省級監察委專項工作報告中的主體定位及其職責完善

內容摘要：監察法規定了各級人大常委會聽取和審議同級監察委專項工作報告的職責。從省級監察委專項工作報告實踐來看，其中涉及多元主體的角色定位和具體職責需要進一步明確和完善。國家監察委、省級黨委、省級人大常委會、省級人大監察和司法委員會、省級監察委在專項工作報告中的角色定位不同，履行不同職責。完善多元主體在省級監察委專項工作報告中的具體職責，對于提升人大常委會監督實效、促進監察委依法行使職權等具有重要意義。

關鍵詞：省級監察委；專項工作報告；角色定位；職責完善

各級監察委向本級人大常委會報告專項工作是監察機關接受人大常委會監督的法定方式之一。目前，各省級監察委均已有過專項工作報告的實踐。學界也從規范和實踐層面對監察委專項工作報告制度進行了研究。但仍存在不足，研究視角與關注領域需要進一步擴展。具體表現為：一是現有研究對省級監察委專項工作報告中涉及的多元主體及其職責關注不足。二是規范依據需要從監察法、人大議事規則等國家法律規范拓展至黨內法規領域。如黨章、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等黨內法規中規定了黨委對紀檢監察工作的領導職責。因此，本文立足于規范和省級監察委報告專項工作的實踐，厘清其中涉及的多元主體及其角色定位，并就其職責完善提出建議。

一、國家監察委的領導職責及其完善

根據憲法、監察法的規定，國家監察委是最高國家監察機關，領導地方各級監察委的工作。具體到專項工作報告實踐，國家監察委對地方監察委報告專項工作有示范、指導、支持的職責。國家監察委對地方監察委開展指導的方式主要有兩種。

一是國家監察委報告專項工作對地方工作實踐起到示范指導作用。主要體現在以下幾個方面：（1）對省級監察委如何選擇和確定報告議題形成指導作用。根據監督法第八條的規定，專項工作報告的議題必須是“關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題”，但是對于何為“重大問題”或者說重大問題的判斷標準并不明確。2020年國家監察委以反腐敗國際追逃追贓工作為報告議題，其基本考慮在于加強反腐敗國際追逃追贓工作是黨中央的一項重大決策部署。這對于省級監察委確定報告議題的啟示在于，專項工作報告議題的確定要緊緊圍繞黨中央重大決策部署展開。從各省監察委專項工作報告內容來看，其議題選擇和確定都是圍繞黨中央重大決策部署并結合地方實際情況展開的。結合現行監督法等對專項工作報告議題來源的規定，未來可以考慮將“黨中央重大決策部署的落實情況”明確規定為專項工作報告議題的來源之一。（2）對專項工作報告的具體內容形成指導作用。國家監察委首次專項工作報告由“開展工作的主要情況”“工作中的初步體會和存在的主要問題”“下一步工作打算”三部分構成。省級監察委專項工作報告也主要包括了這三個部分。（3）對專項工作報告的形成程序具有指導作用。國家監察委首次報告專項工作，經歷了調研、征求意見、修改等環節才最終形成專項工作報告，省級監察委專項工作報告的形成也基本上沿著這樣的程序進行。

二是推動監察委專項工作報告制度化、規范化。專項工作報告是國家監察委和地方各級監察委共同面臨的重大課題。圍繞這一任務，國家監察委及時研究、回應和解決專項工作報告工作中的問題，具體包括制定監察法規和規范性文件兩種形式。前者如監察法實施條例第二百五十二條細化了監察法第五十三條第二款關于向人大常委會報告專項工作的規定，完善了各級監察委向本級人大常委會報告專項工作的具體工作機制。除監察法規細化、具體化監察法有關專項工作報告的規定之外，國家監察委還制定了有關專項工作報告的指導意見。根據《黨政機關公文處理工作條例》第八條第（七）項規定：“意見。適用于對重要問題提出見解和處理辦法。”由此推知，指導意見的主要目的是解決重要現實問題。作為規范性文件的一種形式，指導意見具體表達了國家監察委的要求，內在包含了要求下級機關遵照執行的意思。國家監察委作為“最高”的國家監察機關，其制定的指導意見本身就是最高監察機關針對專項工作并報告這一事項告知下級監察機關該如何處理的規范性文件。國家監察委制定的指導意見既要站在戰略性高度提出總體要求，又要在具體的工作實踐中起實效作用。同時，還要注意指導意見的探索性特征，在遵守憲法法律的前提下，對監察委向本級人大常委會報告專項工作的具體流程和工作機制提出更為細致的指導性意見。未來國家監察委應當及時總結專項工作報告實踐情況，提煉和吸收成熟經驗做法，將成熟經驗上升為法律法規。

