國土空間治理促進城鄉融合發展的內在邏輯與路徑構建

摘要：研究目的：國土空間治理是助推城鄉融合發展的重要支撐，探究城鄉融合發展的空間阻滯矛盾及其與國土空間治理的邏輯關聯，并提出可行路徑，為優化城鄉關系、推進中國式現代化提供依據。研究方法：理論分析法與文獻分析法。研究結果：國土空間治理促進城鄉發展的戰略導向歷經以聚焦經濟建設與增長為目標的社會主義現代化建設階段、以統籌經濟與社會發展為目標的社會主義和諧社會建設階段、以經濟—社會—生態全面高質量發展為目標的生態文明建設階段三個階段；城鄉融合發展面臨著城鄉物質空間割裂、農村空間權屬關系模糊、農村空間組織體系不暢和城鄉空間用途管制差異的空間阻滯矛盾；國土空間治理與城鄉融合發展在實施措施和目標愿景的內在一致性構筑了二者的關聯邏輯，其實施效應互動決定二者關聯具有現實性。研究結論：國土空間治理促進城鄉融合發展應以整體籌劃空間規劃布局、資源配置、發展機會、秩序協調為依據，通過優化城鄉空間結構功能體系、完善農村空間組織權屬關系、創新城鄉空間用途管制機制，搭建面向城鄉融合發展的空間統籌治理架構，塑造城鄉空間發展新格局。

關鍵詞：城鄉融合發展；國土空間治理；基本認知；內在邏輯；路徑構建

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2024）08-0030-09

基金項目：教育部人文社科青年項目（22YJCZH016）；國家自然科學基金面上項目（71974098）；西華師范大學科研啟動基金項目（20E005）；西華師范大學2023年高等教育人才培養和教學改革重大項目（202307）。

優化城鄉空間關系是推進城鄉融合發展的重要抓手。我國長期城市“偏向”發展政策誘導生產要素向城市單向流動集聚[1]，造成城鄉非協同性發展差距持續擴大，導致城鄉空間分化和資源要素配置失衡，成為影響新時代城鄉關系的重要壁壘，制約著高質量發展。2019年4月，中共中央、國務院頒布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》強調健全城鄉統籌規劃制度，強化城鄉一體化設計，統籌安排空間布局。統籌城鄉空間布局與國土空間開發利用密切相關，是國土空間治理的核心內容之一。國土空間治理是我國國土空間開發與保護的空間組織設計和政策制度安排[2]，是優化城鄉空間格局、統籌資源要素配置的有力支撐[3]，已成為推進城鄉空間高效利用與協調均衡發展的政策手段。因此，助推城鄉融合發展需要依托國土空間治理，注重城鄉空間發展權益公平配置，建構城鄉融合空間形態，形成城鄉新發展格局。

圍繞國土空間治理與城鄉融合發展研究，學者們基于鄉村振興[4]、共同富裕[5]以及中國式現代化[6]等戰略背景，側重于國土空間規劃[7-8]、鄉村空間治理[9-10]對城鄉融合發展影響在理論機制[11-13]、現實問題[14-15]、策略實施[9，16]等方面的研究，且聚焦縣域空間層級與城鄉融合發展問題研究[17-20]，少數學者關注了地方實踐[21-22]。在全面推進城鄉融合新形態的時代背景下，以空間規劃為國土空間治理手段促進城鄉融合發展已在學界形成共識，但有關城鄉融合發展的學理探究仍處于深化階段，空間治理如何推動城鄉融合在更深層次發展的理論研究亟待加強，使得在更大范圍開展城鄉融合發展實踐研究缺乏一定的理論支撐。因此，本文從國土空間治理理論認知與政策演進脈絡出發，闡釋國土空間治理與城鄉融合發展的內在邏輯，提出國土空間治理促進城鄉融合發展的路徑，以期為新時代助力城鄉融合發展、推進中國式現代化提供理論依據和科學支撐。

