基于米特—霍恩模型的全民閱讀政策執行制約因素及優化研究

［摘 要］目的：分析全民閱讀政策執行的影響因素，對提高全民閱讀政策執行效果提出優化建議。方法：以米特—霍恩模型為框架，從政策執行角度分析深化全民閱讀的制約因素。結果：政策本身、系統環境、政策資源、執行機構特征、組織溝通與執行行為、執行人員價值取向的6個因素制約了全民閱讀政策執行，且各因素之間相互聯系、相互作用，影響全民閱讀政策執行效果。結論：為提高全民閱讀政策執行效果，須明確政策目標，完善政策執行體系、改善體制機制，優化系統環境、加強資源共享，創新高效使用模式、加強靶向精度管理，提高機構執行效能、改進組織溝通與執行方式，實現雙向溝通協同、規范主觀意識，正確引導價值取向。

［關鍵詞］全民閱讀；政策執行；米特—霍恩模型

doi：10.3969/j.issn.1673-0194.2025.03.050

［中圖分類號］G203 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2025）03-0165-04

1 問題的提出

黨的二十大報告強調，“提高全社會文明程度”

“深化全民閱讀活動”[1]。2016年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》發布，明確提出要“推動全民閱讀”，并將全民閱讀工程列為國家八大文化重大工程之一[2]。2020年10月，中宣部印發《關于促進全民閱讀工作的意見》，提出了全民閱讀工作的重點任務，對推進新時代全民閱讀工作作出了部署。2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確指出：深入推進全民閱讀，建設“書香中國”[3]。然而地方政府在執行全民閱讀政策過程中存在著一些問題，對政策目標的實現產生了一定阻礙。對于全民閱讀政策執行存在的問題，學界主要集中在地方法規制定與政府職責履行兩個視角。王婧賢等指出我國公共文化服務地方立法存在地方立法滯后、數量結構不平衡等問題[4]。完顏鄧鄧等從服務內容、方式、對象、保障機制等方面總結出地方立法內容相似、缺乏地方特色等不足[5]。吳穎指出政府尚未加大財政經費的投入、制定積極的財稅政策推動全民閱讀發展[6]。盧海弘指出政府履責必須以問題意識和需求導向為引領，在夯實制度基礎、優化資源供給、推動基本公共服務均等化、關注重點人群、加強閱讀推廣等方面取得突破[7]。本研究基于米特—霍恩政策執行系統模型，從問題的核心入手，分析全民閱讀政策執行的制約因素，以期系統全面地優化全民閱讀政策執行過程中的路徑選擇。

2 理論基礎

1975年美國學者唐納德·范米特（D.S.Meter）和卡爾·范霍恩（C.E.Horn）提出米特—霍恩政策執行系統模型[8]，該模型認為政策目標、系統環境、政策資源、執行機構特征、執行行為以及執行人員的價值取向等變量影響政策執行結果。這些變量既包含系統自身的因素，也有系統環境的因素，共同闡明了政策實施機構和政策制定機構間的依賴關系，已被廣泛應用于政策執行的效果研究。米特—霍恩政策執行系統理論關注的六個變量并非一種靜態關系，而是處于一種相互作用、相互影響的動態交互關系中，各要素均可通過直接或間接的方式對政策執行效果產生影響。其基本思路是：以目標群體與政策所需的資源為依據和條件，在政策實施過程中對各個環節施加相應的作用。組織的交流與執行活動、執行機構之間的互動，并在執行主體的行動中得到反映。而持續變動的社會、經濟與政治生態，亦會對決策成果產生一定的影響。米特—霍恩的政策執行系統模型從制度運作的視角出發，對其內在運作機理進行了分析，使決策者能夠根據實施效果做出相應的調節與控制，并不斷優化政策執行效果。

3 全民閱讀政策執行的制約因素

3.1 政策本身

政策目標與標準不夠清晰，政策體系尚需完善。一些地方政府在制定全民閱讀政策的目標和標準的時候，僅僅是對上級部門傳達的政策進行了簡單的、機械的貫徹，并沒有根據本地的具體情況來制定科學合理的政策目標和標準，這就使得全民閱讀政策的實施效果不佳。目前僅有部分省級行政區發布了全民閱讀規范性文件和地方性法規，并且大部分都停留在省級政府層面上，缺乏系統性的、針對基層的規范性文件。總之全民閱讀制度因其體系不夠健全，影響了實施效力。

