數字技術賦能應急管理信息化建設的困境與優化路徑

摘要：數字技術以其創新性、實時性、互聯互通性等突出特征賦能應急管理信息化建設全過程，促進資源的合理共享與充分利用，提高應急管理的工作效率和工作質量。當前應急管理信息化建設面臨一系列困境。未來必須不斷鉆研與革新，提高應急管理信息化建設公共服務效能，增進民生福祉。

關鍵詞：數字技術；應急管理；信息化建設；優化路徑

一、前言

伴隨著人類社會加速向數字時代邁進，數字技術日益成為世界各國搶占發展高地的核心競爭力。貝克曾指出“當代中國社會因巨大的社會變遷正步入風險社會，甚至將可能進入高風險社會。”在風險社會中，必須有做好預防和應對風險的能力，健全國家應急管理信息化建設是提高國家治理體系和治理能力、遏制重特大突發事件發生的壓艙石。2021年國家應急管理部發布《關于推進應急管理信息化建設的意見》明確指出，堅持以信息化推進應急管理現代化發展方向，使檢測預警、輔助決策、救援實戰等能力實現“智慧應急”轉型。因此，如何高效利用數字技術賦能國家應急管理信息化建設，既是對過去重特大突發事件的經驗總結，也是加快新時代應急管理信息化建設的自主選擇，更是未來建成數智中國的戰略選擇。

二、應急管理信息化建設的發展歷程

審視新中國成立以來的國家應急管理發展歷程，首先經歷了單災種、分部門應急管理建設的早期階段，其次進入將應急管理體系綜合化建設的發展階段，以及新時代的歷史背景下應急管理多元共治的信息化建設新階段。

（一）早期階段：單災種分部門應急管理（1949-2003年）

新中國成立初期至1978年，這一時期我國的災害管理主要由專門部門進行單災種應對。隨著國家經濟發展和人口增長進入快車道，疾病防控形勢日益嚴峻。20世紀80年代，逐漸興起的計算機技術和網絡技術為疾病報告系統的建立提供了技術可行性。中國預防醫學科學院開始探索利用計算機技術進行疾病監測與報告，并初步建立了全國疾病報告計算機網絡系統，使疾病數據錄入、存儲和傳輸成為現實。與此同時，人們對自身健康的重視催生對國家醫療衛生服務的多樣化需求，互聯網、大數據等信息技術的飛速發展為衛生信息的數字化采集、存儲和分析提供了可靠的技術支持。1999-2000年前后，國家衛生部啟動了國家衛生信息網建設項目，旨在建立覆蓋全國各級衛生行政部門、疾病預防控制中心、衛生監督機構以及各類醫療衛生機構的信息網絡，實現醫療與疾病信息的互聯互通。總體而言，全國疾病報告計算機網絡系統和國家衛生信息網建設項目在應對突發公共衛生事件時，擺脫了過去只能依靠單災種應對模式，使應急響應的速度和效率得到大幅提升，為推動全國應急管理信息化奠定技術基礎。

（二）發展階段：綜合化應急管理體系（2003-2017年）

“一個聰明的民族，從災難中學到的東西會比平時多得多。”[1]2003年春的疫情引發全國上下對重特大突發公共事件的關注與深思，國務院著手加強全國公共衛生應急防控體系建設工作，中國疾病預防控制信息系統（簡稱“網絡直報系統”）于2004年建成并投入使用。2005年，國務院應急管理辦公室成立，并開始規劃建設應急平臺體系。2006年，國家正式提出“一案三制”總體要求建設應急管理體系，并在該年完成了我國應急管理體系框架的藍圖設計工作。2007年，全國人大常委會通過《突發公共事件應對法》并正式實施。2008年，清華大學提出“八大系統八大庫”，并在后來實踐中發展成為“3+1模式”（即監測預警、指揮救援、決策支持三大系統，一個應急平臺綜合應用系統），為全國各級應急平臺應用系統的建設提供了標準和參考依據。2008年的南方雪災和汶川地震對中國應急管理信息化建設提出更高的要求和挑戰，由于信息化技術對災情監測、信息發布、救援指揮等關鍵工作的及時介入，極大提高了應急救援整體質量，同時暴露的信息化建設不足等問題為日后提供了改進方向。隨著應急管理信息化技術不斷發展，物聯網、衛星通信、地理信息系統技術在應急管理中的應用日益廣泛。例如，利用物聯網技術實現對重點危險源的實時監測和預警，通過衛星通信保障偏遠地區在重特大突發事件救援工作中的通信暢通。2012年以來，我國形成了以突發事件為核心的國家、省、市、縣上下貫通，各部門相互協調的全體系、全過程應急平臺體系，實現了數據信息傳遞、指揮調度和信息資源共享，以及跨平臺、跨層次、跨區域的互聯互通新通道。2017年以來，應急管理信息化建設標準體系逐步完善，制定了一系列標準和規范，促進了不同地區、不同部門間應急信息的高效傳遞和實時共享。總體而言，這一階段中國應急管理信息化建設從基礎框架搭建到功能完善、技術應用拓展、標準體系建設等方面都取得了明顯進步，為后續應急管理信息化建設的現代化發展奠定堅實基礎。

