城鄉融合背景下詳細規劃數字化管理機制研究

摘要：探索構建全域詳細規劃（村莊規劃）數字化管理機制是推動城鄉融合發展的有力舉措。文章以“城鄉融合、管理集成、數字賦能”為導向，從詳細規劃編制、審批、管理、應用等角度，研究江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃與村莊規劃在數據集成、信息化管理等方面存在的問題，探索面向城鄉融合的詳細規劃數字化路徑，著力構建城鄉統一的數字化管理平臺，讓統一底圖、統一標準、統一規劃、統一平臺的“一張圖”發揮重要作用，進一步優化管理流程、提高治理效能，為促進城鄉高質量發展提供支撐。

關鍵詞：全域詳細規劃；村莊規劃；數字化管理；城鄉融合；一張圖

中圖分類號：TU9842文獻標志碼：A

0引言

促進城鄉融合是國土空間規劃的歷史性任務。黨的二十屆三中全會指出，城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。要全面提高城市規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動。城鄉融合涵蓋了空間融合、產業融合、要素融合、治理融合等維度，統籌城鎮開發邊界內詳細規劃與村莊規劃，研究全域詳細規劃（村莊規劃）數字化管理機制，是適應技術變革、轉換城鄉發展動力機制、構建新型城鄉關系的重要實踐，將系統重塑詳細規劃的空間治理模式，推動國土空間智慧治理創新發展［1］。本文圍繞《江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃編制指南（試行）》《江蘇省村莊規劃編制指南（2023年版）》等要求，探索構建城鄉統一的數字化管理平臺，實現空間治理融合，為推進新型城鎮化、全面推進鄉村振興提供空間保障。

1城鄉融合背景下詳細規劃面臨的幾點問題

11數據集成層面

111層次劃分差異

為加強規劃傳導，江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃采用“分層編制”的形式，將規劃分為單元層次詳細規劃和街區層次詳細規劃。城鎮開發邊界外詳細規劃通過村莊規劃實現，具體分為單元式（多個行政村聯合）規劃與單個行政村規劃兩種形式。二者在層次劃分及傳導邏輯方面呈現不同，具體表現為城鎮開發邊界內詳細規劃單元與街區兩個層次是總體與細分、傳導與被傳導的縱向邏輯關系；村莊規劃單元與單個行政村兩種形式屬于一個層次，不存在細分與傳導，是橫向并列關系。這就導致了江蘇省城鎮開發邊界內外詳細規劃層次不對應，納入城鄉全域“一張圖”時規劃數據的整合面臨邏輯問題。

112成果表達差異

江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃與村莊規劃用地分類均依據《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南》，采用國家統一的用地用海分類標準，但城鎮開發邊界內詳細規劃用地表達以二級類為基礎，根據需要細分至三級類。例如《江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃編制指南（試行）》明確提出，土地利用現狀數據和工作底圖以三級類為主，公共管理與公共服務用地原則上按照三級類深度加強用地控制。城鎮開發邊界外村莊規劃用地表達以一級類為基礎，根據需要細分至二、三級類。例如《江蘇省村莊規劃編制指南（2023年版）》明確提出，土地用途應至少表達至一級類，其中建設用地應表達至二級類，有需求的可至三級類。二者在地類細化程度標準要求方面存在差異，整合為全域詳細規劃“一張圖”信息系統及后續規劃實施環節面臨數據對應統一的問題。另外，《江蘇省村莊規劃編制指南（2023年版）》國土空間用地用海分類在依據國家標準基礎上局部針對性做了細化調整。例如一級類“公用設施用地”下的二級類“1311 干渠”“1312 水工設施用地”與國家標準“1311 水工設施用地”“1312 其他公用設施用地”有明顯差異，在后續整合為全域詳細規劃“一張圖”信息系統時會出現地類劃分的沖突。

113數據庫建設標準差異

江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃與村莊規劃成果數據庫各自遵循獨立的數據庫建設標準，具體細節不盡相同［2］。具體表現為城鎮開發邊界內詳細規劃數據庫建設依據《江蘇省城鎮開發邊界內詳細規劃數據庫標準（試行）》，通常需要較為復雜的多源數據基礎和地理信息系統（GIS）支持，以滿足城市人口密集、交通復雜、土地需求多樣等現實條件要求；村莊規劃數據庫建設依據獨立的《江蘇省村莊規劃數據庫匯交要求》，數據庫圖層及字段屬性建設要求通常相對簡化，側重于耕地及生態保護等底線要素的管控。因此，城鎮開發邊界內詳細規劃與村莊規劃在圖層、字段屬性、目標導向等方面存在差異，導致構建全域詳細規劃“一張圖”信息系統存在數據底板不統一問題。

