江蘇地區城市建筑廢棄物治理經驗與啟示

摘 要：伴隨城市化進程的加快，建筑廢棄物產生量不斷增大，如何構建科學高效的建筑廢棄物治理體系，提升建筑廢棄物資源化利用水平，避免建筑廢棄物圍城的困境，成為當前城市建筑廢棄物治理的重點和難點。通過調研，分析總結了江蘇南京、揚州、鎮江、常州等城市在建筑廢棄物規劃編制、建設實施、管理運營、機制保障等方面的先進經驗，提出了專項規劃統籌、企業準入制度建設、裝修垃圾處置收費獎補機制保障、智慧平臺跟蹤監管等建筑廢棄物治理的相關對策和建議，以期為其他城市建筑廢棄物治理提供借鑒。

關鍵詞：建筑廢棄物；資源化；治理；江蘇地區

中圖分類號：TU993；X799.3 " " " " " " " 文獻標志碼：A" " " " doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2025.0107

0 引言

當前，溫室氣體排放導致極端天氣“常態化”，氣候不穩定性增加，對全球經濟和社會發展造成巨大沖擊和挑戰[1]。作為能源消耗和碳排放最大的國家之一，中國正面臨著嚴重的能源和環境挑戰[2]，為適應新的發展局勢，我國提出了“碳達峰、碳中和”“發展循環經濟”“無廢城市建設”等發展戰略。建筑廢棄物是城市固體廢棄物的主要組成部分之一，其治理對于控制環境污染、推進資源節約利用、實現“雙碳”目標和城市綠色低碳轉型發展具有重要意義。

城鎮化進程不斷推進，建筑廢棄物數量也隨之增加[3]，我國每年產生的建筑廢棄物總量為14億～24億t，約占城市固體廢棄物總量的40%[4]。與此同時，建筑廢棄物具備顯著資源屬性，是被放錯地方的土石方資源和城市礦山[5]。為推動建筑廢棄物的分類處置和資源化利用，政府部門出臺了一系列建筑廢棄物管理政策，但當前我國整體建筑廢棄物資源化處理率仍不足10%[6]，遠遠落后于發達國家，美國、英國、德國、日本等發達國家建筑廢棄物綜合利用率均達到90%以上[7]。根據《〈中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法〉實施情況的報告》，我國固體廢棄物增量和存量仍處于歷史高位，建筑廢棄物處置仍是薄弱環節，還存在建筑廢棄物處置設施不足、分布不均、一些城市沒有正規的消納場所等諸多問題。《關于“十四五”大宗固體廢棄物綜合利用的指導意見》要求施工過程中回收利用廢舊公路維修、房屋拆遷等工程所產生的建筑廢棄物，實現建筑廢棄物資源化利用。建筑廢棄物資源化產業是一個復雜的系統，涉及眾多利益主體，涵蓋了經濟、環境和社會等多個方面[8]，如何系統實現建筑廢棄物精細化治理，是亟待研究的重要課題。

資源化處置的思路與方法得到全社會的認可，并逐步應用于城市固體廢棄物處置領域[9]。伴隨著城市綠色轉型發展，城市建筑廢棄物資源化是節約資源、保護環境、促進建筑業持續穩健發展的有效途徑[10]。鑒于此，本文分析總結了江蘇南京、揚州、鎮江和常州等典型城市的建筑廢棄物治理經驗，從建筑廢棄物處置規劃建設、管理運營、機制保障等方面提出了建筑廢棄物治理策略和建議，以期為各城市建筑廢棄物治理提供經驗借鑒。

1 建筑廢棄物概念和分類處置流程

建筑廢棄物涵蓋范圍廣，種類復雜，按照產生來源，可分為工程渣土、工程泥漿、工程垃圾、拆除垃圾和裝修垃圾。按照建筑廢棄物資源化利用途徑和利用場景，總體可以分為建筑棄土（工程渣土、工程泥漿）、建筑棄料（工程垃圾、拆除垃圾）和裝修垃圾三大類，可根據建筑廢棄物的組分和性質進行分類處置，見圖1。

建筑棄土包括各類建筑物、構筑物、管網等基礎開挖過程中產生的棄土，以及鉆孔樁基、地下連續墻、泥水盾構、水平定向鉆及泥水頂管等施工產生的泥漿，施工工地所產生的工程渣土以及干化后的工程泥漿一般通過專用渣土車（載重約12～13 t）運輸，各城市基本采用屬地化處置，深圳、杭州等一部分不具備建筑棄土消納處置條件的城市還會采用陸運、水運等方式進行異地消納處置。目前，我國建筑棄土處置以工程回填、園林綠化用土、土地復墾等分散消納處置方式為主，以填埋以及結合破損山體和廢棄礦坑修復等集中消納處置方式為輔，上海、深圳等有條件的城市還采用填海造地方式進行處置。

