我國服務業高水平開放面臨的挑戰及對策研究

摘 要：黨的二十屆三中全會對高水平對外開放體制機制作出重要部署，提出擴大勞務市場、資本市場、服務市場等的對外開放，建設具有更高水平的開放型經濟新體制。服務業在全球經貿中的地位日益凸顯，其開放程度對經濟發展的影響不容忽視。近年來，我國服務業擴大開放成效顯著，開放平臺持續拓展、國際規則深入對接、外商投資提質增量，國際合作繼續深化，成為構建新發展格局、推進新一輪高水平對外開放的重點領域。本文從政策支持、開放領域、外資成效三方面闡述當前我國服務業擴大開放的現狀，結合實際，從結構、準入門檻、法律法規、數據安全視角分析面臨的挑戰，從加快服務業增量提質優結構、放寬服務業準入門檻清單、完善服務業開放制度強保障、健全服務業開放風險防控體系守安全等維度提出推動服務業高水平開放的對策建議。僅供參考。

關鍵詞：服務業開放；高水平；準入門檻；增量提質；高質量發展

中圖分類號：F719 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2025）02（a）--04

在全球經濟競爭中，服務業競爭力越發重要，日益成為推動經濟增長和創新的主要動力。2008年金融危機后，發達國家推動再工業化與新工業革命，產業鏈供應鏈格局調整加劇了制造業的競爭，加之疫后世界經濟復蘇乏力，跨國企業更傾向于選擇輕資產化投資，全球外商直接投資向服務業流動趨勢增強，顯著表現為全球服務業吸收外商直接投資比重上升。這一數值從2009年的7000億美元增至2022年的超1萬億美元，占全球外商直接投資比重從49.2%躍升至58.4%（林夢，把握服務業高水平開放著力點，經濟日報[N]，2024年2月27日第10版），創歷史新高。伴隨全球化和我國經濟結構的優化，服務業擴大開放成為我國經濟高質量發展的必選題。

1 我國服務業擴大開放的現狀

2023年，我國服務業增加值占GDP比重達54.6%，服務業發展對經濟增長的貢獻率超60%，成為擴大開放的重要領域，在構建新發展格局等方面發揮著越來越重要的作用。

1.1 政策支持不斷加強

一是制度型開放穩步擴大。結合高水平經貿協議談判，積極對標國際規則，參與規則制定與修改，持續深化體制機制改革，推動國內規則與國際通行規則相適應，提升貿易和投資的便利性。2023年，中央經濟工作會議提出拓展中間品貿易、服務貿易、數字貿易、跨境電商出口，放寬電信、醫療等服務業市場準入；黨的二十屆三中全會強調全面實施跨境服務貿易負面清單。相關制度的開放為負面清單之外的資本依法平等進入國內市場掃清制度性障礙。截至2023年底，已有11個省市被納入國家服務業擴大開放綜合試點，推出1300多項試點任務，開放領域拓展到科技、電信、金融、文化旅游等13個重點領域。二是公平透明投資環境不斷優化。建立透明且穩定的制度框架，減少不確定性，更大程度增強國內外投資者的信心。2024年6月，國務院常務會議強調，要一視同仁支持內外資企業參與大規模設備更新、政府采購和投資等。積極回應了外資企業的訴求和顧慮，為外資企業和外資進入提供了一個公平、透明、預期穩定的營商環境。三是中外人員交流渠道持續暢通。通過宣布單方面免簽政策、互免簽證安排、加快恢復國際航班等一系列政策措施，著力打通外籍人員來華交流堵點。從2023年中央經濟工作會議上強調暢通外籍人員來華經商、學習、旅游堵點；到2024年6月國務院常務會議中指出打造“投資中國”品牌，修訂發布新版《鼓勵外商投資產業目錄》，提高外籍人員工作便利度；再到針對外籍人員來華生活工作，出臺一攬子政策支持，為來華投資和交流人員盡可能提供便利。國務院辦公廳于2024年3月印發《關于進一步優化支付服務提升支付便利性的意見》，旨在加快推進境外銀行卡受理設備軟硬件改造；商務部匯編涵蓋辦理住宿、銀行卡、社會保險及乘坐交通工具等事項的《外國商務人士在華工作生活指引》等，一系列舉措與一攬子政策均為中外人員的交流合作帶來極大便利。