12信息化管理層面

121編制進度不直觀

現有的詳細規劃“一張圖”信息系統已經具備基本的編制進度統計及呈現功能，但也存在項目編制詳情查閱不高效、分類型項目編制進度劃分不明晰、項目編制進度動態反饋不及時等問題。該系統基于原控制性詳細管理平臺升級而來，較為適應城鎮開發邊界內詳細規劃進度管理邏輯。村莊規劃因前期缺少獨立的管理平臺，信息化管理技術條件及經驗積累較為薄弱，與現有的詳細規劃“一張圖”信息系統兼容性不足、適應性不強，在村莊規劃多類型、多維度進度管理、分析及呈現方面需進一步優化。

122部門協同不高效

詳細規劃的編制審批管理涉及市局、分局、處室、編制單位、社會公眾等多方主體。當前詳細規劃“一張圖”信息系統的數據共享及資源整合程度有限，未能建立起有效的多部門數據協同共享機制，導致數據在多個部門間存在銜接不暢或重復采集的問題［3］。規劃信息不對稱，協同審查不高效，造成管理資源浪費，部門管理數據同時面臨泄露的風險。

123數據分析不智能

當前詳細規劃“一張圖”信息系統中應用了一定的數據分析方法，但在智慧城市、三維城市管理的背景下，對復雜問題的研究和決策支持能力還存在不足。例如，在繁雜數據整合分析及多場景智能應用等方面，數據分析的深度和廣度還有待提高。

2城鄉融合背景下詳細規劃數字化管理策略

21“基數統一”——全域數據融合策略

本文從服務政府管理、提高治理效能出發，整合現有城鎮開發邊界內詳細規劃和村莊規劃“兩套數字管理平臺、兩套編制表達標準”，構建城鄉融合的全域詳細規劃數字化管理機制?；诮y一的數據基礎、數據表達形式和管控框架，構建統一的“一張圖”信息系統。

22“智能高效”——信息化系統應用策略

梳理詳規數據資源目錄，形成涵蓋現狀基礎、規劃成果、規劃實施、規劃監督的詳細規劃“一張圖”數據庫。在此基礎上建立詳細規劃“一張圖”多場景應用體系，提供編制進度直觀展示與分析，編制成果多部門協同審查及安全共享，規劃實施多角度智能分析及動態反饋等功能，打通規劃編制、規劃審查、數據共享、規劃報批、項目實施、應用管理等全業務鏈條在線管理。

3構建全域詳細規劃（村莊規劃）數字化管理機制

結合城鄉融合背景下的全域詳細規劃（村莊規劃）數字化、智慧化轉型需要，搭建包含規劃輔助編制、規劃協同審批、規劃成果管理、規劃成果應用四大功能模塊的詳細規劃信息化管理系統［4］，輔助詳細規劃科學編制、高效審批、有序實施、精準監督。

31全域詳細規劃“一張圖”信息平臺構建

基于詳細規劃城鄉全域融合理念，強化詳細規劃編制管理的技術支撐，加快推進規劃編制和實施管理的數字化轉型。依托國土空間基礎信息平臺和國土空間規劃“一張圖”系統，按照統一的規劃技術標準和數據標準，構建國土空間詳細規劃“一張圖”平臺［5］，有序實施詳細規劃編制、審批、實施、監督全程在線數字化管理，提高詳細規劃管理效能（見圖1）。

詳細規劃“一張圖”信息平臺構建框架包括“一張網”“一張圖”和“一個庫”。

“一張網”以自然資源云為基礎建設軟硬件環境，充分應用涉密內網（電子政務內網）、業務網、互聯網（電子政務外網），構建國土空間詳細規劃信息化網絡體系，實現三網上下貫通、與平行單位橫向聯通，完善網絡運維管理體系，提升運維保障能力。同時完善對網絡信息安全、實時數據接入、數據共享交互、AI模型訓練、智能場景應用等方面的基礎設施支撐，實現算力合理動態配置、互聯互通、安全高效。

“一張圖”以基礎地理信息和自然資源調查監測成果數據為基礎，集合現狀數據、國土空間詳細規劃成果數據和規劃實施監督數據，形成覆蓋全域、動態更新、權威統一的國土空間詳細規劃數據資源體系。

“一個庫”指知識庫，具體包括指標庫、規則庫、模型庫，是國土空間詳細規劃監測、評估、預警的重要工具，是開發輔助編制、自動審查、動態監測等業務管理的智能工具，支撐國土空間詳細規劃全周期業務管理。

32規劃編制科學化

321規劃調整支撐

面向全域詳細規劃（村莊規劃）調整論證要求，構建從單元到地塊多層級規劃調整論證模型，對詳細規劃單元規模指標、人口建筑容量、設施承載能力，以及地塊調整前后在用地結構、開發強度、道路交通、設施服務水平等方面影響進行測算與分析比對，實現規劃調整多方案比選和多情景模擬，支撐詳細規劃調整的科學性和智能化（見圖2）。