建筑棄料包括各類建筑物、構筑物、管網、道橋等在新建、改建、擴建過程中產生的混凝土、瀝青混合料、砂漿、模板等棄料，以及在拆除過程中產生的混凝土、砂漿、磚瓦、陶瓷、石材、金屬、木材等廢棄物。施工工地所產生的建筑棄料一般通過專用棄料運輸車（載重約7～8 t）從工地臨時堆放點運輸至終端建筑棄料再生建材廠處理。通過分揀、破碎和加工，生產再生粗細骨料、再生微粉等再生建材原料以及再生混凝土、透水磚等再生建材產品，主要應用于市政道路工程。

裝修垃圾包括房屋裝飾裝修過程中產生的混凝土、砂漿、磚瓦、陶瓷、石材、石膏、加氣混凝土砌塊、金屬、木材、玻璃、塑料等廢棄物。目前主要通過裝修垃圾運輸企業通過專用裝修垃圾車（載重約3～4 t）從小區裝修垃圾存放點運輸至終端裝修垃圾處置廠處置，裝修垃圾處置廠采用“先篩后破”的技術進行處置，結合人工及機械化分揀手段，分揀出木料、金屬等，交由專業企業回收再利用；磚渣、混凝土、石材、砂、土等組分與建筑棄料相似，一同由建筑廢棄物再生建材廠進行資源化處置；熒光燈、電池、油漆桶等危險廢棄物交由具有危廢處置經營資質的單位處置，不能綜合利用的惰性組分進行安全填埋處置。

2 江蘇地區典型城市建筑廢棄物治理概況

2.1 南京市建筑廢棄物治理

2.1.1 形成“固定+臨時”相結合的建筑棄料和裝修垃圾處置體系

鄰避效應等因素導致部分建筑廢棄物處置設施選址落地難，南京市通過采取固定處置點與臨時處置點相結合的形式推進建筑廢棄物處置設施建設，共建設19個建筑廢棄物再生利用廠，承擔建筑廢棄物的加工、破碎、生產和利用功能，其中臨時處置點均辦理了臨時土地使用手續以及開展環境影響評價工作，并在發改部門備案，以解決近期建筑廢棄物處置需求問題。

2.1.2 采取多途徑源頭減量和區域消納的建筑棄土消納處置模式

2021年以來，南京市探索推廣“土方銀行”和土方水運模式，“土方銀行”是為規劃區內場地平整和開發提供土方儲存和調劑的平臺，即結合片區開發選擇一處臨時儲存場地作為出土工地的土方永久棄置或者暫時存放點，同時，通過搭建智慧信息平臺為其他需土施工單位提供信息，促進了工程渣土分類收儲、科學調配。此外，南京市通過規模化開展土方水運工作，實現區域的協同消納，分別在馬鞍山、揚州和鎮江等地形成了6個異地消納點，利用土方水運方式運至周邊城市，水運規模達100萬m3/a。

2.1.3 積極推進建筑廢棄物處置企業信息名錄庫和垃圾處置收費管理工作

為推動建筑廢棄物處置提質增效，尤其是解決拆除垃圾和裝修垃圾中低值物的資源化需求，通過學習先進地區的管理模式，南京市將建筑廢棄物處置企業納入信息名錄管理，保障正規處置企業的來料需求，同時明確裝修垃圾處置收費標準，南京市建筑廢棄物資源化利用協會發布裝修垃圾處置指導價（約120元/t），由收運處置企業直接收取裝修垃圾處置費，規范了建筑廢棄物處置利用和收費管理體系。

2.2 揚州市建筑廢棄物治理

2.2.1 統籌編制中長期建筑廢棄物處置規劃

2013年，揚州市編制了《揚州市市區建筑廢棄物處理規劃（2013—2030年）》，對市區建筑廢棄物處置管理和綜合利用作出了總體安排，在該規劃指導下，全市建成5座資源化利用廠（規模380萬t/a）和2條裝修垃圾處理生產線（規模46萬t/a）。2024年，為進一步提高建筑垃圾資源化利用水平，揚州市對該規劃進行修編，發布了《揚州市市區建筑垃圾處理規劃（2024—2030年）》，提出新建3處工程渣土消納場、新擴建2座資源化利用廠、新建1座建筑垃圾填埋場，推動實現建筑垃圾綜合利用率達到90%以上。