1 國土空間治理理論認知及其“戰略導向—政策目標”演進脈絡

1.1 治理、空間治理與國土空間治理的理論認知

“治理”（Governance）概念源自古典拉丁文、古希臘語中“掌舵（Steer）”一詞，與統治（Government）、管理（Management）等政府活動關聯[23]。公共行政領域中的“治理”于20世紀90年代受全球化進程、新自由主義經濟發展、公民社會成長等宏觀環境轉變影響在全球興起[24]，強調依靠多種進行統治的且相互影響的“行為者”互動，創造新的秩序與結構[25]。我國傳統文化中沒有西方現代意義范疇上的“治理”概念，就其本身而言，是按照政府“治國理政”的政治意義加以闡釋[26-27]，強調運行秩序與發展問題。在空間范疇上，我國傳統管理方式向治理模式轉型伴隨政權的“垂直”重構，其重要表征之一是地方或區域空間一體化發展驅使國家權利向地方下放[28-29]，提升地方事權，促進經濟發展，但權利“地方化”存在拉大區域空間差距、形成地域無序競爭的可能，需要行政規制引導地方政府遵循中央政府戰略愿景落實空間政策，保障地域空間公平發展機會與價值底線。

近代以來，空間逐漸從原本孤寂、靜態的自發空間形態轉向全球化、流動性分化空間形態，且由單一的物理特性被賦予社會經濟內涵[2]，甚至向政治意蘊深化，逐步形成社會—經濟—政治關系與空間的互動，以及人與空間互動的規則性與秩序性。我國現代管理語境下的空間治理（Spatial Governance）源于推進生態文明建設、建構生態文明戰略制度體系的目的，是基于公私空間邊界分明之上的社會公眾參與公共領域的治理模式，亦是國家權利下沉的行政主導行為[30]。尤其是改革開放以來，我國單位制解體促使人與空間的關系從相對穩定狀態向流動性態勢轉變，地域空間穩定結構狀態被打破，空間流變引發地域空間（尤其是城鄉空間）價值矛盾顯化，阻礙資源要素流動，導致我國經濟社會發展空間格局存在“胡煥庸線之困”[31]。重構經濟社會空間格局需要在建立全域空間治理體系的基礎上，優化國土空間開發保護格局，強化國土空間治理秩序與韌性。國土空間治理（Territorial Space Governance）是在政權與市場比配下對社會、經濟、生態資源要素在不同空間范疇之間進行的空間組織設計和制度安排，遵從經濟地理空間異質性特征，塑造以效率為價值核心、以高質量發展為戰略取向的空間經濟建設與資源要素配置模式[32]，需要充分發揮有效市場與有為政府作用，強化資源要素多功能性與互補性，依據比較優勢原則以及地域空間主體功能，通過地域空間資源要素優勢互補，形成“地域主體功能適配型”空間發展格局，且通過制度的漸進式革新，逐步打通地域空間結構與資源要素流動渠道，提增國土空間治理質效。

1.2 國土空間治理的城鄉發展戰略導向及其政策目標演進脈絡

國土空間是一個國家或地區發展的空間基礎，兼具政治、經濟和社會等功能，我國國土空間治理的城鄉發展關系建構與政府戰略導向及其政策目標之間存在內在關系，且與不同時期資源環境條件、社會經濟狀況關聯[33]。新中國成立以來，優化國土空間格局、規范城鄉發展秩序一直貫穿于我國國民經濟與社會發展的整個過程，尤其是改革開放以來，國土空間治理的城鄉發展戰略導向及其政策體系不斷推進與深化，大致可歸為三個階段（圖1）。