1.2 開放領域持續擴大

2024年，《政府工作報告》明確提出放寬電信、醫療等服務業的市場準入。多項針對性強且務實政策的出臺，統籌推進了制造業、服務業的全方位開放，目前已涵蓋至金融、電信、醫療、教育、文化、旅游等多領域。一方面，旅游業擴大開放進一步加速。通過持續優化免簽政策，更大程度地釋放跨境旅游活力，2024年3月14日起，我國對瑞士、愛爾蘭、匈牙利、奧地利等6個國家持普通護照人員試行免簽政策，外籍人員入境更為便利。同時，從5月15日起在沿海省份全面實施外國旅游團乘坐郵輪入境免簽政策，可從大連、連云港、溫州、舟山、廣州、深圳、北海、天津、上海、廈門、青島、海口、三亞13個城市的郵輪口岸免辦簽證整團入境停留，停留時間為15天以內。為支持郵輪旅游發展，還將以上前7個城市的郵輪口岸新增為中國過境免簽政策適用口岸，方便符合中國過境免簽政策條件的外籍旅客乘坐郵輪過境（關于全面實施外國旅游團乘坐郵輪入境免簽政策的公告，國家移民管理局公告2024年第4號，2024.5.15.https：//s.nia.gov.cn/mps/tztg/202405/t20240506_1809.html.）。另一方面，金融市場對外開放不斷深化。放寬金融服務業市場準入限制，持續推動金融對外開放。具體放寬投資額度、持股比例、進入領域等限制，取消合格境外機構投資者和人民幣合格境外機構投資者的投資額度限制；取消銀行、證券、基金管理、期貨、人身險領域的外資持股比例限制；取消企業征信評級、信用評級、支付清算等領域的準入限制等，持續拓寬金融領域開放的廣度和深度。中國證監會還為渣打證券（中國）有限公司、聯博基金頒發了《經營證券期貨業務許可證》。同時，我國積極推動服務業雙向開放，鼓勵國內企業走出去拓展國際市場。

1.3 吸引外資成效顯著

服務業開放既充實了利用外資的規模，又帶來了先進技術和管理經驗。一方面，服務業進出口規模持續增長。2023年，我國服務進出口總額創歷史新高達65754.3億元，同比增長10%，其中出口26856.6億元，下降5.8%，進口38897.7億元，增長24.4%。2024年以來，服務貿易依舊保持較快增長勢頭，從一月至五月，服務進出口總額30219.6億元，同比增長16%，其中出口12195.6億元，增長11%，進口18024億元，增長19.6%。這充分顯示出我國服務業在全球復雜多變的經濟發展環境下實現穩健增長的優勢，服務貿易在國內外市場的發展頗為活躍。另一方面，服務業內部結構得以優化。高附加值、高技術含量的知識密集型服務貿易增長速度較快，服務業結構不斷優化升級。2023年，知識密集型服務進出口總額27193.7億元，同比增長8.5%，其中出口和進口額度分別為15435.2億元和11758.5億元，分別增長9%和7.8%；知識密集型服務貿易順差3676.7億元，同比擴大423.5億元；旅行服務進出口14856.2億元，同比增長73.6%，其中進口增長74.7%。（新華網，商務部：2023年服務進出口總額65754.3億元 同比增長10%，2024-02-01https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1789658624787640388amp;wfr=spideramp;for=pc.）知識密集型服務貿易成為服務貿易發展的新趨勢和新引擎，特別是知識產權使用費等的增速加快。服務貿易與貨物貿易、數字貿易成為我國貿易強國建設的“三大支柱”。

2 我國服務業擴大開放面臨的挑戰

2.1 服務業發展水平不高，結構不優

一是服務業增加值占比不高。與發達國家相比，我國服務業增加值占GDP比例優勢不明顯，發達國家這一比重超70%，美國和歐盟27個國家分別達到80%、78%；我國2023年為54.6%。二是高端服務業發展不足。金融、科技、咨詢、設計等高端服務領域與國際先進水平仍存在差距，創新與競爭力相對較弱，具有國際影響力的品牌和企業有限，國際競爭力不強。2023年，我國服務貿易逆差12041.1億元，服務貿易逆差主要源于旅行服務、知識產權使用費、保險等項目，高端服務發展不足掣肘了對外出口的能力。三是服務業與制造業融合不深。制造業服務化是產業升級的重要方向，就當前發展而言，我國制造業與服務業融合程度有待加強，目前我國生產性服務業占GDP比重約18%，而美國和歐盟這一比值為56%和39%，需要在充分發揮生產性服務業對制造業支撐作用上下功夫。

2.2 服務業準入門檻嚴格，限制較多

一是嚴格的資質要求。在文化、醫療、教育等服務領域，外資企業需要滿足一系列復雜且嚴格的資質條件，如注冊資本、經營年限、特定的技術標準、專業人員資質等，較高的準入門檻使許多潛在市場參與者望而卻步，不利于形成有效的市場競爭機制和激發創新活力。二是繁瑣的審批程序。服務業企業在進入市場時，往往面臨冗長、復雜的審批流程，涉及多部門多環節，市場主體耗費大量時間精力，增加企業運營成本，如教育、醫療等行業的外資進入仍面臨較嚴格和繁瑣的審批程序，即便相關限制措施已清零，但實際操作中仍存在如外資金融機構經營范圍受限、批復時間久等堵點，一定程度阻礙了優質服務資源的引進和行業充分競爭。三是與新業態匹配度不夠。隨著新經濟、新業態的不斷涌現，現有準入門檻未能及時跟上形勢變化，對一些創新型服務業的發展形成制約，同時也易造成市場分割，不利于資源優化配置和服務業質量整體提升。OECD調查顯示，我國服務業開放程度普遍低于發達經濟體，其中在增值電信、醫療健康等服務業領域開放進程較為滯后，與全球服務貿易和投資合作發展形勢尚不適應。

