新環境下不動產登記檔案全生命周期管理的實踐與思考

摘 要：不動產統一登記改革已10年，10年間互聯網飛速發展，大數據、云計算等新技術與政務服務不斷融合，不動產登記的業務模式發生了巨大改變，新環境對不動產登記的檔案管理提出了新的挑戰。本文以濟南市不動產登記檔案管理的實踐成果為例，對新環境下不動產登記檔案“收、管、存、用”全生命周期管理進行探討，以期促進不動產登記檔案管理的規范化，更好地服務社會民生。

關鍵詞：不動產登記；檔案管理

不動產登記檔案，是各地不動產登記機構在登記工作中形成的具有保存價值、形式多樣的紙質資料和電子資料，記錄了不動產登記的申請情況、審核情況及登記結果，是權屬來源的原始憑證，在國家稅收、仲裁訴訟、子女入學、社會救助、金融風險防控和案件偵查等方面發揮著重要作用。濟南市不動產登記中心深化部門協同，堅持制度創新，整合業務流程，緊抓數據治理，推動不動產登記檔案管理工作提質增效，探索在“互聯網+”背景下，不動產登記檔案“收、管、存、用”全生命周期管理的新模式。

1 不動產登記檔案管理的研究背景

2013年3月，黨中央、國務院明確提出建立統一的不動產登記制度。2023年4月，自然資源部部長宣布我國已全面實現不動產統一登記。統一登記以來全國不動產登記機構累計頒發不動產權證書近8億本，不動產登記證明近4億份，電子證書證明超3億本。大數據、云計算等新技術的飛速發展實現了不動產登記業務系統與住建、稅務、法院、司法行政、金融機構和大數據局等部門的信息共享，“一網通辦”實現了不動產登記業務“零材料”“零跑腿”、全程網上辦理。不動產登記機構通過深化部門協同、流程重建，大幅提升了辦理登記業務的效率，同時也對檔案管理工作造成了巨大沖擊。

不動產登記檔案為專業檔案，由不動產登記機構保管。由于檔案管理部門與不動產登記業務部門之間的信息交流有限，不動產登記機構日常很少接受檔案行政管理部門的指導，導致不動產登記檔案歸檔與管理工作存在先天不足。新環境下，傳統的數據獲取和利用方式已經發生了巨大轉變，檔案管理的模式和方法必須進行相應調整。面對海量的不動產登記檔案，現階段不動產登記機構在檔案管理工作中仍處于手工或半手工狀態，信息化平臺建設沒有跟上激增的檔案量與檔案管理需求，導致不動產登記檔案管理工作與業務工作存在巨大落差。隨著信息技術的發展，不動產登記檔案的管理工作必須加快適應互聯網、大數據時代對登記信息遠程查詢、信息共享的新需求，進一步提升檔案的利用服務能力。

2 不動產登記檔案管理工作存在的問題

2.1 檔案收集方面的問題

一是缺乏電子文件收集標準規范。隨著互聯網的飛速發展，“網上辦、掌上辦、自助辦”等便捷服務已經成為群眾辦理不動產登記的主要方式，不動產登記機構對申請人提交的電子資料、紙質資料并行收集，但因為缺乏統一的電子資料收集標準，部分接收的電子資料不符合歸檔入庫標準，無法直接入庫歸檔。二是數字化程度不高。未數字化檔案數量龐大，種類繁多，不同類型的檔案數字化難度和工作量不同，紙質檔案的數字化要求準確、安全、高效，且前期檔案數字化加工與檔案利用未同步實現，造成重復投入。三是人工采集數據信息效率低。相比于自動采集，人工采集可以精準判斷數據的真實性和可靠性，具有數據質量高、適用范圍廣和適應性強的優點，但人工采集耗費大量時間和人力資源，且受主觀因素影響容易出現錯誤和偏差，效率低下。

2.2 檔案管理方面的問題

一是紙質檔案管理成本過高，從收集到歸檔流程冗長，涉及工作人員較多，檔案內容難以進行信息共享。二是文件歸檔缺乏監督機制，人工完成檔案的所有歸檔過程難以統一標準且費時費力。三是現階段缺乏國家層面關于不動產登記電子檔案管理的政策規定及技術標準規范，未建立健全適用于不動產登記檔案的收集、整理、著錄、數字化、數據資源建庫與利用等方面的制度、規則、標準和規范，無法科學有效地指導不動產登記檔案的信息化建設。四是統一整合各地不動產登記檔案的信息資源庫成本較高。各地不動產登記的檔案管理系統、數據庫類型以及數據結構都不同，檔案信息資源難以共享互通，無法實現跨系統、跨平臺的互聯網應用需求。

