統中。四是加快標準體系建設，實現信息數據共享與集成。統籌做好各個業務模塊、各個平臺系統之間的信息流標準建設，以此促進信息數據的共享共用。

4" " "高校內部控制建設存在的問題

4.1" "對內部控制的重視程度不足

一是認識存在一定偏差。部分高校未充分理解內部控制的實質內涵和重要意義，更多是出于完成上級部門的任務要求而實施，“要我內控”現象凸顯，導致內部控制建設形式化。部分高校對內部控制存在認識誤區，僅將內部控制范圍局限在經濟活動領域，未延伸至教學、科研、組織、人事等學校管理全領域，并簡單地指定財務部門全面負責實施，沒有實現高校整體層面的系統推進。個別高校認為現有管理模式沒有問題，內部控制建設的作用不大，“我要內控”的主動性不足。二是未得到全體教職員工的重視。部分高校開展的內部控制宣傳、培訓等工作不充分，僅涉及內部控制建設或評價工作的相關職能部門樹立了較強的內部控制意識，而分管業務未涉及內部控制相關工作的部分高校領導、一線教學科研人員等教職工的內部控制意識相對薄弱，甚至認為內部控制是以犧牲效率為前提，影響了高校整體內部控制工作的質量。

4.2" "未向校內二級單位延伸

我國高校從2016年開始搭建校級層面的內部控制體系，并逐步建立起各職能部門協調、管理、監督的內控聯動工作機制。校級層面的內部控制制度需要各職能部門、二級學院、直附屬單位等二級單位遵守執行，同時二級單位需要建設符合自身管理工作實際的內部控制體系，進一步深化高校內部控制建設。將內部控制體系建設向二級單位縱向延伸，有助于促使高校內部教職工形成統一管理思想，增強風險意識，從而不斷夯實內部控制管理基礎。但目前全面開展二級單位內部控制體系建設的高校并不多，影響了高校內部控制建設的成效。

4.3" "缺少內部控制專業化人才隊伍

一是未設置專門的內部控制機構或崗位，缺少內部控制管理人才培養機制。當前，部分高校沒有安排專業內部控制人員開展內部控制工作，主要聘請第三方中介機構開展內部控制建設相關工作，校內指定某業務部門牽頭予以配合，但因對高校各項工作了解不足，制定的內部控制制度實用性較差。二是雖然專門設置了內部控制機構或崗位，但工作人員缺乏過硬的內部控制專業素養。部分高校專門設置了內部控制機構或崗位，但工作人員大多是從財務或審計等部門抽調而來的，存在財務管理素養較高但內部控制管理專業技能缺失的問題，如風險評估專業技術手段不夠豐富，對非經濟業務活動領域不甚了解，難以從全局視角進行統籌謀劃。

4.4" "信息化水平不高

一是現有信息系統有待優化。當前，部分高校的內部控制信息化程度偏低，沒有將內部控制流程嵌入信息系統中，缺乏有效的風險評估、風險預警等模塊，需要以“機控”為目標進一步調整優化。二是業務系統存在“信息孤島”［2］。當前，高校的業務信息系統數量眾多，如預算管理系統、賬務系統、科研管理系統、學籍管理系統、人事管理系統等，但多為分塊管理，各系統信息分割，“信息孤島”等現象嚴重，無法實現各項業務數據的互聯互通與業財融合，難以借助信息化固化內部控制程序，某些風險防范和內部控制措施也很難通過信息化手段落地，制約了內部控制建設成效。

5" " "高校內部控制建設問題對策

5.1" "增強內部控制意識，營造良好的內部控制環境

內部控制建設是一項系統性工程，涉及全員、全過程，建議高校從以下兩方面著手，通過不斷增強內部控制意識，實現從“要我內控”向“我要內控”轉變。一是加強頂層設計。高校應將內部控制建設作為“一把手”工程，通過開展內部控制方面的培訓提高領導層對內部控制建設內涵與重要意義的認識，堅持以上率下、逐層傳導，從而使全體職工增強內部控制意識［3］。同時，高校應在組建內部控制領導小組全面領導內部控制建設工作的基礎上，設立專門的內部控制管理部門或指定校長辦公室、發展規劃部門牽頭推進內部控制實施，財務部門主要負責配合完成財務領域相關業務工作，積極構建“跳出財務”的更高層次的內部控制建設工作機制，通過更加凸顯內部控制的重要程度，不斷增強內部控制意識。二是全員參與。高校可通過加大內部控制培訓、宣傳力度，不斷增強廣大教職工的內部控制意識，使其更好地理解和支持高校相關管理要求，堅持將內部控制理念內化于心、外化于行，從而營造良好的控制環境［4］。

