城鄉融合發展：統籌新型城鎮化與鄉村全面振興

摘" 要：城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，以人為本的新型城鎮化和鄉村全面振興是推動城鄉融合發展的關鍵。在舊有城鄉發展模式的影響下，城鄉融合發展仍面臨諸多挑戰，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興必須堅持以人為本、遵循規律、分類施策和集約高效的總要求，加快實現城鄉融合發展。推進以縣域為核心的新型城鎮化，推動鄉村全面振興，并在城鄉融合發展中加以信息技術的應用，將有效促進城鄉要素的平等交換、雙向流動，為城鄉融合發展的體制機制完善提供關鍵支持。

關鍵詞：城鄉融合發展；新型城鎮化；鄉村全面振興；以人為本；農業農村現代化

中圖分類號：F323" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2025）04-0081-04

Abstract： Integrated urban and rural development is an inevitable requirement of China's modernization. People-oriented new urbanization and comprehensive rural revitalization are the key to promoting integrated urban and rural development. Under the influence of the old urban and rural development model， the integrated development of urban and rural areas still faces many challenges. Coordinating new urbanization and comprehensive rural revitalization must adhere to the general requirements of being people-oriented， following rules， classified policies， intensive and efficient， and accelerate the realization of integrated urban and rural development. Promoting new urbanization with counties as the core， promoting comprehensive revitalization of rural areas， and applying information technology in the integrated development of urban and rural areas will effectively promote the equal exchange and two-way flow of urban and rural factors， so as to provide key support for the improvement of institutional mechanisms for integrated urban and rural development.

Keywords： urban-rural integrated development; new urbanization; comprehensive rural revitalization; people-oriented; agricultural and rural modernization

黨的十八大以來，中國新型城鎮化建設取得有效進展，城鄉融合發展穩步推進，城鄉差距進一步縮小，呈現明顯的均衡性、協調性發展趨勢。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，對完善城鄉融合發展體制機制作出重要戰略部署。與工業化和城鎮化進程相比，農業農村現代化水平仍有很大提升空間，鄉村發展具有相對滯后性。進一步完善體制機制建設，縮小城鄉發展差距，促進城鄉共同繁榮，是破除城鄉二元結構、補齊農業農村發展短板的迫切需要。

1" 新型城鎮化和鄉村全面振興的價值意蘊

1.1" 以人為本的新型城鎮化

城鎮化是現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，釋放新型城鎮化蘊藏的內需潛力，是提升城鎮化質量和水平的必然要求。2024年7月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，從新一輪農業轉移人口市民化、潛力地區城鎮化水平提升、現代化都市圈培育、城市更新和安全韌性提升等方面對以人為本的新型城鎮化指明了方向，對于推進區域協調發展、有效擴大內需、促進產業升級具有積極意義。新型城鎮化強調以人為本，促進人的全面發展，使全體居民在城鎮化進程中享受現代化發展的成果。當前我國城鎮化的方式正在發生轉變，由過去的粗放式發展轉為精細化、高質量發展，注重質的有效提升和量的合理增長。以習近平同志為核心的黨中央結合中國實際，提出了具有中國特色的新型城鎮化理論，不斷推進新型城鎮化進程，創造了人類文明新形態，可以認為，“中國從傳統城市化向新型城鎮化轉型，是理論創新和實踐創新內在邏輯統一的必然結果”[1]。

1.2" 鄉村全面振興

“民族要復興，鄉村必振興”。農業、農村、農民是推進中國式現代化進程中不可或缺的要素，必須堅持不懈夯實農業基礎，解決農民最關切的問題，實現鄉村全面振興。能否解決好“三農”問題，直接關系到社會穩定和國家安全，直接影響到社會主義強國建設的質量。20多年來，“千村示范、萬村整治”工程的成功實踐為國內鄉村現代化發展提供了浙江樣板和行動指南[2]。2024年1月印發的《中共中央、國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉村全面振興的意見》，對于加快農業農村現代化提出了指導性意見，為鄉村全面振興發揮關鍵導向作用。改革開放以來，農民生活水平大幅提升，但與快速城鎮化進程下的城市相比，鄉村地區的建設與發展仍然比較滯后，人居環境、鄉村建設、基礎設施、公共服務等方面問題突出，加快發展農村社會事業、實現鄉村振興發展勢在必行。因此，在當前進一步全面深化改革、全面推進中國式現代化的背景下，貫徹新發展理念，因地制宜推動鄉村全面振興取得實質性進展，對于加快農業農村現代化具有重要意義。