第一階段，改革開放至中共“十六大”期間，國家以經濟建設為中心，聚力社會主義現代化建設和市場經濟體制改革，開始關注城鄉土地改革并結合國土整治任務要求，開展資源開發與經濟建設、生態環境保護研究，頒布《土地管理法》 《城市規劃法》等法規、編制《全國國土總體規劃綱要（草案）》等推進國土空間開發和農村生產力發展，以及組建原國土資源部并明確其對自然資源規劃、（城鄉）空間管理利用的職責，使得國土管理工作步入正軌，加之國家發改委提出空間協調與平衡的規劃理念，為國土空間管理與城鄉資源優化配置奠定了基礎。第二階段，中共“十六大”至中共“十八大”期間，國家提出建設社會主義和諧社會，統籌城鄉經濟與社會發展，加快推進農村建設，強調城鄉差距縮小及其空間協調發展，且隨著區域發展總體戰略深入，國土資源部印發《關于國土規劃試點工作有關問題的通知》等，在全國陸續開展國土資源規劃試點工作。為進一步優化國土空間格局，廢止《城市規劃法》、通過《城鄉規劃法》，且在2011年發布《全國主體功能區規劃（2011—2020年）》，從國家層面明確了國土空間布局與發展策略，強化國土空間治理效能與城鄉區域開發秩序規范。第三階段，中共“十八大”以來，國家以“轉方式、優結構、轉動力”為目標，聚焦生態文明建設，但面臨城鄉發展不平衡不充分矛盾。圍繞全面深化改革基本要求，國家通過空間規劃建構，開展市縣“多規合一”試點工作，進而完善空間治理體系、部署空間管制職責，并出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》 《生態文明體制改革總體方案》，提出構建統一分級管理的空間規劃體系，加強城鄉規劃管理，注重城鄉環境整治及空間平衡發展，推動城鄉一體化發展。2016年以來，國家進一步出臺《省級空間規劃試點方案》 《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，且在中共“十九大”將空間規劃上升至制度層面，組建自然資源部（成立國土空間規劃局）并明確其國土空間開發利用、自然資源資產管制等職責。隨后，2019年出臺《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》指出堅持城鄉融合，整體優化國土空間開發保護格局。2020年印發省級、市級國土空間總體規劃編制指南，強調城鄉區域協調—融合發展，加快推進全國規劃編制工作，以及2022年印發《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》等，使得國土空間規劃與城鄉區域管理得到深入規整與完善。

這一發展歷程中，我國國土空間治理促進城鄉發展的戰略導向及政策體系隨不同經濟發展時期在不斷推進，其階段性目標隨之演進（圖1）。階段一：聚焦經濟建設與增長。支持城市優先發展，大力推進經濟建設，釋放經濟活力，地方經濟發展自主性增強，注重基礎設施、公共服務方面的供給，資源環境聚焦開發與利用，國土空間以開發建設為功能導向，城鄉處于二元化結構狀態，國土空間格局相對無序。階段二：統籌經濟與社會發展。追求經濟持續增長且關注經濟效率提升，通過經濟結構調整，加大基礎設施、公共服務等要素供給，注重生活質量改善、地域空間差異縮小和城鄉統籌發展，資源環境兼顧利用與保護，國土空間結構布局與城鄉建設管理得以強化。階段三：經濟—社會—生態全面高質量發展。經濟發展由高速增長轉向高質量發展，聚焦城鄉基礎設施優化、公共服務均等化，注重城鄉融合發展和區域空間結構均衡—公平布局，突出生活品質、文化要素與公共安全等方面協同建設，且加大資源環境保護力度，推動國土空間格局與“三生”功能協調優化，城鄉融合和網絡型地域空間系統逐步深化，國土空間綜合價值凸顯。

2 國土空間治理與城鄉融合發展的內在邏輯

國土空間是承載一切資源要素的物質載體，是城鄉融合發展的物質基礎。城鄉關系轉型發展進程中，需要在協調政府與市場關系、效率與公平關系的基礎上，聚焦城鄉空間差異引致的發展阻滯與矛盾，把握城鄉互動交融與國土空間治理的內在關系，統籌優化城鄉空間開發格局，推進城鄉融合發展（圖2）。