2.2.2 建立部門協同、市區聯動的綜合保障機制

為加強對建筑廢棄物管理工作的組織領導，揚州市成立由分管市領導任組長的高位督查推進領導小組，由城管、住建、交管、環保等各單位抽調人員成立工作專班，強化建筑廢棄物日常牽頭協調、督查指導、考核評價。同時，各區制定項目引導和考核獎補政策。以廣陵區為例，居民裝修費用按照300元/戶進行收取，區政府按照每處理1 t裝修垃圾40元的標準補貼處置企業，年補貼費用2 000萬封頂，同時與企業簽署拆除垃圾的處置協議，通過拆除垃圾的處置利潤補貼裝修垃圾處置成本，實現企業綜合利潤協調。

2.2.3 推行工程渣土日間運輸的智能監管模式

為加大部分區域的監督管理工作，與其他城市工程渣土采用夜間運輸的模式不同，揚州市創新實施日間運輸模式，以主城區部分范圍為試點區域，施行工程渣土日間運輸，通過強化媒體監督和群眾參與，并出臺《揚州市區渣土運輸處置違法違規行為舉報獎勵辦法》，鼓勵各級媒體和群眾通過“隨手拍”、舉報熱線等參與監督管理，及時曝光管理盲區、死角，實現了工程渣土運輸過程的全民監管，取得了良好效果。

2.3 鎮江市建筑廢棄物治理

2.3.1 推行建筑拆除及裝修垃圾處理項目特許經營制度

為解決建筑廢棄物資源化處置面臨的能力不足和收集處理率不高的問題，2022年，鎮江市城市管理局開展《建筑拆除及裝修垃圾處理特許經營項目特許經營實施方案》和《鎮江市建筑拆除及裝修垃圾處理特許經營可行性研究報告》的完善修訂工作，探索建筑拆除垃圾完全市場化處置、裝修垃圾政府補貼和市場化處置相結合的模式。其中，針對裝修垃圾擬給予不大于120元/t的處置費補貼，政府通過公開招標明確特許經營企業以及處置費的具體補貼標準。

2.3.2 探索建立裝修垃圾處理信息化體制

鎮江市擬推廣裝修垃圾收運線上預約制，一方面根據裝修垃圾運輸公司車輛數量、型號、安裝衛星定位系統和車載稱重系統等條件選定專業化收運隊伍并納入統一監管；另一方面推廣微信小程序，鼓勵居民或物業在網上預約裝修垃圾收運，實現裝修垃圾稱重、運輸路程計費和監管等功能。裝修垃圾處置費由產生單位或居民付給項目公司，各區裝修垃圾處置保底量按各區戶數份額進行分攤，運輸費用由裝修垃圾產生者按照《鎮江市區裝修垃圾收運處置行業有償服務市場交易參考價》支付。

2.4" 常州市建筑廢棄物治理

2.4.1" 強化建筑廢棄物終端處置體系建設

常州市共建設5座建筑廢棄物資源化處置廠，其中2座為裝修垃圾處置廠，3座為建筑棄料和裝修垃圾的綜合處理廠，均在原有建筑棄料處理廠的基礎上增加裝修垃圾生產線，實現了土地集約節約利用，同時提高了全市裝修垃圾處置能力，實現了全市建筑廢棄物分類處置利用。

2.4.2" 鼓勵終端處置企業服務延伸至原料產生端，引導科學分類和規范處置

2019年以前，常州市存在部分建筑廢棄物處置企業“吃不飽”和整體利用率低的問題。2019年，常州市鼓勵終端處置企業參與源頭工地拆遷工程，通過處置企業帶領拆遷公司共同做好拆建工程的有序拆除和現場建筑廢棄物分類，引導建筑廢棄物進入正規終端處置企業，通過前后近十個標桿示范工程，形成了建筑廢棄物現場分類收運的規范體系。同時通過區政府發文，加大執法力度，保障了高價值和低價值的建筑廢棄物最終都進入正規的處置企業，形成了良性的循環利用體系。

3 城市建筑廢棄物治理經驗總結

南京、揚州、鎮江、常州四市的建筑廢棄物治理規劃、建設和管理等方面的經驗值得其他城市借鑒參考。

在規劃編制層面，堅持規劃引領，通過編制建筑廢棄物專項規劃明確中長期建筑廢棄物處置的建設發展方向和格局，統籌安排建筑廢棄物處置設施布局，為未來發展充分預留彈性空間，更好地推進設施的系統性建設。

在建設實施層面，加大建筑廢棄物固定處置設施的建設力度，鼓勵在既有建筑棄料資源化利用廠的基礎上增加裝修垃圾生產線，實現綜合提檔升級，形成全覆蓋的建筑廢棄物處置系統。同時積極運用市場化手段，探索源頭分類減量和區域協同的多種處置路徑，推動形成規范的處置利用環境。