（三）新階段：多元共治的信息化應急管理體系（2018年至今）

2018年，應急管理部的成立標志著我國應急管理進入新時代。11月，應急管理部制定印發《應急管理信息化發展戰略規劃框架（2018-2022年）》，提出“兩網格、四體系、兩機制”整體框架，確保全國“一盤棋”推進應急管理信息化建設。有關部門集中攻堅并采取創新技術和模式，建成了異地一體的大數據中心和云計算平臺、部省市縣四級貫通的智慧信息網，以及云視頻系統，還構建了一體化網絡安全縱深防御系統。2020年9月，應急管理部公布“智慧應急”試點建設名單，確定天津、河北、黑龍江等10個省（直轄市）為建設試點單位。經過一年多的實踐探索，各試點單位夯實了信息化支撐能力，形成了一批智能化的應用模式，加強專業化保障隊伍，營造了“智慧應急”建設生態，在實際工作中取得了積極的應用成效，發揮了示范引領作用。2021年起，我國進一步推進安全生產風險監測預警系統、自然災害綜合風險監測預警系統、監管和政務服務信息化、科普宣教信息化等方面的建設，升級完善應急指揮平臺，加強應急通信保障，以提高應急管理的科學化、專業化、智能化、精細化水平。與此同時，多個省級應急管理部門統籌本地應急管理應用系統建設，如山東省開展的“電眼工程”試點建設，打造了依托電力大數據精準識別異常行為、靶向開展監管執法的業務模式。

三、數字技術賦能應急管理信息化建設的現實困境

當前，數字技術賦能應急管理信息化建設全過程中，還存在部門配合度低與信息資源共享困難、數字基礎設施建設薄弱與技術升級緩慢、數字綜合型人才儲備不足、信息化建設標準尚未取得統一等方面的現實困境，與國家應急管理信息化建設向現代化發展的既定目標尚有較大進步空間。

（一）部門協調與數據資源互聯共享壁壘尚未破除

一方面，職能部門長期受“條塊分割、屬地為主”的思想影響，致使我國應急管理體制缺乏完整性。例如，跨地域出現突發事件時，可能出現不同區域政府只關注所屬區域的救援指揮工作，缺乏從整體視角進行統一高效的協調指揮能力，未來應當通過“數字技術賦能構建起主體協同、信息協同、資源協同、流程協同的路徑來緩解跨域危機碎片化困境。”[2]即使在同一區域發生突發公眾事件后，基于各部門職能分工基礎上形成的職責范圍，分工合作最終可能演變成為管理壁壘阻礙工作的有效推進。另一方面，信息數據互聯共享壁壘仍然存在。不同部門和單位各自擁有一套自主研發的通信、監控等信息系統，其數據格式設定、標準要求不盡相同，導致公共事件突發時數據整合消耗大量人力物力，卻難以快速獲得需要的數據信息，最終影響最佳救援時機。此外，公安、消防、醫療、氣象等特殊職能部門出于數據安全、公民隱私保護等原因考慮，面對主動開放自己的數據資源處于消極被動狀態，造成信息難以充分流通和有效利用。不僅如此，我國應急管理預案也存在“層級設計不夠清晰、功能定位不夠明確、編制方法不夠先進等問題”[3]。