2.1 城鄉融合發展的空間阻滯矛盾

資源要素內嵌于空間之中，空間在資源要素配置與權利運作中塑造社會結構秩序。理想狀態下，城鄉空間關系表現為一種動態平衡且有序演進的狀態，但城鄉具有空間差異效應，存在空間阻滯矛盾（圖2），制約著城鄉融合發展。具體來看：（1）城鄉物質空間結構割裂。二元體制結構下城鄉處于非均衡發展狀態，尤其是城市偏向使城市具有空間優勢，造成土地、資本、勞動力等資源要素空間配置失衡、社會空間權益與福利分化，加之縣城、小城鎮發展內生動能不足，城鄉結合部、城中村成為城鄉空間過渡區隔體，致使城鄉空間界線分明、發展差距拉大和空間結構分化問題突出。（2）農村空間權屬關系模糊。與城市空間載體集中布局且政策制度相對完善不同，農村空間載體較分散，空間權屬存在公共空間與私有空間關系不明等問題[34]，造成空間權責主體不清和權益分配矛盾，農村資源空間配置效率偏低，抑制了資源要素順暢流動，加之政策不完善和基層認知局限，阻礙了農村空間從資源向資本—資產屬性轉化。（3）農村空間組織體系不暢。城鎮化誘導農村人口外遷瓦解了傳統鄉土社會，造成農村空心化，以及基層治理對人才下鄉、政策執行等滲透不足，造成農村空間組織存在主體缺乏、能力不足、機制不健全等問題，加之農地、產業零散化，使得權屬關系組織不清、公共空間組織缺位等矛盾凸顯[9]，導致農村空間組織體系網絡紊亂、效率偏低。（4）城鄉空間用途管制差異。部門事權分配引致規劃編制的交叉重復，以及受制于自上而下的計劃管控，導致立足于城鄉管理體制和政策制定的空間用途管制規則在城鄉之間缺乏協調性與同步性，存在管制依據與標準不統一、管制內容不完善、管制政策不協調等問題，割裂了城鄉空間要素系統的有機聯系，抑制了城鄉關系改善。

2.2 國土空間治理與城鄉融合發展的邏輯關聯

國土空間是城鄉發展的空間載體，國土空間治理對城鄉融合發展具有相關性影響（圖2）。一方面，國土空間治理與城鄉融合發展在實施措施和目標愿景等方面的內在一致性具有關聯邏輯。國土空間治理是在遵循新發展理念的基礎上，以國土空間開發保護新格局建構為重點、以資源要素優化配置與高效利用為抓手，通過“區域空間—要素配置”科學統籌布局，厘清國家高質量發展戰略需求與國土空間分異演化規律的內在關系，形成農村空間、城鎮空間和生態空間均衡協調發展形態，實現國土空間高效、公平和可持續利用，服務國家（空間）治理體系現代化目標。城鄉融合發展是城市與農村社會關系的變遷，也是空間解構與重構的過程[11]。在新發展理念、鄉村振興和高質量發展等戰略指引下，從公平—均衡出發，聚焦城鄉空間資源要素雙向自由流動、平等交換和高效配置，著力破除城鄉二元化結構問題和空間發展不平衡不充分癥結，推動形成城鄉良性互動、深度融合、協調發展、共同繁榮的空間格局。因此，國土空間治理是助推城鄉融合發展的重要手段，亦是城鄉空間均衡配置和資源要素順暢流動的關鍵措施，面向新發展格局的共同目標是國土空間治理與城鄉融合發展的關聯基礎。