2" 城鄉融合發展的現實梗阻

2.1" 農業轉移人口市民化滯后

農業轉移人口市民化，核心在于從農業生產領域轉移到工業、服務業等領域的人口在城市的全面融入，包括在基礎設施、公共服務、社會保障和教育醫療等方面和城鎮戶籍居民享有同等的權利和地位。在城鎮化進程影響下，大量農業轉移人口在城鎮定居生活，城鎮基本公共服務供給人群大幅增長。國家統計局報告顯示，2023年末我國常住人口城鎮化率達66.16%。而根據公安部公布的信息，2023年底全國戶籍人口城鎮化率僅為48.3%，與常住人口城鎮化率相差17.86%。這表明，我國城鎮化水平仍有很大的提升空間。農村戶籍人口多于常住人口，在城市則相反，且在大城市尤為明顯。半市民化的常住人口給城市發展和社會治理帶來挑戰的同時，也意味著我國還未完全實現以人為本的城鎮化，農村勞動力的轉移與城鎮化空間拓展不同步。這些問題的存在將導致農業轉移人口在城市的社會融入困境，生活工作場域與城市權益的不匹配影響了農業轉移人口的生活質量，進而引發一系列社會沖突和城市問題。因此，進一步推進農業轉移人口市民化具有緊迫性，這也是當前中國新型城鎮化的首要任務[3]。

2.2" 鄉村老齡化空心化加重

受農業人口轉移的影響，鄉村的老齡化問題愈發嚴重，隨之而來的還有鄉村空心化趨勢。第七次全國人口普查數據顯示，與第六次全國人口普查相比，城鎮人口增加23 641萬人，鄉村人口減少16 436萬人，城鎮人口比重上升14.21%[4]。在老齡化趨勢下，農業生產效率低下，農村公共事業發展受阻，農村集體經濟發展受到制約。鄉村就業機會減少、教育醫療資源匱乏、基礎設施建設落后等，進一步降低了生活質量，在這些因素的綜合影響下，大量農村青年紛紛選擇離開鄉村涌入城市，引發了鄉村“空心化”問題。農民是鄉村振興的主體，鄉村人口的流失直接影響了鄉村全面振興的進程，人才外流直接影響到鄉村社會治理水平的提升，農民主體地位的缺失導致鄉村農民主體作用發揮受限。“鄉村社會的空心化突出體現在主體外流，脫離農村這一空間場域”[5]，特別是在工業化、城鎮化、市場化的多元作用下，人口、經濟、治理的“空心化”造成了鄉村振興的“農民不在場”，阻礙了鄉村發展。鄉村老齡化“空心化”的加重是多種因素共同作用導致的，結合工業化、城鎮化進程著力解決好這些問題方可有效推進鄉村全面振興。

2.3" 縣域發展城鄉差距明顯

縣域是促進城鄉融合發展的腹地，城鄉融合是鄉村振興“加速器”[6]。在工業化進程的加持下，縣域范圍內城市建成區發展迅速，工業化帶動城鎮化快速發展，基礎設施和公共服務供給不斷完善，現代化的城建、便利的交通、優質的教育和完善的醫療等為市民提供保障的同時也提升了城市綜合實力，為縣域發展提供了強大引擎。與之相比，鄉村的基礎設施配套不夠完備，人居環境、公共設施、公共服務等需要依靠城市的延伸。在部分鄉村地區，農村基礎設施和公共服務供給沒有前瞻布局和統一規劃，服務質量和效率低下。在部分城郊村或經濟強村強鎮，常住人口規模遠超戶籍人口規模，現有的基礎設施和公共服務難以滿足服務對象的實際需求，制約了經濟高質量發展和農村居民生活水平提升。縣域范圍內城鄉差距加劇了人口流動趨勢，致使城市發展吸納鄉村發展，在縣域城市設施配套和公共服務供給有限的前提下，影響城市發展質量的同時也不利于鄉村振興發展。基于此，在縣域高質量發展的背景下，滿足人民對美好生活的需要亟需縮小城鄉發展差距，促進城鄉融合發展。

