農村土地承包經營權流轉的制約因素及其對策

摘 要：農村土地承包經營權流轉制度是當前我國農村土地制度的重要組成部分，對于提高土地資源利用效率、推動農業現代化及實施鄉村振興戰略具有重要意義。然而，當前農村土地承包經營權流轉在土地流轉意愿、土地流轉程序及土地流轉監管等方面仍受到制約。基于此，提出了相應的解決對策和保障措施，以期通過這些策略和保障措施，進一步推進農村土地承包經營權流轉，促進農業現代化和農村經濟發展。

關鍵詞：土地承包經營權；經營權流轉；制約因素

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）16-69-4

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.16.014

0 引言

農村土地承包經營權流轉，是指在保持農村土地所有權權屬性質和主體種類、農村土地農業用途不改變的前提下，農村土地承包經營權主體依法將其土地承包經營權或其部分權能通過民事法律行為轉移給他人的行為。隨著中國農村經濟的發展和農業現代化進程的推進，農村土地承包經營權流轉已成為農村土地制度改革的重要內容。

然而，在實踐過程中，農村土地承包經營權流轉面臨著諸多制約因素。這些因素對農村土地承包經營權流轉的效果產生了影響，使其不能發揮出應有的作用。因此，深入研究農村土地承包經營權流轉的制約因素，并提出針對性的對策，對于推進農村土地承包經營權流轉，促進農業現代化和農村經濟發展具有重要意義。

1 農村土地承包經營權流轉的價值與現狀

1.1 農村土地承包經營權流轉的價值

農村土地承包經營權流轉在提高土地資源利用效率、農業現代化發展及鄉村振興戰略實施等多方面都具有重要的價值和意義。

1.1.1 提高土地利用效率

農村土地承包經營權流轉可以將閑置土地有效利用起來，實現農地的規模化管理。傳統的小農經營模式難以適應現代農業的需求，而通過流轉，可以將分散的小塊土地整合成規模化經營的大片農田，提高農業生產的效率和競爭力［1］。

1.1.2 推動農業現代化發展

傳統的小農經營模式在效率和效益上存在著局限性，而通過農村土地承包經營權流轉，可以引入現代化的農業生產技術和管理模式，實現農業生產方式的升級和轉型。一方面，隨著農業產業鏈的延伸和農產品市場需求的多樣化，農產品的品質和品牌成為市場競爭的關鍵。通過土地承包經營權流轉，可以實現農產品的規模化生產和統一管理，提高產品的品質和標準，增強產品的市場競爭力。另一方面，傳統的農村經濟主要依靠農業生產，而通過土地承包經營權流轉，可以促進農村經濟的多元化發展［2］。

1.1.3 有助于實施鄉村振興戰略

首先，農村土地承包經營權流轉可以促進農村經濟的增長和農民收入的增加。通過土地承包經營權流轉，農戶可以獲得土地租金收入或參與合作社分紅，農民的經濟收入得以增加、生活水平得到改善，促進了農村經濟的增長。其次，土地承包經營權流轉可以促進農村社會的穩定和農民的就業創業。農民可以將土地承包經營權流轉給專業的大型農業企業或合作社進行經營管理，自身則可以轉變為務農經營者、技術員工或從事其他行業的創業者，實現了農村勞動力的轉移就業，促進了農村社會的穩定與和諧。

1.2 農村土地承包經營權流轉現狀

根據國家統計局發布的2021年農業及相關產業統計數據報告，全國農戶家庭承包耕地流轉面積達到了3 174萬hm2，占全國承包耕地總面積的37.4%，較上一年增長6.8%［3］。在流轉形式上，轉包占比最高，達到68.1%；其次為出租，占22.8%；入股占比排名第三，為9.1%。這表明，在當前農村土地承包經營權流轉市場中，轉包和出租依然是主流形式，但隨著農業現代化進程的推進和政策引導，入股等多元化流轉形式正在逐步增加，以滿足不同主體的發展需求。此外，農村土地承包經營權流轉主體也呈現出多元化的趨勢。過去，農村土地承包經營權主要在農民之間流轉，規模相對較小；而現在，隨著農業現代化的發展和政策的鼓勵，企業、專業合作社、家庭農場等新型農業經營主體也開始參與土地流轉，使得流轉市場更加繁榮和活躍。