二、省級黨委的領導與監督職責及其完善

根據黨章、《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》第五條第二款的規定，黨委對紀委監委工作負有領導、管理和監督職責。定期聽取、審議同級紀委監委工作報告是同級黨委領導的基本內容。這里的“工作報告”有別于監察法等法律規定的專項工作報告，兩種工作報告的本質存在差別。根據黨內法規的規定，黨委聽取、審議同級紀檢監察機關的工作報告，是履行政治責任的表現。而根據國家法律的規定，人大常委會聽取和審議同級監察委專項工作報告，是履行法定監督責任的表現。即在專項工作報告實踐中，也在專項工作報告內容中包含了政治性內容。

從省級監察委專項工作報告實踐來看，省級黨委的領導與監督職責主要有兩種表現，一是切實擔負起政治責任。如前所述，省級監察委在確定專項工作報告議題時，要緊密圍繞黨中央重大決策部署展開。而貫徹落實黨中央重大決策部署是省級黨委的政治責任，對于政治任務，省級黨委要履行好主體責任。如上海市在監察委報告專項工作實踐中強調，“上海認真貫徹落實黨中央決策部署，把反腐敗國際追逃追贓工作作為一項重要政治任務，市委履行主體責任”1。二是省級黨委批準或確定專項工作報告議題。從規范層面來看，《浙江省人民代表大會常務委員會聽取和審議省監察委員會專項工作報告辦法（試行）》中規定，專項工作報告具體議題經人大常委會有關工作委員會與監察委溝通擬定，人大常委會相關程序初步通過，并由監察委報經國家監察委和省級黨委同意。從實踐層面來看，江蘇省、福建省等地在監察委報告專項工作實踐中，均指出專項工作報告議題經由省級黨委批準。未來應當在規范層面明確省級黨委對省級監察委專項工作報告議題的批準職責。

省級黨委充分履行領導與監督職責，最主要的是完善請示報告制度。人大常委會是國家權力機關的常設機關，屬于國家機關。而省級黨委屬于黨組織，屬于黨的機構。這二者性質不同，也并非在同一系統中運行，二者之間的溝通聯系需要依靠黨組這一中介進行，具體由省級人大常委會黨組向省級黨委報告工作。《中國共產黨黨組工作條例》第二十六條第二款規定，縣級以上人大常委會黨組應當按照規定，向本級黨委請示報告工作。結合《中國共產黨重大事項請示報告條例》第三條、第十四條規定，對于人大常委會聽取和審議監察委專項工作報告中的重大問題，省級人大常委會黨組應當及時向省級黨委報告。通過人大常委會黨組的報告，省級黨委可以了解監察委專項工作報告中的重大問題，從而依靠黨統攬全局、協調各方的政治優勢，推動專項工作報告相關工作的展開。目前，關于人大常委會黨組請示報告的規范主要集中于黨內法規體系，重大事項請示報告條例、黨組工作條例等是省級人大常委會黨組向省級黨委請示報告的主要依據。相關國家法律對于請示報告制度沒有規定。盡管黨內法規與國家法律在價值取向、目標等方面一致，但是兩種規范在適用對象、實施機制等方面存在的差異也不容忽視。為了充分發揮請示報告制度的作用，應當以黨規國法的有效銜接為著力點，從整體性、系統性和協同性層面完善請示報告制度。具體是應當在國家監察委制定的有關監察法規中，明確規定人大常委會聽取和審議專項工作報告中的重大問題，人大常委會黨組應當按照規定及時向同級黨委報告。這種立法模式在《重大行政決策程序暫行條例》中已經有所體現，其第三十一條規定重大行政決策出臺前應當按照規定向同級黨委請示報告。除監察法規增加這一規定外，省級人大常委會可以通過制定聽取和審議省級監察委專項工作報告辦法這一規范性文件的形式，明確聽取和審議專項工作報告中的請示報告制度。