322設計方案智能生成

規劃設計方案智能生成是指在重大戰略、資源環境、上位規劃等特定約束條件下，結合智能生成算法模型，自動生成空間規劃方案、城市設計方案等，通過人工校正不斷訓練AI與各因子間的關系，最終實現不同尺度、深度國土空間詳細規劃、城市設計草案的智能生成，為規劃編制修改、規劃設計銜接、規劃條件出具等提供支撐。

323編制進度管理

根據編制任務和編制需求，形成全域詳細規劃（村莊規劃）年度編制項目計劃庫，按照“新城建設、產城融合、城市更新、鄉村建設”等不同項目類型進行集成展示；統籌管理詳細規劃編制進度，掌握“未啟動、已啟動、待上會、技術審查、專家論證、政府批復”等不同階段項目數量，實現圖數聯動，支持定位項目位置并跟蹤各單元編制項目詳情，輔助規劃編制單位有序開展詳細規劃編制工作。

33規劃審批高效化

331多部門聯動審批

為保障詳細規劃審批工作有序開展，在確保網絡信息安全的前提下，搭建協同工作網絡，利用電子監管碼、機器人流程自動化、自然語言處理、知識圖譜等技術，提供規則智能判別、信息自動化對接、知識關聯推送、業務堵點識別、業務活動監管警示等基礎性業務協同服務，支撐規劃編制項目基本信息、各階段審批流程、規劃成果等附件及審查意見全過程規范化管理，實現規劃成果多部門在線會商會審。

332規劃成果智能審查

依據國土空間詳細規劃審查內容和審查要點，建立審查規則庫，構建智能審查模型，提供機器審查和人工審查相結合的方式：一方面從成果數據的完整性、規范性、空間拓撲等方面進行質量檢查；另一方面從落實上位規劃、執行相關法規規范以及落實各方意見的情況等核心管控內容進行自動化業務邏輯審查，改變人機交互模式、縮短審查審批時間（見圖3）。

34規劃管理動態化

341規劃成果高效管理

提供“動態成果樹”的形式管理多版本、多階段的規劃編制成果，通過上傳批復后成果，將其與相關材料、審查意見等掛接，動態建立審查各階段成果“一棵樹”。綜合管理每個階段的成果，便捷查詢調閱成果圖紙、審查報告、修改意見以及各階段的成果批復文件。

342規劃成果動態更新

綜合考慮多級國土空間規劃數據審批入庫流程，利用協同工作網絡，建立“一動皆動、一動皆知”的數據更新維護機制，加強跨部門、跨層級規劃更新信息聯動推送，及時匯聚和管理不同版本詳細規劃成果，保障規劃成果的現勢性，為地方提供規劃實施、監督監測所需的必要數據（見圖4）。

35規劃應用智能化

351智慧選址

面向建設項目的選址選線，依托詳細規劃信息化平臺，梳理選址選線指標因子，構建選址選線模型。綜合考慮現狀、規劃、自然保護地、地質災害風險防控、壓覆礦等空間信息以及經濟社會效益信息，結合選址因子的權重，在實景三維場景下智能對比分析，提供多種選址方案比較，自動生成雷達圖。經多個選址方案多維度綜合比對，輔助推薦最優方案。

352規劃條件提取

面向建設用地規劃許可和土地供應環節，基于詳細規劃信息化平臺，一鍵核實提取該項目建設用地需遵循的規劃設計要點和管控規則，包括規劃用地性質、經濟技術指標、交通及配套設施、形態風貌等信息。根據規劃條件文書內容與格式要求，一鍵生成、導出規劃設計條件。

4結語

本文基于自然資源部國土空間規劃“一張圖”實施監督系統建設要求，從問題導向、目標導向出發，分析城鄉融合背景下江蘇省全域詳細規劃（村莊規劃）“一張圖”信息系統構建面臨的問題，針對性提出解決策略，形成覆蓋城鄉全域、權威統一、動態更新的國土空間詳細規劃數字化管理機制，助力詳細規劃實現高效管理與精細管理。

參考文獻

［1］曾堅，賀蔚杰，曾穗平.中國式現代化：多源數據與人工智能技術支持下的國土空間規劃理論框架［J］.城市學報，2023（5）：10-18.

［2］張尚武，司馬曉，石曉冬，等.“國土空間詳細規劃編制探索與創新實踐”學術筆談［J］.城市規劃學刊，2023（2）：1-11.

［3］王芙蓉，徐建剛，姚榮景，等.基于規劃實體的國土空間規劃“一張圖”構建［J］.測繪通報，2020（12）：65-70.

［4］楊先賢.國土空間治理視域下的詳細規劃數字化轉型技術路徑：以福建廈門為例［J］.中國土地，2023（12）：36-39.

［5］霍雅琦.國土空間規劃“一張圖”動態監測評估指標和技術框架研究［D］.泉州：華僑大學，2020.

（編輯編輯李春燕）