5.2" "優化內部控制流程，切實提高內部控制工作成效

內部控制建設是將管理制度化、制度流程化，將內部控制方法嵌入流程執行的設計過程。高校可通過不斷優化內部控制流程，將制度與流程結合起來，形成制度管人、流程管事，通過確保各部門人員各司其職，切實提高內部控制工作效能，如按照內部控制體系的制衡要求，嚴格執行分事行權、分崗設權、分級授權，在本單位的崗位設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制設計，以實現決策、執行和監督的有效分離，從而確保高校內部控制體系能夠制衡有效、運行順暢、執行有力。同時，高校應結合工作中出現的新情況、上級主管部門的新要求等，持續梳理、優化和規范業務流程，并及時更新、設計業務表單，堅持做到順應形勢和與時俱進。

5.3" "有序開展校內二級單位內部控制建設，推進內部控制向縱深發展

高校應堅持整體規劃、分步實施原則，在建立健全校級層面內部控制體系的基礎上，分批次、有序推動二級單位內部控制建設直至全覆蓋，以有效規范校內二級單位教學科研、人事管理、財務預算等工作，從而建立健全權責明確、運行有效、執行有力、管理科學的二級單位內部控制體系，進而夯實高校內部控制管理基礎。同時，高校應不斷完善校級層面和二級單位層面的兩級聯動風險防控機制，以全面提升高校內部治理能力和治理水平，如選擇1～2個有代表性的二級單位試點開展內部控制建設，及時進行總結凝練，并適時推廣至全部二級單位，通過提升二級單位內部管理水平，促使內部權力合規運行。

5.4" "建設高水平的內部控制人才隊伍，提升隊伍綜合素質

建設權責明晰、約束有力、運行高效、科學合理的內部控制體系的關鍵在于人才。一是建立高校自身的內部控制管理人才培養機制。高校可通過設置專門的內部控制機構或崗位，安排高素質人才深度參與第三方中介機構內部控制建設項目等，并通過加強培訓逐步培養內部控制專業人員，如抽調具備財務管理、數據統計、計算機技術、審計評價等各類技術特長的人員組成內部控制管理辦公室，以此提高處理內部控制建設過程中復雜問題的能力。二是提高內部控制管理工作隊伍業務水平。高校可通過加強內部控制作風建設、業務培訓與學習交流等，不斷提高內部控制管理工作隊伍的業務能力和服務水平，如通過加強內部控制專題培訓與政策宣傳，不斷錘煉隊伍，從而推動內部控制落地生根。

5.5" "統籌推進內部控制信息化建設，充分發揮信息技術對內部控制的支撐驅動作用

一是將內部控制流程嵌入信息系統。高校可借助“互聯網+校園”、智慧校園建設等有利時機，充分運用現代科學技術手段加強內部控制，并在梳理現有信息系統建設情況的基礎上，將內部控制體系建設成果通過信息流轉換嵌入各項信息系統，以實現內部控制的程序化和常態化，從而不斷提升內部控制的科學性、及時性和有效性。二是實現全校信息化建設“一盤棋”，進一步助力內部控制信息化［5］。高校應對全校信息化建設實行歸口管理，并設立專門的信息化部門，由其統籌各部門信息化建設需求，統一各業務模塊、各平臺系統之間的數據標準，通過實現信息數據共享與集成，助力內部控制信息化建設提質增效。

6" " "結束語

高校內部控制建設是一項長期性、全局性、系統性的工作，其建設過程不是“另起爐灶”，再搞一套制度標準，而是對現有管理工作制度流程進行整合與完善。高校應切實轉變理念，統籌謀劃、協同推進，通過增強全員內部控制意識、優化內部控制流程、推進內部控制向縱深發展、加強人才隊伍建設、實現信息化與內部控制相互融合等多種措施，積極構建科學化、規范化、制度化、標準化、流程化、信息化等“六化一體”的內部控制體系，從而實現可持續發展。

主要參考文獻

［1］劉新華.芻議COSO框架下高校內控制度的實施及完善

［J］.財政監督，2022（18）：95-99.

［2］黃亮.流程數字化：大數據時代高校內部控制體系建設初探［J］.教育財會研究，2022（3）：58-62.

［3］劉國平，唐大鵬.教育部直屬高校內部控制制度建設框架設計［J］.財會通訊，2019（32）：114-117.

［4］鄭新紅，王旭東.高校內部控制建設和評價探究：以×大學為例［J］.財會學習，2022（27）：152-154.

［5］李云，李俊，羅琦.高校內部控制體系建設的思路與途徑：以J高校為例［J］.財會通訊，2023（6）：123-128.