3.2 系統環境

實施全民閱讀需要良好的經濟環境和社會環境。經濟環境方面，政府的投資力度是較為有限的，我國居民對閱讀服務的需求與基礎設施建設和資金投入不足之間的矛盾越發突出。社會環境方面，目前我國開展全民閱讀的工作還不夠深入，相關人群對此項政策的認知程度較低。另外，由于個人經濟條件、工作時長等因素的制約，居民對全民閱讀的接受程度較低，在某種程度上制約了全民閱讀政策的實施。

3.3 政策資源

①專業人才資源不足。全民閱讀推廣的工作人員薪酬和職稱評定機制不夠健全，造成了全民閱讀推廣的人才供應不平衡，未能建立一支完備的深化全民閱讀人才隊伍。②資金投入不夠。地方政府財政投入和資源整合力度薄弱，各種工作的經費大部分來源于國家撥款，這就導致了經費保障的來源較為單一。③信息銜接不通暢。目前閱讀服務缺少數字資源的整合和宣傳工作，導致閱讀信息無法在不同的群體之間高效傳遞和交流，信息的流通受到限制，形成信息障礙、壁壘和斷層。

3.4 執行機構特征

全民閱讀推廣的一線執行部門機械地、被動地實施上級傳達的政策，而且不同機構間的合作效率低，部分執行機構“事不關己，高高掛起”。具體表現為：一是行政機關和行政人員忽略了讀者的實際閱讀需要；二是決策者傾向于按照個人喜好進行政策宣導，并有選擇性實施。管理者主要關注的是圖書館和書屋的數量，這些能直觀反映工作效果的指標，卻有選擇地避開了那些能反映公眾閱讀需要的指標。

3.5 組織溝通與執行行為

①執行方式比較單一。深化全民閱讀以行政命令為主要手段，但是僅關注效能，缺少法律和市場經濟等執行工具的全面運用，實施中缺乏強制和多樣化的措施，造成了政策實施的積極性和主動性不足。②責

任機制缺乏監管。由于各部門對全民閱讀的認識不一，缺少及時、有效的反饋與溝通，責任邊界不明確，造成了實施效率低，各機構之間互相推卸責任，很難在政府部門間形成有效的政策合作。同時，尚未制定出一套與之相適應的、行之有效的全民閱讀政策實施獎懲體系，缺少完善的問責體系，沒有實施必要的獎懲措施。

3.6 執行者價值取向

一方面，政策執行者認知程度不高。推動全民閱讀的執行人員多以兼職為主，其執行主體的業務水平較低，對推進全民閱讀的意識不強，缺少相應的專業化和主動性。另一方面，缺少強烈的合作意向。全民閱讀是一項長期的工作，對于參與其中的民眾而言，在短期內的成績并不顯著，因而很有可能出現“怠惰”，

造成協作意向不足，對深入推進全民閱讀產生了直接的影響。

4 全民閱讀政策執行的優化建議

4.1 明確政策目標，完善政策執行體系

要正確把握政策執行目標群體的需求，堅持以問題為導向，以目標為方向，通過全面調查、科學評估，適時修改、完善政策，推出相應的配套制度；提高全民閱讀的針對性、科學性和實效性。須重點關注以下幾點：一是并非只是簡單重復上級發布的政策文件，而是逐步層層地確定政策的目的，細化政策的實施規范。二是根據各區域的實際情況，對具體的政策、指標要有一定的靈活度。為解決基層政府在實施中遇到的各種難題，需要建立一個動態的調節機制，以保障政策的順利實施。

4.2 改善體制機制，優化系統環境

為有效執行全民閱讀服務政策，最突出的一點就是要構建科學的政策體系，提高政策的執行度，體現政策的合理性。一方面，各級政府要制定良好的長效政策，增強政策兼容性，在出臺新政策后能保持連貫性。在全民閱讀法律體系構建過程中，政府要以國家安排為前提，持續優化地方法律。另一方面，要為全民閱讀營造一個有利的經濟氛圍，拓寬融資渠道，服務方式多樣化，提高全民閱讀的品質與效率。同時，以“互聯網+”為載體，推廣全民閱讀的普及，提高全民閱讀的知曉率與接受度。