（二）數字基礎設施建設與技術升級相對落后

首先，應急管理信息化建設在硬件設施方面存在不足。例如，在一些偏遠地區和經濟欠發達地區，應急網絡覆蓋不足，導致應急管理預警信息送達居民困難，突發事件發生時影響救援決策和救援行動的效率。通常該地區的應急指揮中心、監測站點密度低，網絡設備性能老化，難以滿足日常大數據的海量收集與高速傳輸需求。其次，資金投入不足導致數字技術升級相對落后，主要體現在應急管理體系中規模較小、份額占比較低的民營企業在研發數字產品過程中面臨的“資金、技術、稅收等激勵政策較少”[4]，容易引發民營企業資金鏈斷供、破產，從而制約了其創新研發速度和技術轉型升級的能力。最后，數據收集與重組能力較弱。應急管理部門通常把監測重點放在容易發生自然災害和已經發生公眾突發事件的區域，對“相對安全”區域的數據收集精度與密度不足，使得在應對復雜的重特大突發公眾事件時，相關部門無法全面、快速、準確地獲取信息。

（三）應急管理信息化建設綜合型人才匱乏

應急管理信息化建設綜合型人才缺口龐大也是一個突出問題。首先，由于我國應急管理建設起步較晚，應急管理相關專業與學科建設在我國高校存在的時間較短，開設應急管理信息化專業的院校總體數量有限，導致每年培養出的專業人才基數小，難以滿足新時代應急管理信息化建設的人才增量需求。此外，當前高校在課程設置上仍存在重理論而輕實踐的現象。學生在校期間缺乏高質量的實踐鍛煉，導致學生畢業后走上工作崗位對實際應急管理工作缺乏適應能力。其次，由于應急管理涉及知識面廣，且每個領域都有獨特性，專業人員不僅需要具備豐富的自然災害知識、事故處理經驗、公共衛生事件的應對方法，還需要不斷掌握信息化技術快速更新動態，并將應急管理知識與信息技術相融合，使得專業人員承受巨大工作壓力，加之應急管理職業發展吸引力不足和人才培養與引進機制尚不健全，導致畢業生在擇業時選擇應急管理工作的機會降低。同時，鑒于應急管理工作的特殊性，對專業人才的背景審查和資質認定要求較高，也增加了既熟練應急管理業務又精通數字技術的綜合型人才大量缺失的現實困境。

（四）應急管理信息化建設標準尚未取得統一

標準化、規范化在應急管理信息化建設朝著現代化發展中發揮著基礎性、引領性作用。首先，數據記錄標準存在差異。由于不同地區、不同部門根據自身的經濟發展狀況、數據計量需要記錄數據，導致應急數據的收集、存儲格式存在差異。例如，關于突發事件造成的財產損失數據，有的地區或部門以具體金額的方式記錄，有的則以受損實物種類或數量的方式記錄。數據記錄的格式也存在手寫記錄、電腦軟件記錄、移動設備記錄等差異，導致對海量數據進行整合與共享時出現困難，降低了信息數據的可用性。其次，應急工作流程規范不統一。通常應急響應流程與物資調配流程等環節，在跨區域、跨部門的應急救援協同工作中存在差異，增加了應急救援決策指揮統一部署時長，甚至出現工作銜接不暢、溝通效率低下等現實難題。最后，應急管理安全標準參差不齊。不同部門的信息系統針對相同突發公眾事件的安全監測防護標準不一致，系統安全監測級別高的部門能夠做到快速響應，系統安全防護級別較低的部門則存在響應遲緩甚至漏掉的風險。

四、數字技術賦能應急管理信息化建設的優化路徑

數字技術賦能應急管理信息化建設，主要包括提升信息數據互聯共享與部門協調水平、加大基礎設施建設與研發投入、落實綜合型人才培養機制、出臺標準規范信息化建設等優化路徑，使應急管理信息化能力得到全面提升。