另一方面，國土空間治理與城鄉融合發展實施效應互動決定二者關聯具有現實性。城鄉空間差異是客觀存在的，國土空間治理作為優化空間格局的戰略舉措，在空間正義價值取向下，通過多元共治結構建構、剛柔并濟治理相結合，革新城鄉物質空間及其空間權屬組織關系，強化空間用途管制科學性，有利于保障空間發展正義、資源要素均衡配置和權益共享，形成城鄉融合發展的空間均衡，這決定了破解城鄉融合發展體制機制障礙與之直接關聯。同時，城鄉空間差異效應產生的現實空間約束（或矛盾）需要圍繞協調國土空間資源要素配置關系這一路線，充分挖掘國土空間功能屬性，形成空間范疇上“城鎮帶動農村、農村支撐城鎮”的協調發展關系，強調城鄉空間地位—機會—權利平等，尊重城鄉空間本質屬性差異，充分發揮城鄉空間主導優勢，實現城鄉空間共生共榮。此外，國土空間治理是優化空間供給與需求關系的工具媒介，影響發展權初次分配格局和城鄉空間發展權轉移趨勢[7]，一定程度上國土空間治理手段及其實施對策決定了城鄉融合發展進程。因此，構建基于城鄉融合發展的國土空間治理目標與路徑，落實在國土空間有序運行和高效配置下的城鄉空間均衡發展秩序，有利于破除城鄉空間二元分治矛盾，助推城鄉平衡充分發展，進而推進城鄉融合發展。

3 國土空間治理促進城鄉融合發展的路徑構建

綜上所述，圍繞國土空間治理與城鄉融合發展的內在邏輯，國土空間治理促進城鄉融合發展需要破除現實空間阻滯矛盾，探索多元價值要求與目標下的國土空間治理措施，推進城鄉空間公平均衡配置。因此，結合當前國家重大戰略需求，從“價值要求—重要依據—路徑探索—響應舉措”的基本邏輯出發，構建國土空間治理促進城鄉融合發展的路徑（圖3）。

3.1 國土空間治理促進城鄉融合發展的依據

國土空間治理與城鄉融合發展是交叉互促的有機體，以國土空間治理促進城鄉融合發展是發展理念與政策協同的表達，應以整體籌劃空間規劃布局、資源配置、發展機會、秩序協調等內容為依據，提升城鄉空間治理現代化水平，推進城鄉融合發展。（1）以國土空間科學規劃布局為前提。綜合考慮城鎮空間、農村空間和生態空間演變規律、分布特點，完善主體功能定位，落實國土空間規劃實施，優化產業結構、公共服務設施、基礎設施等空間布局，充分發揮空間規劃對城鄉發展的指導約束作用，形成城鄉空間交融互動格局。（2）以國土空間資源高效配置為關鍵。深化供給側結構性改革，提高土地、人口、資本等資源要素的空間配置效率，推動資源要素市場化改革，推進城鎮空間、農村空間和生態空間資源要素合理利用，充分發揮資源要素均衡配置的空間效應。（3）以國土空間發展機會均等為支撐?；诓煌赜蚩臻g用途管制要求，統籌城鄉自然資源資產開發保護，協調國土空間發展權公平配置時空關系，優化空間發展權初次分配制度體系，激發農村空間潛在價值與內生動能，推動城鄉空間公平發展。（4）以國土空間秩序均衡協調為目標。破除城鄉資源要素在空間范疇上順暢流動的體制機制壁壘，打通資源要素通道，統籌城鎮空間、農村空間聯動式發展，促進農村資源資產在空間范疇內優化配置，形成城鄉不同地域空間均衡協調發展的空間秩序。

3.2 國土空間治理促進城鄉融合發展的路徑

國土空間治理促進城鄉融合發展的可行路徑需要依托上述依據以及二者內在邏輯，遵循城鄉國土空間地域交互生成規律，通過城鄉空間結構功能體系優化、農村空間組織權屬關系完善、城鄉空間用途管制機制創新，搭建面向城鄉融合發展的空間統籌治理路徑。