2 農村土地承包經營權流轉的制約因素

2.1 土地流轉意愿

土地流轉意愿受到農戶個體的經濟利益考量、政策環境、社會文化因素等多方面因素影響。在經濟利益方面，由于土地流轉后農戶可能失去土地的直接經營收益，需要通過租金或其他方式獲取經濟補償，因此，流轉收益水平、支付方式及支付穩定性等因素會直接影響農戶的流轉意愿。如果流轉收益不能滿足農戶的經濟需求，或者存在收益不穩定、風險較高等問題，農戶可能不愿意將土地流轉出去。在政策環境方面，農村土地流轉是受到政府政策引導和政策支持的，政策的明晰度、穩定性及實施的有效性等都會影響農戶的流轉意愿。如果政策不明確或者頻繁變動，農戶可能因為擔心政策風險而不愿意流轉土地［3］。此外，政府對流轉過程中的產權保護、合同執行、糾紛解決等方面的支持力度也會影響農戶的流轉意愿。在社會文化因素方面，農村社會的傳統文化、習俗和觀念會影響農戶對土地流轉的態度和意愿。例如，一些農戶可能認為土地是祖上傳承的重要財產，不愿意將其流轉給外來者；另一些農戶可能受到鄰里關系、面子觀念等因素的影響，不愿意與他人簽訂土地流轉合同。除此之外，土地流轉意愿還受到農戶自身經營能力、風險承受能力、家庭情況等因素的影響。如果農戶缺乏經營管理能力或者擔心流轉后沒有穩定的就業機會，也不愿意將土地流轉出去。

2.2 土地流轉程序

從土地流轉程序的角度來看，制約農村土地承包經營權流轉的因素主要包括土地確權登記、流轉合同簽訂等方面。首先，在土地確權登記方面，不完善的土地權屬登記制度和程序可能成為土地流轉的制約因素。如果農戶土地的所有權、承包權、流轉權等權益未經清晰確權登記，將導致土地流轉過程中的產權糾紛風險增加，使得流轉程序受到影響。其次，在流轉合同簽訂方面，流轉合同的簽訂程序、內容和約束力可能影響流轉的實際效果。如果流轉合同缺乏明確的流轉期限、流轉方式、租金支付方式等內容，或者合同簽訂程序不規范、合同約束力不強，都會降低農戶和流轉方的合作意愿，影響土地流轉的順利進行。最后，土地流轉操作涉及證照辦理、信息登記等環節，但在實際操作中，流轉操作存在不少問題。一方面，證照辦理程序煩瑣，辦理時間較長，導致土地流轉效率低下。另一方面，證照管理不規范，信息登記不完善，容易出現流轉土地用途改變、面積不符等問題，不僅影響了農村土地承包經營權流轉的進度，還可能會導致農民權益受損。

2.3 土地流轉監管

土地流轉監管涉及政府管理部門的監督、規范和執法工作，對土地流轉的合法性、公正性和有效性起著至關重要的作用，如果監管機構能力不足、監管制度不完善、監管手段不到位，也會制約農村土地承包經營權的順利流轉［4］。第一，監管機構能力不足。農村土地流轉的監管機構通常是地方政府的相關部門，但這些部門在人員數量、專業技能、監管經驗等方面往往存在不足。尤其是在農村基層，監管機構的人員和資源相對匱乏，難以有效監督大規模的土地流轉活動，容易出現監管盲區和監管漏洞。第二，由于土地流轉是一個復雜的涉及多方利益的過程，需要有明確的監管制度和規定來加以約束和指導。然而，現實中監管制度存在的問題包括監管職責不明確、法律法規不健全、政策文件不具體等，導致監管工作的執行難度增加，容易出現監管漏洞和執行不力的情況。第三，監管手段不到位。監管機構缺乏有效的監管手段和工具也是制約土地流轉監管的重要因素。土地流轉涉及合同簽訂、資金支付、權益保護、糾紛處理等多個環節，需要監管機構采用相應的監管手段和工具來實施監管。然而，由于技術設備、信息系統、監管人員等方面的不足，監管機構在土地流轉監管過程中常常面臨監管手段不夠靈活、監管信息不夠及時、監管力度不夠強硬等問題，難以有效維護土地流轉的秩序和規范。