4.3 加強資源共享，創新高效使用模式

只有在實施全民閱讀的過程中，加大各類資源的投入力度，注重資源的合理平衡使用，強化資源共享，才能提高政策資源的利用效率。在人才培養上，要加大對全民閱讀的人才培養力度，以政策支持的方式來選拔和培養全民閱讀的專業人才；在信息資源的集成上，以“互聯網+”為手段，推動全民閱讀數據庫的建設，實現全民閱讀的數據規范構建；在資金補償機制上，要增加財政補貼，擴大全民閱讀的融資渠道，將政府、機構和服務主體之間的融資職責進行細化，建立“政府+社會+企業”的多元化合作網絡，為相關行業的投資提供多層次、多樣化的全民閱讀服務。

4.4 加強靶向精度管理，提高機構執行效能

全民閱讀涉及宣傳、文旅、教育等方面，為此，應當在宣傳部門的領導下，相關部門相互配合，明確各自職責，在解決全民閱讀服務政策實施過程中遇到的問題上共同努力，促進全民閱讀的高質量發展。有關的政策實施部門要做好內部層次結構的建立，實現標準化工作程序，以減少不必要的資源耗費和工作拖沓。實施責任化和專業化的變革和優化，推動執法機關達到精簡高效的工作狀態，從而增強執行機構在實施全民閱讀政策方面的效率。

4.5 改進組織溝通與執行方式，實現雙向溝通協同

采取“自上而下”與“自下而上”相結合的雙向政策執行方式；加強執行者與目標群體之間的聯系，了解閱讀受眾的真實需求，改進執行方式和完善執行工具；建立“一主多輔”的組織合作機制，做好信息傳達與資源共享工作；通過建立全民閱讀政策執行的反饋平臺，收集基層政策執行中出現的問題，為政策的及時調整提供可能性，從而更好地提升政策的執行效率。

4.6 規范主觀意識，正確引導價值取向

提升全民閱讀政策執行人員的服務意識和專業能力。制定科學合理、切實可行的執行人員考核機制，明確考核責任主體、考核對象、考核細則、獎懲標準等內容。對于政策執行落實較好的工作人員進行獎勵，按照考核規定分別給予物質或精神獎勵；對于政策執行不好的人員，給予批評或其他懲罰，拉開差距和等次，做到賞罰分明，政府宣傳部門應當運用各種媒體平臺加大輿論宣傳，提高人們工作的積極性。

5 結束語

米特—霍恩模型對于分析全民閱讀政策的有效執行具有一定的理論指導和現實意義，要結合實際需要思考政策執行系統，因地制宜地考慮政策執行過程中的制約因素，據此提出針對性的對策建議，以提高全民閱讀政策執行效率，并實現良好的執行效果，為各地方政府深化全民閱讀提供有益借鑒。

主要參考文獻

［1］習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗：在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告［N］.人民日報，2022-10-26（1-5）.

［2］周慧琳. 線上線下互動互補 推動全民閱讀深入開展［J］. 出版發行研究，2016（5）：10-12.

［3］尹琨. 書香滿神州 閱讀聚力量［N］. 中國新聞出版廣電報，2022-04-22（001）.

［4］王婧賢，張茂龍，何青洲. 中國公共文化服務地方立法現狀與完善［J］. 社科縱橫，2020，35（12）：115-119.

［5］完顏鄧鄧，曲元直. 地方公共文化服務立法進展與內容比較 ［J］. 圖書館理論與實踐，2021（2）：13-18.

［6］吳穎. 全民閱讀，政府如何作為［J］. 人民論壇，2017（9）：62-63.

［7］盧海弘. 加快建設學習型社會進程中的全民閱讀戰略研究：政府履責的視角［J］. 終身教育研究，2020，31（5）：62-67.

［8］VAN METER D S，VAN HORN C E. The policy implementation process：A conceptual framework［J］. Administration amp; Society，1975，6（4）：445-488.

［收稿日期］2024-08-27

［作者簡介］劉志國（1971— ），男，博士，教授，主要研究方向：知識管理。