3.2.1 優化城鄉空間結構功能體系，形成空間互動交融格局

城鄉空間結構功能互通是實現城鄉地域空間價值交換、推動空間治理體系現代化的重要手段。二元化城鄉國土空間管控及價值分配應基于城鄉物質空間網絡結構體系建構，完善城鄉空間功能分區調控體系，以優化城鄉空間系統結構功能狀態，重塑城鄉空間互動交融格局。

一方面，建構城鄉物質空間網絡交互結構，保障城鄉空間高效有序利用。物質空間可視為地理學范疇由物質資源要素組成的空間環境[35]，城鄉物質空間關系建構應堅持城鄉空間物質要素供需匹配的原則，以土地資源為基礎要素，重點協調人地關系，注重城鄉物質資源要素順暢交融，形成以“土地—人口（勞動力）—產業”為核心的城鄉物質空間網絡治理模式，優化農村空間發展內部環境與外部條件，推進農村基礎設施—公共服務網絡體系建設與城鎮的銜接性和交融化，構建城鄉功能互補、交互聯結的橫向網絡結構，賦能城鄉物質空間網絡體系價值。同時，依托互聯網+大數據，搭建城鄉空間要素互動交融信息數字平臺，基于空間網絡化的國土空間治理實施體系，逐步實現城鄉空間物質要素數字化聯動和跨尺度性互動，打通城鄉物質空間網絡交互壁壘，推進城鄉空間高效有序利用。

另一方面，完善城鄉空間功能分區調控體系，保障城鄉空間權利公平配置。圍繞城鄉空間功能多樣性特征，以城鄉空間流動系統為突破口，把握城鄉地域空間功能主導因素，強化權利公平—機會均等的城鄉空間正義，形成城鄉空間功能體系均衡形態，優化城鄉空間結構統籌社會公平、經濟高效、生態優美多目標發展導向趨勢。依托國土空間“三區三線”劃定，以城鄉差異化空間要素為基礎，制定權責明晰—層級銜接的空間要素流動規則、統籌空間用途管制—資源配置形成要素資產的供需關系等構建城鄉空間要素多層級流動調控邏輯，優化城鄉國土空間“生產—生活—生態”功能及其空間交互機制，推進城鄉生產空間、生活空間和生態空間功能與主體功能區劃相聯接，突出城鄉全域生態空間與安全底線統籌治理，注重城鄉全域空間協同，重塑城鄉空間互動格局，同時構建城鄉空間承載能力內涵機制與功能耦合價值體系，不斷優化城鄉空間功能體系，增強城鄉空間韌性，服務城鄉融合發展目標。

3.2.2 完善農村空間組織權屬關系，保障空間公平高效發展

城鄉空間異質下的組織權屬關系實現方式決定著空間治理體系建構，影響著城鄉融合發展。與城市相較，城鄉轉型進程中，農村空間組織體系與權屬關系模糊制約城鄉空間權益配置效率，亟需通過農村空間組織關系優化、空間權屬關系明晰，保障城鄉空間公平高效發展。

一方面，優化農村空間組織關系，加強農村空間管控。農村空間組織包括公共（政治）組織和經濟組織[36]，農村空間組織關系優化的根本在于調整生產關系，以適應生產力發展的需要。在強化村民自治制度、明確自治權責邊界的基礎上，注重村集體空間組織能力建設，加強“村兩委”、村集體經濟組織等基層組織整合，且以村黨支部為領導核心，協調其他組織在村級組織中的定位與職責，突出農村基層組織統籌能力，形成農村空間組織治理合力，提高農村空間組織效率，改善農村空間發展組織體系散亂問題。同時，以“村兩委”的領導作用深化“多治合一”運行機制，推進以農村家庭承包經營責任制為基礎的農村基本經營制度完善，從優化農村空間組織行為入手統籌分散（經營）農戶，注重家庭經營與（市場）合作經營優勢銜接，引導社會資本—人才下鄉，形成農村“集體+市場”行動力，推進新型農村經濟規模化發展，提升農村空間經濟組織能力，夯實農村空間組織模式基礎。