3" 統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的總體要求

3.1" 以人為本

以習近平同志為核心的黨中央將馬克思主義人民觀同中華優秀傳統文化的民本思想精髓相結合，同中國全過程人民民主的具體實踐相結合，豐富了以人民為中心的內涵，推進以人為本的新型城鎮化和鄉村全面振興。堅持人民城市人民建，人民城市為人民，是新型城鎮化發展的根本遵循。新型城鎮化的首要任務就是推進農業轉移人口市民化，充分尊重人的意愿，促進人的全面發展。以人為本的鄉村振興，是著眼于鄉村人口的主體地位，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，構建和美宜居舒適圈。以人為本、以人民為中心的新型城鎮化和鄉村全面振興，最核心的就是要將“人”放在首位，將農業轉移人口和農民的意愿放在首位。在城市，進城落戶的農業轉移人口應當享有與遷入地戶籍人口相當的城市權利；在農村，進城落戶的農民也應依法享有相應的土地、宅基地、集體經濟等相關權利，要“探索建立自愿有償退出的辦法”[7]，賦予農民更加充分的權益。統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，需要以人為本，打通城鄉要素合理流動的渠道，實現城市與鄉村發展相得益彰。

3.2" 遵循規律

統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，必須立足城鄉實際，遵循城市和鄉村的發展規律，發揮好市場在資源配置中的決定性作用，平衡好政府與市場的關系，實現資源的合理配置。“有效市場”的建立需要充分激發市場主體的活力，盤活城市和鄉村中各類資源，將新興產業、現代技術、科技人才等充分融入到城鄉融合發展中，大力發展新質生產力，積極把握市場主體需求。“有為政府”的實現則需要充分發揮政府的主導作用，在城鄉規劃、城鄉建設、城鄉治理和城鄉協調等方面發揮政府的能動作用，用好“看得見的手”，強化城市建成區產業配套、基礎設施、公共服務和人居環境等方面的治理，增強城市對鄉村的帶動，深入推進宜居宜業和美鄉村建設。新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是一個循序漸進、相互促進的過程，新型工業化為新型城鎮化提供引擎，新型城鎮化的發展進一步帶動鄉村振興，“政府、市場、社會互動的機制，構建驅動鄉村振興合力”[8]，為鄉村發展提供必要的要素支持。打破城鄉二元分割的發展壁壘，遵循城鄉融合發展的客觀規律，對于平衡城鄉發展關系意義重大。

3.3" 分類施策

不同地區新型城鎮化和鄉村全面振興的發展階段與發展質量不盡相同，因地制宜確定新型城鎮化建設的重點方向、鄉村全面振興的著力點，探索各具特色的發展進路，是統籌新型城鎮化和鄉村全面振興的必然要求。對于中西部地區發展基礎較為薄弱的城鎮，城鎮化發展潛力巨大，需要借助資源優勢、勞動力優勢、環境優勢等，培育引進新型產業，促進產業轉型升級，實現高端化、綠色化、智能化發展。地方政府要積極引導重大產業項目集約布局，在大中小城市的協調發展中形成良性互動，為鄉村振興提供有力支撐。在東部地區發展基礎較好、中心城市帶動力強的城鎮，需要加快超大特大城市的發展方式轉變，培育同城化程度高的現代化都市圈，形成產業集群效應，依托中心城市輻射帶動周邊城鎮共同發展。周邊中小城市和城鎮要主動承接產業轉移，筑牢新型城鎮化發展的產業基礎，帶動城鄉融合發展，實現城市與鄉村在都市圈的產業協作，打造鄉村全面振興的區域樣板。不同區域要立足本地資源優勢分類施策，多形式、多渠道推進新型城鎮化和鄉村全面振興融合發展，確保取得實效。

3.4" 集約高效

統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，需要有效聚集新型城鎮化和鄉村全面振興的各類要素，優化城鎮空間布局，推動區域協調發展。集約高效要求堅持系統性和整體性觀念，注重全局謀劃和一體推進，將頂層設計、統籌聯動和綜合治理協同推進，實現城鄉共同繁榮發展。從頂層設計出發，統籌生產生活要素優化城鎮發展布局，強化城鎮對鄉村的帶動輻射作用，對于打通城鄉要素交換渠道、構建城鄉要素雙向流動的良性互動機制具有重要意義。統籌城鄉規劃和城鄉建設，構建經濟高質量發展、現代化各具特色、設施互聯互通的城鄉融合發展格局，是區域協調高質量發展的必經之路。強化區域綜合治理，提升治理效能是城鄉要素交換、人口自由流動、產業優勢互補的“助推器”。從本質上來看，集約高效不僅是強調城鄉整體性發展，更注重智慧化管理手段賦能綜合治理，為統籌基本要素提供關鍵技術支持。在充分調動公眾參與社會公共事務治理積極性和主動性的基礎上，輔以現代化管理技術和數字化信息技術的支持，將有效提升區域綜合治理效能，為新型城鎮化和鄉村全面振興提質增效。