三、省級人大常委會的監督職責及其完善

根據憲法、監察法等的規定，聽取和審議監察委專項工作報告是省級人大常委會監督同級監察委的法定方式之一。省級人大常委會的監督職責具體可以從聽取、審議、向社會公開監督三個方面展開。

首先，省級人大常委會聽取省級監察委專項工作報告。省級人大常委會應當在人大常委會會議上聽取監察委專項工作報告，而非主任會議。這里要特別強調人大常委會主任會議并不是享有監督權的主體。主任會議是人大組織體系中的一個法定機構，為常委會依法行使職權提供支持，享有的是程序性而非實體性權力1。在早期探索人大監督的方式方法時，北京市人大常委會以“主任專題會議形式”聽取市監察委工作情況[1]。目前《江西省人民代表大會常務委員會主任會議議事規則》（2022年）第六條以列舉的方式規定主任會議處理常委會的21項重要日常工作，其中第15項日常工作包括聽取省級監察委的專項工作報告，提出處理意見。結合主任會議的性質定位，未來應當明確其在聽取和審議監察委專項工作報告中的具體職責包括：一是組織領導，人大常委會聽取和審議監察委專項工作報告在主任會議領導下進行；二是在專項工作報告實施方案的形成階段，主任會議聽取專項工作報告實施方案及其起草情況的說明；三是若需進行調研的，由主任會議通過調研報告。

其次，省級人大常委會審議省級監察委專項工作報告。權力機關的監督主要包括法律監督和工作監督兩種[2]，前者主要是監督憲法法律的實施，后者則是通過聽取和審議報告、提出詢問和質詢等方式進行。換言之，法律監督是人大常委會對規范性文件是否符合憲法法律規定所進行的監督，工作監督則是人大常委會對“一府一委兩院”在工作中是否正確貫徹落實國家的方針政策、是否依法行使職權、是否正確執行人大及其常委會的決定等進行的監督。人大常委會在聽取和審議專項工作報告時，要重點審議監察委是否依法行使職權，工作中存在的問題及其產生原因，下一步工作打算是否具有針對性、可操作性等。目前，規范層面沒有對人大常委會重點審議內容作出規定。未來應當明確重點審議前述內容，突出人大常委會對監察委工作的監督。就審議結果而言，目前省級地方性法規中關于對省級監察委專項工作的審議結果的規定不完全相同。一種是規定了審議意見和審議決議兩種形式，如《北京市人民代表大會常務委員會議事規則》（2022年）第三十一條規定了審議決議，第三十二條規定了審議意見。另一種是僅規定了審議意見，如《江蘇省人民代表大會常務委員會議事規則》（2022年）第六十二條、第六十三條均是關于審議意見的規定，但未規定審議決議。從實踐層面來看，人大常委會聽取和審議監察委專項工作報告之后作出審議意見是常態，作出審議決議為極少數情況。