2.3 服務業開放領域的法律法規不完善

一是關鍵領域法律法規更新速度未能跟上行業發展步伐。我國已在諸多服務領域放寬了市場準入限制，但快速變化的市場環境和業務模式，不斷在提出更高更新的要求，如金融科技的快速發展，數字貨幣、移動支付、網絡借貸等新興金融業務不斷涌現，相關法律法規未能及時出臺，存在一定的滯后和不適應，導致存在監管漏洞和風險隱患；再如在電信領域中，5G技術的廣泛應用帶來了物聯網、工業互聯網等新業務形態，現有法規在頻譜資源管理、網絡安全保障等方面可能無法完全涵蓋涉及的所有應用場景。二是現有法律法規與國際規則銜接不夠緊密。部分法規在市場準入規則、知識產權保護涵蓋范圍和賠償標準、數據跨境流動規則，以及競爭政策等方面，與國際通行規則仍存在一些不同之處。例如，我國在某些服務領域的準入條件、審批程序等規定較為復雜和嚴格，同時知識產權的執法力度和保護范圍與國際規則還存在差距等。

2.4 服務業開放引發產業和數據安全風險

一是服務業開放可能引發的產業安全風險。主要表現為外資對關鍵服務領域的控制、產業供應鏈依賴增強、技術依賴和產業升級障礙，若在某些關鍵服務領域外資大規模進入和并購，則對國內企業市場主導權帶來較大影響；而服務業的擴大開放促進了國內外市場的互聯互通，加深產業之間的相互依存，一旦國際供應鏈出現中斷或波動，或將對國內服務業產業造成沖擊；同時開放過程中對國外先進技術的過度依賴可能在一定程度上抑制國內自主創新，阻礙產業升級和核心競爭力的培育。二是服務業開放可能引發的數據安全風險。數據成為關鍵生產要素和戰略資源，然而數據的廣泛流動和共享也存在安全隱患，主要表現為數據跨境流動風險、數據存儲和處理安全隱患、數據分析和利用的潛在威脅，服務業開放中涉及數據跨境傳輸，存在數據泄露、濫用、竊取等風險，對個人隱私、企業利益和國家安全構成威脅；外資服務企業在國內發展中涉及數據存儲和使用，增加，數據安全管理難度，跨境數據流動存在監管空白和執法困難等情況，且不同國家和地區數據處理技術和標準不同，導致數據處理中存在安全漏洞。此外，商業目的的數據濫用不可小覷，一些企業為追求商業利潤可能過度收集、分析和使用個人數據，侵犯消費者隱私；政治目的的數據濫用更是需要嚴守，要謹防一些國家或組織通過獲取和利用服務數據，進行政治干預和情報收集。

3 推動我國服務業高水平開放的對策建議

3.1 加快服務業增量提質優結構

一要繼續擴大服務業規模。加大資金支持力度，設立服務業轉型升級專項資金，對重點領域和項目給予財政補貼和獎勵；鼓勵金融機構創新金融產品和服務，為服務業企業融資提供便利；建立風險投資機制，引導社會資本投向服務業創新領域；完善政策支持體系，制定具有較強針對性的產業政策，明確服務業轉型升級的重點方向和支持措施，加強部門間政策協調，形成政策合力；做好后期政策評估，根據實際推行效果及時調整完善政策，確保政策時效性。二要推進服務業提質增效。加強技術創新和應用，加大對服務業的研發投入，加強企業與研發機構的合作，助力基礎研究取得新突破；通過培育技術創新示范企業，推廣成功經驗和先進技術應用模式；優化人才培引機制，調整教育結構，加強高校與企業的合作與交流，培養適應服務業轉型升級所需人才，包括培養具備跨學科知識和技能，能夠熟練掌握數字化工具和技術，如大數據分析、人工智能、云計算等，能夠運用數字化手段提升服務質量和效率的人才，以及了解國際市場規則且具有國際視野的國際型人才等。三要推動先進制造業和現代服務業深度融合。針對重點領域和關鍵環節出臺相關政策，引導制造業企業加強傳統產業的數字化改造。例如，山西轉型綜改示范區和福建寧德東僑經濟技術開發區等國家發展改革委確認的“兩業融合”試點區域，在推進產業數字化、高端化、服務化和融合化發展中探索出很多值得借鑒的經驗和模式，還可通過推廣共享生產平臺、智能工廠、柔性化定制等模式助推服務業與制造業融合發展。