2.3 檔案存儲方面的問題

一是紙質檔案不易于存儲，對庫房存放條件要求嚴格，一旦損壞，難以恢復。二是不管是紙質檔案還是電子檔案都受限于庫房存儲容量，面臨嚴重的存儲空間不足問題。三是未對檔案信息資源庫進行運行監控和預警，部門間信息共享過程未對數據加密，在聯網狀態下檔案數據安全難以保證。四是電子檔案數據存儲量巨大，在借閱過程中如果部分數據缺失則難以查證。五是各地政務服務部門存在“重業務輕檔案”的思想，信息安全應急處置機制不健全，日常運維巡檢不到位，未定期開展信息安全檢查。

2.4 檔案利用方面的問題

一是紙質檔案查找費時費力，借閱歸還運行周期長，檔案利用效率低。二是檔案信息內容的挖掘力度和深度不夠，檔案數據融入登記業務和數據共享有難度，難以充分實現檔案的價值。三是前期因采集不規范接收的不符合歸檔入庫標準的電子檔案無法共享應用。四是利用不動產登記檔案開具證明的便利度須進一步加強，開具證明的時效性與準確性需要提升，目前無法在民生需求方面提供更加方便、快捷的查詢服務；五是缺乏深度挖掘數據信息能力，難以使群眾直觀、便捷地接觸不動產登記檔案。

3 不動產登記檔案全生命周期管理的實踐與思考

3.1 標準規范先行，構建不動產登記檔案管理標準化體系

濟南市不動產登記中心出臺了《窗口受理資料收集標準》《自助設備檔案資料收集標準》《不動產登記檔案案分類標引規則》《不動產登記資料查詢辦理規程》等22項業務標準。這些標準創新電子檔案資料歸集、入檔、管理和應用，可實現檔案資料產生、收集、存儲、立卷、歸檔和應用等業務全流程科學管理，提高了檔案管理效能。

一是適應“一網通辦”“放管服”改革、優化營商環境的新要求，出臺了《“一網通辦”業務檔案資料收集標準》《不動產登記電子檔案資料歸集規范》等一系列標準化文件。引導規范各受理窗口、開發企業、金融機構等登記資料的采集方，調整完善受理審核業務規范，確保線下線上受理資料采集的圖像、網絡共享的資料在審核登簿之前全面達到電子資料入庫標準。二是統一共享數據資源標準。打通了濟南市50家金融機構的網絡互通，出臺《不動產抵押登記數據接口規范》，制定《網上金融服務規范》，明確信息共享的內容和方式，保障抵押登記“零跑腿”辦理。三是固化共享資料格式。明確共享資料登記審核標準，設定電子檔案入庫程序，確保審核登簿之前全面達到電子資料入庫標準，全面實現增量電子化。四是制定標準的登記業務申請資料清單。業務場景中嵌入稅務、市場監管、住建、民政、公安、銀行和衛生健康等10多個部門50余項數據和證照，與特定的業務、環節以及信息進行關聯，并自動核驗，可通過共享信息獲取的抵押合同、婚姻信息、戶籍信息、房屋交易合同、房屋分層分戶平面圖和身份信息等材料，不再要求群眾提交。五是實施線上辦理的標準化。使用國標體系下的身份認證、電子簽名等技術，形成標準的電子化申報材料。四是進一步提升不動產登記數據質量。通過優化升級登記系統，實現自動提醒、自動校驗、自動導入和添加默認值等功能，避免人工漏填、錯填和填寫不規范等問題，提升數據采集的質量；建設不動產登記電子監督系統，監控業務異常數據，預警異常操作，存量數據展示模塊實時展示問題處理進展情況。開發增量數據接入情況實時展示大屏，如有異常情況主動發出預警提示。增量數據匯交監控和日常巡檢時，如果發現問題立即整改處理，通過補報等方法將差異消除。

3.2 開發系統功能，實現全流程檔案在線管理

一是運用信息網絡技術，建立專業的不動產登記檔案管理系統。該系統集不動產登記檔案制作、歸檔、查詢、借閱、統計和利用等功能于一體，通過不動產登記業務系統的辦理編號與檔案號相關聯，形成電子檔案與紙質檔案的對應關系，實現電子影像材料的收集、文件分類與標注、文件整理與組件、格式轉換、歸檔整理、檔案監控和檔案的查詢利用。實現檔案管理系統與不動產登記業務系統的一體化，線下檔案資源數據化，線上檔案歸檔電子化。二是濟南市不動產登記中心與濟南市檔案館建立實時傳輸推送機制，實現不動產登記電子檔案在線進館。雙方梳理業務流程、明確職責分工、規范工作標準與進行系統開發調試，通過市大數據局提供的FTP服務器進行電子檔案數據交互。市不動產登記中心開發推送接口程序，明確資料密級、保存期限和電子文件編號規則，進行歸檔整理、質量檢測、檔案固化和實時傳輸。市檔案館開發接收接口程序，接收不動產電子檔案文件，進行四性檢測、驗證時間戳和移交進館，對進館的電子數據進行存儲備份和實時監管。單套制管理、紙質檔案數字化是延長紙質檔案保存壽命的主要手段，紙質檔案數字化后，檔案利用者可直接通過網絡調用檔案信息資源庫而無需查閱原件，不僅能夠提升信息檢索效率，還能夠直接減少紙質檔案因為查看使用造成的丟失或破損現象，有效保護了紙質檔案。截至目前，存量檔案400余萬卷已完成檔案數字化，70%的不動產登記業務實現零資料申請，每年新檔案入庫40萬—60萬卷，生成的電子檔案同步實現單套管理、在線進館。