最后，向社會公開行使監督職權的情況。目前已有相關信息公開的實踐，但具體做法并不統一。具體表現為，一是公開內容不一致。如福建省公開省監察委的專項工作報告、省人大常委會的審議意見以及福建省監察委關于落實審議意見的報告。而上海市只公開了上海市監察委的專項工作報告，沒有公開上海市人大常委會的審議意見以及市監察委對審議意見的研究處理情況。青海省人大常委會則是公開了對省監察委工作報告的審議意見，但是沒有公開監察委專項工作報告以及對審議意見的研究處理情況。二是公布的詳略情況也不同。大多數公開的內容都是專項工作報告全文，而新疆只公開了專項工作情況的簡要報告，其內容主要是工作情況和初步體會、有關存在的問題以及下一步工作打算，內容相對簡略1。監督法第十四條規定，專項工作報告、人大常委會的審議意見以及對審議意見研究處理情況應當向社會公布。由于人大常委會不對監察委查辦的具體職務違法犯罪案件進行監督，聽取和審議專項工作報告情況不涉及保密事項，因此監察委專項工作報告及審議意見等也應以公開為原則[3]。未來修訂監督法可以考慮在現行第十四條第二款中增加“監察委員會”，明確各級監察委的專項工作報告及審議意見，以及監察委對審議意見的研究處理情況應當向社會公開。監督法修改完成之后，省級層面的規范也需要作相應的修改。

四、監察和司法工作委員會的協助職責及其完善

就人大常委會如何實現對同級監察委的監督，此前有學者主張人大及其常委會內部設立“監察監督委員會”，專門負責對監察委員會監察工作的監督[4]。實踐中，全國人大并沒有針對監察領域設置新的專門委員會，而是將原來的內務司法委員會更名為監察和司法委員會，其工作職責之一為協助全國人大常委會聽取和審議國家監察委專項工作報告的有關工作。地方層面也根據工作需要，將地方人大內務司法委員會更名為人大監察和司法委員會2。2021年全國人大組織法修訂和2022年地方組織法修訂明確了各級人大專門委員會在專項工作報告監督中承擔具體組織實施工作的職責。

作為協助本級人大及其常委會依法行使職權的法定機構，監察和司法委員會在常委會監督工作中起著協助作用，而不是法律上的監督權主體。專門委員會承擔了常委會監督中的“大量基礎性和關鍵性的工作”[5]，從既有規范和地方實踐來看，監察和司法委員會主要負責以下工作。

一是為協助常委會聽取和審議專項工作報告，開展專題調研。實踐中，江蘇省、福建省、湖南省等的監察和司法委員會均通過開展專題調研，為聽取和審議報告提供有力支持。通過提前專題調研的方式對相關工作進行調查研究，使人大常委會在聽取和審議專項工作報告時充分掌握信息，既有公開的調研報告主要包括“主要工作情況（做法和成效）”“存在的困難和問題”“意見建議”三個部分，由此提高專項工作報告審議意見的科學性和可操作性。從增強監督實效這個角度出發，未來可以考慮將調研報告提請常委會會議聽取并審議。常委會舉行會議時通常將調研報告印發與會人員供審議時參考，或者由監察和司法委員會報告調研情況，會后送有關部門改進工作參考。但其效力僅限于“參考”，換言之，專題調研報告中指出的問題以及提出的意見是否能落到實處完全取決于相關部門的主動性。增加對專題調研報告的聽取和審議程序，可以讓調研中發現的問題和所提意見建議引起有關部門重視。聽取審議結束后，將專題調研報告及其審議意見一并轉交有關部門，有關部門對報告和審議意見的研究處理情況也需要進一步反饋至人大常委會，以便增強專題調研的監督實效。

二是司法和監察委員會事前與省級監察委就報告內容進行溝通，主要是省級監察委需要提前將專項工作報告送交監察和司法委員會征求意見。目前地方層面已有相關規定，并明確了具體的期限要求。如黑龍江省規定在常務委員會會議的十五日前送交，監察和司法委員會在五日內反饋意見3。四川省規定在常務委員會會議二十日前送交4。未來各省可以結合本省工作實際，明確向監察和司法委員會征求意見的期限以及監司委反饋意見的期限。