另一方面，明晰農村空間權屬關系，推進農村轉型發展。農村空間權屬關系是人地關系、效率—公平關系的重要體現。以深化農村土地制度改革為基礎，構建權責明晰的農村空間權屬體系，挖掘農村空間開發潛力，持續優化農村空間配置及其分工，不斷拓展農村空間價值實現方式?；诖耍瑧鞔_農村生產空間、生活空間、生態空間等不同空間產權關系，明晰政府、企業、農戶、社會組織等不同主體之間農村空間發展（經濟）利益關系，構建農村空間發展權益初次分配與再分配機制，科學界定公共空間—私人空間權責邊界（尤其是明晰農村公共空間范疇），建立空間權屬聯接體系與彈性劃定方案[9]，從空間正義出發強調農村空間公共利益屬性，保障農村空間發展的公平與正義，突出農村空間發展成果長效化和利益分配共享化，進而優化農村空間社會關系，激活農村空間發展與創新活力，實現村域資源要素優化配置，推進農村轉型發展。

3.2.3 創新城鄉空間用途管制機制，助力空間協調有序發展

創新城鄉空間用途管制體系是優化城鄉發展關系的重要內容。在統籌自然資源資產管理和加大國土空間治理實施背景下，應在明確城鄉空間用途管制重點的基礎上，構建空間聯動發展—激勵機制和跨區聯動管控機制，進而暢通城鄉空間資源要素流動，推動城鄉融合發展。

一是明確城鄉空間用途管制重點。以城鄉空間價值公平正義為價值取向，城鎮空間應注重用地剛性指標傳導與分區彈性管控相結合，優化城鎮空間網絡結構模式，明晰城鎮空間邊界。農村空間應給予農民更多的發展權，以鄉鎮國土空間規劃編制實施為契機，落實農民農村發展訴求，完善農村公共服務與基礎設施建設，統籌農業產業發展空間。與此同時，通過細分區劃方案協調城鄉生態空間，挖掘一般生態管控區開發價值，建構城鄉生態空間價值公平交易機制并轉化為經濟優勢。

二是構建城鄉空間聯動發展—激勵機制。以土地要素為根本，突出城鄉土地機會成本顯化，建立城鄉空間聯動發展與土地高效利用的協調機制，且圍繞空間聯動與共治邏輯思維，探索城鄉空間跨省、跨區縣聯動發展與補償機制，突破用地計劃指標跨地區交易的空間管制障礙，通過城鄉主體功能在空間尺度上的融通，強化城鄉國土空間聯動效能，提高資源要素配置效率。建立城鄉空間公平發展激勵體系，突出農村土地發展機會，且從土地發展權農村偏向視角出發[37]，通過公共資源交易平臺建設、資源要素供需市場對接等方式創新農村資源要素交易手段和市場配置方案，突出城鄉土地市場與用途管制的互饋激勵機制，完善城鄉國土空間用途的差異化價格形成機制，保護農民農村的基本權益，助推鄉村振興。

三是構建城鄉空間跨區域聯動管制機制。在明確城鄉主體空間行為的基礎上，構建城鄉融合發展跨區域協作架構，形成多中心、組團式聯動管制模式，強化區域空間行動主體跨區域常態化互動與交流合作，并規范其交互關系與基本權責，且以公平—可持續發展為行動目標，從頂層規劃計劃、區域空間產業協同配套、信息技術跨界互聯等方面進行制度設計，推動城鄉不同地域空間跨區域組團與聯動協調發展，增強跨區域聯動合力。同時，注重城鄉空間資源要素跨區域協同配置，通過建立跨部門協調機制統籌資源要素聯動工作、優化功能分區并加大聯動信息共享等方式，打通以土地為核心、以勞動力、資本為重點的城鄉要素流動通道，加強同一區域空間與跨區域內城市空間與農村空間之間的資源要素連通，促進優質資源要素主動向大城市集聚的同時，引導次一級資源要素逐步向中等城市、小城市集中，充分挖掘農村空間要素資源價值潛能，推動城鄉空間共建共榮發展。