4" 加快推進城鄉融合發展的實現路徑

4.1" 推進縣域為核心的新型城鎮化

縣域是城鄉融合發展的最基本單元，以縣域為核心是推進新型城鎮化的關鍵著力點。第一，加快農業轉移人口市民化。深入實施以人為本的新型城鎮化戰略，要從根本上保障人的基本權利，完善城市農業轉移人口落戶制度，由常住地登記戶口提供基本公共服務。保障進城落戶新市民的合法權益，推動符合條件的農業轉移人口享有城市社會保險、住房保障、隨遷子女接受教育的權利。第二，大力發展新質生產力推進新型工業化。加快城市產業升級，實現由傳統產業向現代新技術產業、高科技產業、新型工業服務業的轉變，以強鏈補鏈延鏈為抓手，因地制宜打造產業鏈集群。加大縣域城市建成區由一般生產資料投入向科技創新、未來產業投入的轉移，構建產業升級、人口聚集、產城人深度融合的良性機制。第三，增強縣域城鎮輻射帶動力。充分利用人口要素在城鄉之間雙向流動的優勢，留住優秀人才，加快城鎮化建設，引導農村人口就地就近實現城鎮化。通過城鎮基礎設施向鄉村的延伸，強化農村基礎設施建設，擴大城鎮公共服務的輻射范圍，培育城鄉產業集群，提升縣域經濟造血能力，支撐城鎮和鄉村高質量發展。

4.2" 有力有效推動鄉村全面振興

鄉村全面振興要從根本上重視和解決農業、農村、農民的問題，學習借鑒“千萬工程”先進經驗，促進鄉村振興發展。第一，堅持農業農村優先發展。堅持產業興農，將農業產業做大做強，增強農業產業鏈的韌性和防風險能力，擦亮農業發展的綠色底色，不斷提升農副產品的綜合競爭力。深入推進農業農村現代化，充分挖掘鄉村振興發展的優勢，調動農民參與積極性，完善農村共建共治共享的治理格局。第二，實現人與自然和諧發展。重視農村人居環境改善，強化農村污水治理，美化村容村貌，堅持綠水青山就是金山銀山的發展理念，實現鄉村綠色發展。充分發揮基層黨組織戰斗堡壘的作用，將全過程人民民主嵌入到鄉村公共環境改善的行動中，激發群眾參與公共事務治理積極性。第三，促進鄉村經濟多元化發展。完善惠農富農的支持政策，培育鄉村新產業新業態，大力推進農業農村現代化，持續增加農民收入。遵循社會主義市場經濟發展規律，積極回應經濟發展需求，壯大鄉村集體經濟，培育縣域富民產業，完善集體經濟收入分配制度，提高農民收入，賦予農民更充分的財產權益。

4.3" 信息技術賦能城鄉融合發展

在現代信息技術應用發達的發展趨勢下，城鄉融合發展離不開信息技術的支持，“城鎮化是城鄉協調發展的過程，不能以農業萎縮、鄉村凋敝為代價”[9]。第一，城鄉要素雙向流動數字化。支持農村電商、智慧農業、農產品信息服務等場景的創新發展，加強城鄉信息互動，打造城鄉融合發展數字化應用示范區，帶動區域協調發展。鼓勵數字化平臺建設，加強數字人民幣在農業農村領域的應用，強化城鄉之間資金流動的監管，更好服務于城鄉要素雙向自由流動。第二，加強智慧城鎮建設。充分利用數字化建設，加快城鎮產業融合發展，推動城鎮民生服務和基礎設施數字化轉型升級。強化城鎮社區智慧治理，以智慧社區建設為基礎，促進基層治理體系與治理能力現代化。大力發展“數字+”產業，強化人工智能、大數據、云計算的應用，助力新型工業化和新型城鎮化發展。第三，提升農業農村信息化水平。加大農村信息化基礎設施建設，開發農業信息化服務新場景，為遠程農業科技服務創造條件，將可視化技術應用到農業農村現代化中，開闊“互聯網+”、5G網絡、物聯網等應用新場景，為鄉村全面振興提供信息技術支持。

5" 結束語

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，農業農村現代化是中國式現代化的重要組成部分，亟待全面統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，重點從新型城鎮化和鄉村全面振興兩方面入手，將城鄉規劃、建設、治理一體推進，構筑城鄉新發展格局，實現高質量發展。當前，阻礙城鄉融合發展要素自由流動的壁壘仍然存在，實現城鄉要素的平等交換與雙向流動，是城鄉“雙向奔赴”的必經之路。推進城鄉融合發展，必須深刻把握現代化建設的發展規律，從促進高質量發展的現實出發，將改革推向前進，為中國式現代化奠定堅實基礎、提供強大動力。

參考文獻：

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