三是監察和司法委員會整理常委會組成人員對報告的審議意見，并按程序由常委會辦公廳交監察機關研究處理。匯總整理的審議意見應當全面、準確，一般應當包括對專項工作報告的總體評價、存在的主要問題、改進工作的建議和向人大常委會報送研究處理情況的期限等內容。同時，監察和司法委員會應當跟蹤了解省級監察委落實審議意見的情況，提出對審議意見落實情況反饋報告的審查報告。但從目前規范層面來看，有關監察和司法委員會跟蹤了解審議意見落實情況的規定并不多，只有陜西省等個別省份對此予以了規定1。監察和司法委員會跟蹤審議意見的落實情況，是其日常工作之一，未來應當在規范層面予以確認。

除上述監察和司法委員會在專項工作報告中的具體職責需要進一步完善之外，為了充分發揮監察和司法委員會的專業優勢，在確定其組成人員時，應當吸納紀檢監察專業人才，同時也要加強組成人員專業知識的培訓，提升其業務能力。

五、省級監察委報告專項工作的職責及其完善

監察體制改革使得監察委的地位發生變化，從先前國務院下設部門變成由人大產生，受人大監督的國家監察機關。監察體制改革試點過程中，對于監察機關是否應當向同級人大作工作報告是存在爭議的。根據試點方案和全國人大常委會的授權決定，監察機關無需向同級人大報告工作。之所以如此規定，主要是考慮到反腐敗工作的特殊性、保密性、國家安全等因素[6]。有學者從合署辦公體制角度出發，認為如果要求監察機關向同級人大報告工作，實質上無異于要求紀委向人大報告工作[7]。綜合前述因素，最終監察法規定監察機關無需向同級人大報告工作，需要向同級人大常委會作專項工作報告。

監察委負責將確定好的專項工作報告議題報送同級黨委和上一級紀委監委批準后，深入開展調研，起草報告初稿并征求各方面意見。整理吸納各方面意見后進一步修改完善報告，經批準后提交本級人大常委會。按照常委會會議議程，由監察委主任報告專項工作。根據監察法實施條例第二百五十二條第一款規定，監察委專項報告的報告人只能是各級監察委主任，且沒有例外規定。地方層面，監察委專項工作的報告人有三種情形：第一種是明確規定有且僅有監察委主任擔任報告人角色，如河北省。第二種規定是由監察機關主要負責人作專項工作報告，特殊情況可以委托其他負責人到會報告，如江蘇省。第三種是籠統規定報告人為監察委員會負責人，如北京市。目前省一級的工作實踐中均是由省級監察委主任向省級人大常委會作報告。但在縣一級，有個別地方是由監察委員會副主任報告專項工作，如2022年江西省武寧縣監察委員會副主任代表縣監委向縣人大常委會報告專項工作2。從實踐來看，確立由副主任報告的例外規定有其必要性，但要嚴格規范其適用條件，即委托監察委副主任報告，只適用于監察委主任因故不能報告的情形。同時報告人發生變更的，省級監察委應當在省級人大常委會會議舉行前報告省級人大常委會辦事機構。

監察委在規定期限內反饋對審議意見的研究處理情況。認真落實人大常委會針對專項工作報告的審議意見，既是憲法、監察法等的基本要求，也是監察機關自覺接受人大監督、運用法治思維和法治方式開展工作的具體體現。因此，監察委要高度重視人大常委會審議意見的落實工作，對審議意見逐條研究、 逐項分析、 逐個細化、逐一分工，明確具體的責任部門和完成時限，并將審議意見的研究處理情況向常委會提出書面報告。有在省級地方立法中對反饋時限作出規定的，如甘肅省、上海市、云南省、山西省、吉林省、黑龍江省等規定審議意見研究處理情況的書面反饋應當在3個月內完成，重慶市規定的期限則是6個月內，天津市只是籠統規定監察委應當按照要求的時限提出書面報告。但也有部分省，如河南省、遼寧省等僅規定監察委應當將研究處理情況向省人大常委會報告，沒有明確反饋的期限要求。未來應當明確監察委審議意見研究情況書面反饋的期限，對監察委落實審議意見的時間予以合理限定，以提升專項工作報告的實效。不按規定時限送交審議意見研究處理情況的，負責人應當向主任會議作出書面說明。

參考文獻

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