4 結論

國土空間治理是新時代我國推進城鄉融合發展的重要內容。本文在指出國土空間治理理論認知的基礎上，從以聚焦經濟建設與增長為目標的社會主義現代化建設階段、以統籌經濟與社會發展為目標的社會主義和諧社會建設階段、以經濟、社會、生態全面高質量發展為目標的生態文明建設階段這三個階段出發梳理了國土空間治理“戰略導向—政策目標”演進脈絡，分析了國土空間治理與城鄉融合發展的內在邏輯，指出了城鄉關系轉型發展進程中國土空間治理對城鄉融合發展進程具有深刻影響。本文認為，城鄉融合發展面臨著城鄉物質空間割裂、農村空間權屬關系模糊、農村空間組織體系不暢和城鄉空間用途管制差異等空間阻滯矛盾，需要落實在國土空間有序運行和高效配置下的城鄉空間均衡發展秩序，這是由于國土空間治理與城鄉融合發展在實施措施和目標愿景方面具有關聯邏輯，且實施效應互動決定二者深度關聯具有現實性?；诖耍試量臻g治理促進城鄉融合發展應以整體籌劃空間規劃布局、資源配置、發展機會、秩序協調為依據，通過優化城鄉空間結構功能體系、完善農村空間組織權屬關系、創新城鄉空間用途管制機制，重塑城鄉空間發展格局，提升城鄉空間治理現代化水平。總之，國土空間治理是深化我國城鄉關系體系改革、助力鄉村振興和實現共同富裕的重要一環，尤其是在加快推進中國式現代化的時代背景下，國土空間治理如何促進城鄉融合發展是一個重要的研究切入點，本文就國土空間治理與城鄉融合發展的認知、邏輯和路徑進行了初步探究，但仍需更加深入構建政策制度支持體系為重塑城鄉空間關系、推進城鄉區域協調發展提供支撐。

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Theoretical Logic and Path Construction of Territorial Space Governance to Promote Urban-rural Integrated Development

CHEN Lei1，2， JIANG Hai2，3

（1. College of Management， China West Normal University， Nanchong 637002， China； 2. China Resources Environment Policy Academy， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China； 3. School of Public Administration， Nanjing Audit University， Nanjing 211815， China ）

Abstract： The purposes of this study are to explore the spatial blocking contradictions of urban-rural integrated development and its logical correlation with territorial space governance， and to propose feasible paths， to provide a basis for optimizing urban-rural relations and promoting Chinese-style modernization. The research methods include theoretical analysis and literature review. The results show that the strategic orientation of territorial space governance to promote urban-rural development has gone through three stages， i.e.， the socialist modernization construction stage aiming at economic growth， the socialist harmonious society construction stage aiming at coordinate economic and social development， and the ecological civilization construction stage aiming at high-quality development of economy， society and ecology. The urban-rural integrated development is confronted with the spatial blocking contradictions， such as the separation of urban and rural material space， the ambiguity of rural space ownership relationship， the poor rural spatial organization system， and the difference in urban and rural space use control. The internal consistency of implementation measures and goals and visions of territorial space governance and urban-rural integrated development builds the correlation logic of the two， and the interaction of implementation effects determines the realism of the correlation between the two. In conclusion， the promotion of urban-rural integrated development by territorial spatial governance should be based on the overall planning of spatial planning layout， resource allocation， development opportunities， and order coordination， by optimizing the functional system of urban-rural spatial structure， improving the ownership relationship of rural spatial organization， and innovating the urban-rural space use control mechanism to build a spatial overall spatial governance framework for urban-rural integrated development， and shape a new pattern of urban-rural spatial development.

Key words： urban-rural integrated development； territorial space governance； basic cognition； inner logic； implementation path

（本文責編：陳美景）