3 加快推進農村土地承包經營權流轉的對策

3.1 深化認知，增強農民土地流轉意愿

加強宣傳教育和開展法律知識普及工作是深化農民對土地流轉認知的重要途徑，可以提升農民對土地流轉的理解和認同，增強其參與土地流轉的意愿，推動土地流轉工作取得更好的成效。一方面，相關部門可以通過多種形式和渠道向農民傳達土地流轉的真正含義、作用與操作流程，提升他們對土地流轉的理解和認同。例如，地方政府采用專題講座、現場觀摩等方式，客觀公正地介紹土地流轉可能面臨的挑戰和風險，并向農民展示土地流轉對于提高土地利用效率、推動農業現代化、增加農民收入等方面的積極作用，讓農民全面了解土地流轉的利與弊，使其做出理性的決策。另一方面，農民對自身權利和義務的認知程度直接影響其對土地流轉的信心和意愿［5］。因此，需要通過向農民普及土地相關法律法規、流轉合同的內容和法律效力等方面的知識，讓他們了解自己在土地流轉中的權利和義務。例如，通過開展法律知識培訓班、邀請法律專家舉辦講座、發放法律宣傳資料等方式，提升農民的法律意識和素養，增強他們在土地流轉中的自我保護意識，從而使其更加愿意積極參與土地流轉。需要注意的是，在加強宣傳教育和開展法律知識普及工作時，應針對不同群體采取不同的宣傳教育方式，應考慮到農民的受教育水平和地域特點，量身定制宣傳方案，以提高宣傳教育的針對性和有效性；還應加強宣傳教育和法律知識普及工作的持續性和連續性，逐步提升農民的認知水平和法律意識；建立健全宣傳教育和法律知識普及工作機制，明確責任主體和工作流程，加強監督和評估，確保工作的順利開展和效果實現。需要注意的是，在宣傳過程中，政府部門應當重點關注市場預期的引導和輿論的回應，及時回應公眾的關切，解答他們的疑問，消除他們的顧慮，有效地維護良好的市場秩序和輿論環境。

3.2 健全制度，規范土地流轉操作流程

第一，構建全面的法律法規體系是農村土地承包經營權流轉的基礎。充分考慮農村土地的特殊性和實際情況，明確土地流轉的基本原則、流轉主體的權利和義務、流轉程序和要求、合同內容和效力、違規行為處理等方面的規定，以保障農民的合法權益，規范土地流轉的操作流程。促進土地資源的合理利用和農村經濟的持續發展。第二，設立標準化的操作流程。設立土地流轉管理機構和監督機制等，重視合同簽訂與執行的規范化，明確流轉的申請、審核、評估、簽約、執行和監督等環節要求，規范合同的簽訂和履行，避免合同不完整或執行困難，防止非法或不當的土地流轉情況出現，提高流轉效率和降低流轉成本，規范流轉行為、保障各方合法權益，從而推動土地流轉工作的有序進行［6］。第三，加大對違規行為的懲處力度。尤其是對于違反法律法規、違背合同約定、侵害他人合法權益等行為，應當依法嚴厲懲處，形成有效的震懾作用。因此，應建立健全違規行為查處機制，對責任人進行法律責任追究，加大監督和檢查力度，曝光違規案例，建立黑名單制度，對違規流轉的實體和個人進行記錄和限制等，以確保土地流轉的公平、公正和規范。第四，加強政府、企業和社會各方的協作。例如，政府應當加強對土地流轉工作的組織領導和政策支持，提供政策咨詢和法律服務，保障土地流轉工作的順利開展；企業應當積極參與土地流轉，遵守法律法規，履行社會責任，促進農村經濟發展；社會各界應當加強對土地流轉的監督和參與，共同推動土地流轉工作的落實和完善。