3.2 放寬服務業準入門檻瘦清單

一要簡化審批流程，提高審批效率。持續對現有審批制度進行全面梳理和優化，去除不必要的審批環節和前置條件，合并重復審批事項；利用信息技術，推行在線審批和電子政務，實現審批信息共享和互聯互通，減少企業辦事次數和降低制度性交易成本；加強審批部門間協同合作，推行“一站式”審批服務窗口，壓縮審批時長提升效率。二要深入推進市場化改革，持續提升外資市場準入質效。要合理縮減外資準入負面清單，分類放寬準入，2024年8月1日印發的《關于完善市場準入制度的意見》中提到，對不涉及國家安全和社會穩定的服務業行業可逐步取消準入限制，對涉及重要民生領域的如教育、衛生、體育等行業，穩妥放寬準入限制。要持續進行政策引導和激勵，鼓勵外商投資投向現代服務業等關鍵領域，推動科技、商務、金融服務等領域開放舉措的全面落地，深化增值電信、教育、醫療健康等領域開放力度；進一步清理外資準入負面清單之外的限制，提高利用外資質量。三要密切關注國際服務業發展新趨勢新業態，建立動態評估機制。加強與業界溝通與合作，與服務業企業、行業協會、專家學者等建立長期聯系及長效合作機制，舉辦座談會、研討會、圓桌會等，及時聽取業界需求及建議，為政策制定提供參考；定期對服務業擴大開放的效果進行評估，根據評估結果及時調整政策和措施，對數字經濟、共享經濟等新業態，可采取靈活監管方式鼓勵其創新。

3.3 完善服務業開放制度強保障

一要加強立法調研，完善相關法律法規。針對不斷涌現的新服務模式和業態，如數字金融、在線教育、遠程醫療等，以調研為基礎推進相關法律法規的制定和完善，明確各領域的市場準入規則、經營規范、監管要求和法律責任等，確保法律的及時性和有效性。同時，基于服務業發展速度快的特點，重視法律法規的前瞻性和靈活性，預留一定空間，以便對可能出現的新情況和新問題進行及時調整；明確界定各執法部門在服務業開放領域中的職權范圍，將責任落實到具體部門和人員，避免出現重疊執法和空白執法。二要加強對國際規則的研究與借鑒，構建高標準服務業開放制度體系。積極參與國際服務貿易規則的制定，將國際先進經驗做法引入國內法律法規，加強內外標準對接和資質互認機制的構建，進一步提升服務貿易自由化、便利化水平；依托自貿試驗區、海南自由貿易港、國家服務業擴大開放綜合示范區等開放平臺，重點在跨境服務、數字貿易、知識產權、電子商務等貿易領域積極對接國際高標準規則，創新推出與國際高標準經貿規則對標的制度成果，積累規則對接經驗，推動我國在制度型開放合作中贏得主動。

3.4 健全服務業開放風險防控體系守安全

一要建立和完善風險評估機制。定期對服務業開放所涉及領域進行全面風險評估，全面覆蓋市場風險、政策風險、法律風險、技術風險等方面；成立專門的風險評估團隊，成員涵蓋經濟學家、行業專家、法律學者等，通過科學規范的方法及模型進行專業化評估和評價；建立風險數據庫，收集和整理國內外服務業開放所涉及的風險案例及數據要素，為評估提供參考。二要構建和完善服務業產業安全監測指標體系。對重點行業的市場份額、關鍵技術、核心數據等進行實時監測，并建立和完善預警機制，當監測指標達到預設風險閾值時，及時發出警報并啟動相應處理程序；制定服務業開放風險應急預案，明確在突發風險事件下的應對流程和責任分工，并定期進行應急演練，提高應對風險的實戰能力。三要制定嚴格的數據安全管理法規并持續跟蹤優化。明確數據的收集、存儲、使用和跨境傳輸規則，加強網絡安全防護能力，防范數據泄露和網絡攻擊；建立數據分級分類管理制度，對敏感數據進行重點保護。

4 結語

我國服務業近年來在開放與合作方面持續深化，并成為國際經貿規則重構的重點領域，外商直接投資持續流向服務業，服務貿易自由化水平和質量得到顯著提升。短期來看，服務業對外開放對經濟增長可帶來較大拉動力；從中長期來看，高水平的對外開放對經濟轉型升級的積極作用持續增加。因此，要梳理和正視服務業擴大開放面臨的挑戰，并采取積極策略打通堵點，暢通體制機制障礙，推動服務業高水平對外開放，增強經濟發展韌性。

參考文獻

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