（一）提升信息資源互聯共享與部門協調水平

提升信息資源互聯共享水平，必須建構一個可供全國范圍內使用的應急管理信息資源庫，同時規定省市縣鄉鎮四級相關部門及時、定期錄入應急資源數據，保證信息數據在關鍵時刻能夠拿得出、用得上。在信息資源共享過程中應當確保數據得到安全、規范使用，除了加強防火墻設置之外，還應對數據進行加密處理、嚴控訪問權限、對工作人員進行安全意識教育。提升部門間協調聯動水平則必須要明確各部門的職責與權力邊界，避免在應急救援過程中出現職責劃分不清晰導致工作推諉與爭權的不利情況出現。此外，還應當建立信息共享平臺，運用鼓勵與督促并行的方式推動各部門對分管信息庫的內容進行實時更新與積極共享，提升部門間密切聯系度與工作配合熟練度，有利于提高應急救援工作效率。

（二）加大基礎設施建設與創新技術資金投入

加大基礎設施建設投入，首先應明確我國數字基礎設施建設戰略規劃與發展目標，通過政府設立專項資金與吸引社會資本參與的方式夯實應急管理信息化建設的財政儲備能力。同時，必須建立監管機構，針對應急管理信息化建設的資金進行全周期管理、追蹤與公開，確保專款專用。此外，針對民間具備創新研發能力的“小巨人”企業實施減稅降費等具體財政補貼措施，主動搭建技術創新平臺，整合政府、科研院校與企業資源，促進三方積極交流創新技術與研發方案，拓展科研人員的研發視野與創新思維，加速創新成果快速投入市場使用。

（三）落實綜合型人才培養、評價與激勵機制

對于綜合型人才的培養，必須以我國應急管理建設信息化的戰略規劃與發展方向所需要的人才類型和數量為重要參考標準，科學制定相應的人才培養計劃。在高校教育中重視實踐課程的設置，使學生能夠通過實際操作對所掌握的理論知識進行不斷深化理解。同時，理論課程教材的制定與選擇應當增添國際最先進的應急管理信息化建設理論內容和經典案例，幫助學生深化國際視野并擴充專業知識視野。此外，高校在專業學科建設當中應進一步深化應急管理學科建設的內涵，順應當前應急管理“全災種、大應急”的趨勢[5]。關于人才培養、評價與激勵機制，各地面對急需高精尖技術人才應出臺切實可行的人才引進政策，例如解決戶口、提供住房補貼與科研啟動資金等，形成綜合型人才能夠真正引進來、留得下的良好局面。政府還應當為綜合型人才提供透明、公開、公平的職業晉升通道，積極鼓勵人才干事創業的信心和動力。

（四）統一應急管理信息化建設規劃標準體系

“應急管理在大數據科技領域存在的主要問題在于其使用與管理規范相對空白。”[6]建立一套科學規范的標準體系是保證我國應急管理信息化建設不斷邁向新臺階的指揮棒。規則制定應當秉承實事求是的原則，以國際現有規則為基點、結合國內具體情況、參考國內外成功案例，分層次、分類別制定詳細的標準體系。同時，應當充分吸收公眾集體智慧，對公眾提出的建議進行全面分析評判，確保制定的標準體系經得起事實考驗、可長久使用。另外，各地區還應當結合當地地勢特征、險種類型、經濟發展等具體情況，通過標準體系的建立積極調動社會力量參與應急管理信息化建設發展。各級應急管理部門還應當通過線上線下相結合、公眾可接受的方式向公眾宣傳應急管理知識，以期提升公眾參與應急管理自主意識。

五、結語

綜上所述，數字技術賦能應急管理信息化建設全過程具有重要的現實意義和實踐價值。未來，需要通過有力的法律法規來保障應急管理信息化建設始終沿著正確方向發展，謹防數字異化的情況發生。不斷攀登數字技術科研探索新高地，為我國應急管理信息化建設作出更大的科技貢獻。

參考文獻

[1]薛曉源，劉國良.全球風險世界：現在與未來——德國著名社會學家、風險社會理論創始人烏爾里希·貝克教授訪談錄[J].馬克思主義與現實，2005（01）：44-55.

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[3]曹海峰.新時期國家應急預案體系再定位與系統重構[J].國家行政學院學報，2018（06）：68-72+188-189.

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[6]王燕青，陳紅.應急管理理論與實踐演進：困局與展望[J].管理評論，2022，34（05）：290-303.

作者單位：南開大學馬克思主義學院

責任編輯：王穎振、鄭凱津