3.3 加強土地流轉中介市場監督管理

為加強土地流轉中介市場監督管理，應創建土地流轉聯動服務機構，建立土地流轉價格評估保護機制，促進土地資源的優化配置，保護農民的合法權益，并提高土地流轉市場的整體活力。首先，隨著城鎮化進程的推進，城鎮和農村的建設用地面積在擴張，而耕地面積卻呈現減少的趨勢。因此，各地相關部門需要在現有的土地交易機構或平臺基礎上，建立城鄉統一專門的土地交易所，推進線上交易平臺和信息系統建設。在該交易平臺中，相關部門需要廣泛搜集土地二級市場交易信息，并將農村的閑置土地資源信息公之于眾，實現土地資源的科學規劃和有效交易，避免土地資源的浪費和濫用［7］。其次，構建土地流轉價格評估體系，確保承包方考慮市場發展、土地資源狀況和人力成本等因素后，制定合理的流轉價格，監管機構應基于市場情況設定價格區間，并允許價格在一定范圍內浮動。同時，政府主管部門應參考價格評估機構的建議，結合當地農產品的市場經濟狀況，制定透明的流轉價格。最后，設立價格監督與調整機制，定期評估不同區域的土地承包經營權流轉價格，隨市場波動調整價格，確保流轉價格的合理性和市場化。在這個過程中，可以發揮社會中介組織在推介、咨詢、估價等方面的作用，相關政府部門應加強對其的指導和監管，引導社會中介組織誠信經營、造福百姓。

3.4 嚴格責任追究

在加快推進農村土地承包經營權流轉的過程中，通過強化監督問責機制，對違反土地二級市場相關規定的地方政府、有關部門、單位及個人實行嚴格的責任追究，有效地確保政策的執行和市場秩序的規范，進而推動土地流轉工作的順利進行。因此，在具體實踐中，相關部門應建立健全相關制度和規章，明確責任主體和責任范圍，確保責任落實到位。例如，地方政府、相關部門和單位在推進土地流轉工作中應當嚴格執行相關政策和法規，不得違規操作或失職瀆職；責任人員應當履行好自己的職責，不得利用職權謀取私利或者漠視職責，而對于違反規定或者失職瀆職的情況，應當及時進行調查和處理，依法追究相關責任［8］。與此同時，地方政府、相關部門和單位還應當建立健全內部監督制度，加強對工作的監督和檢查，及時發現和糾正問題。例如，積極倡導社會監督，鼓勵公眾舉報違法違規行為，保障信息公開和輿論監督的權利，從而形成多方共同監督的局面。除此之外，在責任追究過程中，相關部門還應當堅決打擊各種腐敗行為，例如，對于涉嫌腐敗的行為，應當依法追究相關責任人，絕不姑息遷就。只有通過嚴格的法律制裁和懲處，才能有效地維護市場秩序和社會公平正義，保障土地流轉工作的順利進行。

4 結束語

總的來說，為加快推進農村土地承包經營權流轉，應深化認知，增強農民土地流轉意愿，加強宣傳教育，普及土地流轉的意義、作用與操作流程，并開展法律知識普及工作，讓農民了解自身在土地流轉中的權利和義務，從而增強其參與土地流轉的意愿；應制定全面的法律法規，明確流轉的條件、程序和標準，建立規范的操作流程和合同簽訂機制，加大對違規行為的懲處力度，確保土地流轉活動合法、公正、有序進行；應建立健全土地利用規劃和耕地保護制度，嚴格控制非農業建設用地對耕地的占用，加強土地資源的監測和評估，確保耕地的數量和質量不受損害，保障國家糧食安全和生態環境穩定。未來，隨著農村經濟結構調整和農業現代化進程的推進，還需要創新更加多樣化和靈活化的土地流轉模式，靈活調整承包期限和多樣化的流轉方式，以滿足不同農戶和農業經營主體的需求。

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