3.3 積極應用新技術，實現檔案安全利用

一是加強數字化安全管理。采用大數據、云計算、人工智能等新技術，將每卷實物檔案與不動產登記信息相關聯，實現系統自動定位和統計及智能監管。二是利用區塊鏈對業務元數據、日志及電子文件等核心數據（或特征碼）上鏈，確保電子檔案生產過程可控、全流程可追溯。三是聚焦受理、審核、登簿、發證全業務流程和檔案利用服務等關鍵崗位，制定信息查詢、應急預案和數據備份等制度，及時對相關制度規范進行查漏補缺，按照崗位職責，簽訂安全保密責任書。四是嚴格信息查詢權限，結合業務流程和崗位設置，加強權限層級管理，完善系統日志留痕，加強登記信息安全技術管控。五是共享數據以接口調用為主要方式，分級提供數據共享服務，不得整庫拷貝數據，做好密鑰授權、白名單控制、日志記錄和國密數據加密處理，同時定期開展軟硬件和網絡環境安全檢查，及時消除安全隱患。

3.4 數據開放共享，全面提升檔案利用水平

濟南市不動產登記中心堅持數字賦能，大力推行“一網通辦”，建立更加便捷的檔案信息資源共享聯動機制，實現不動產登記檔案信息共享利用。一是依托省、市電子證照管理系統，線上生成不動產登記證明，拓寬不動產登記電子檔案查詢利用渠道，利用電腦客戶端和手機移動端，向社會拓寬查詢渠道，確保“網上辦、掌上辦、指尖辦”等不動產登記電子檔案利用服務落到實處。二是通過濟南市一體化大數據平臺和國家、省級數據共享交換平臺貫通，制定統一的授權訪問標準，優化共享信息線上交換流程，推進不動產登記電子信息資源跨層級應用，實現與稅務、住建、法院、公安和民政等多部門的信息共享，擴大不動產登記檔案信息的利用范圍。三是依托數據共享、人工智能和區塊鏈等技術，開發接口程序，對接市大數據局，采集電子檔案附件和業務信息，對特殊字段加密處理，打包上述信息上傳至大數據局提供的FTP服務器，同時調用大數據局的電子檔案上傳接口告知電子檔案信息已上傳，暢通不動產登記電子檔案信息包與市檔案館電子檔案管理系統通道。不動產檔案信息從FTP服務器上下載至濟南市檔案館電子化歸檔智能處理系統，解析后入庫，進入濟南市館室一體化系統平臺統一利用，全面提升不動產登記資料安全管理、查詢和利用水平。

結語

2023年12月初，濟南市不動產登記信息系統電子文件歸檔與管理試點工作通過了國家檔案局的試點評估驗收，成為全國首家不動產登記領域通過評估的試點項目，為全國不動產登記檔案的規范管理起到了示范作用。濟南市不動產登記中心通過對不動產登記檔案“收、管、存、用”全生命周期管理的規范化、標準化和信息化研究，建立了涉及不動產登記的全鏈條、全過程的標準化體系，構建了“不動產登記信息系統－不動產登記檔案管理系統－民生信息共享平臺”全流程歸檔模式，實現了不動產登記電子文件接收、歸檔、移交和利用等環節的全流程管理。強化不動產登記檔案信息平臺建設，積極推進信息集成，拓展檔案管理功能，運用區塊鏈、人臉識別和大數據等技術，確保電子文件安全可信。打通與相關部門的網絡與技術壁壘，整合各類數據，通過業務系統對接實現跨區域、跨部門和跨層級的資源共享。開展互聯網和移動端不動產登記信息查詢利用服務，將查詢服務融入區域“一網通辦”的服務體系，主動融入數字政府建設大局，使檔案信息多渠道、公開、廣泛地應用于社會民生，有效提升了不動產登記檔案的利用效率。

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（作者單位：濟南市不動產登記中心）