在管理運行層面，建立聯合工作機制，政府、各部門和處置企業聯動共同推進建筑廢棄物處置工作，強化政策機制保障和監管考核力度，通過政府建立信息名錄制度，各部門加大執法力度、給予獎補政策，處置企業介入源頭工地等方式，引導建筑廢棄物進入正規資源化利用處理廠進行分類處置，規范處置秩序，提高利用效能。

4 城市建筑廢棄物治理經驗啟示與建議

當前，我國建筑廢棄物產生量仍處于高位，終端處置系統處置能力亟需加強，而既有資源化處置途徑和應用領域仍較單一，且建筑廢棄物處置設施普遍存在運營效能偏低的情況。當前全國各地正在積極開展“無廢城市”建設工作，亟需建設分類處置和資源化利用系統，提高建筑廢棄物治理水平。對標南京、揚州、鎮江、常州等城市治理經驗，建議各地可從建筑廢棄物處置規劃建設、管理運營、保障機制等方面著手，系統推進建筑廢棄物治理效能和治理水平提升。

4.1 大力推進建筑廢棄物處置系統規劃建設

各地可建立“中長期規劃引領+近期建設規劃指導實施”的建筑廢棄物治理規劃體系，依托建筑廢棄物處置專項規劃編制，明確環衛發展方向和目標，統籌好各類建筑廢棄物處置設施布局，并納入規劃剛性管控，更好地發揮規劃引領作用，并以“因地制宜、突出特色，適度超前、富有韌性”為原則，借助“十四五”發展契機，建議加快推動建設一批具有規模效應、示范效應的建筑廢棄物綜合處理設施，形成韌性穩定的處置系統。

4.2 科學引導建筑廢棄物規范處置利用

參考南京“信息名錄”、揚州“拆遷協議”、鎮江“特許經營”的做法，各地可結合本地的工程渣土管理工作，研究出臺建筑棄料和裝修垃圾運輸和處置企業的準入制度，建立企業信息名錄庫，同時以國資平臺為先行示范點，借鑒常州“處置企業參與拆遷工程”的經驗，打造一兩個建筑廢棄物資源化標桿示范拆遷工地，充分發揮市場化機制和政策引導作用，進一步取締“小作坊”式的建筑廢棄物處置廠，暢通建筑廢棄物規范化處置路徑。

4.3 推動制定裝修垃圾處置收費和獎補政策機制

完善裝修垃圾處置收費機制，開展裝修垃圾處置的獎補政策和長效機制研究，適時通過建筑廢棄物處置行業協會公布裝修垃圾運輸和處置試行指導價格，后續可根據市場實際情況、裝修垃圾處置設施建設運行情況進行調整，引導市場走向“誰產生、誰付費”，通過價格杠桿引導企事業單位和居民節約資源，避免過度裝修。

4.4 建立建筑廢棄物全生命周期智慧監管平臺

加快建立和完善建筑廢棄物全生命周期智慧監管平臺，加大信息化系統的投入和應用，切實提高管理平臺的實際利用率，實現對運輸車輛的收運路線、密閉運輸、處置流向、行駛速度、作業時間等情況的監控和管理，對各類建筑廢棄物處置設施來料情況、實際處置規模、剩余處置能力等動態信息進行儲存和大數據分析處理，對各類建筑廢棄物資源進行統籌調配，全面提高建筑廢棄物治理效能。

4.5 推進建立建筑廢棄物處置聯合工作機制

在工作組織保障方面，建議各地參考揚州市組織模式，由市領導牽頭，市城市管理委員會、發展和改革委員會、城鄉建設委員會、規劃局、環境保護局、財政局等多部門共同組建聯合工作專班，共同推進裝修垃圾處置設施建設，建立規范化處置標準，強化政策保障機制。同時建立監督管理評分系統，將建筑廢棄物管理工作納入各區工作考核體系。

5 結束語

構建廢棄物循環利用體系是實施全面節約戰略、保障國家資源安全、積極穩妥推進碳達峰碳中和、加快發展方式綠色轉型的重要舉措。本文立足于江蘇南京、揚州、鎮江、常州等城市的實地調研和深入分析，梳理歸納了4個城市在建筑廢棄物治理方面的經驗做法，系統提出了建立規劃體系、完善企業準入制度、收費管理機制、智慧平臺監管和工作組織機制等建議，可供其他地區參考并因地制宜地進行推廣。

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收稿日期：2024-03-25

作者簡介：梅子凡，男，高級工程師，碩士，研究方向為市政工程規劃。E-mail：470612065@qq.com

Abstract：As urbanization accelerates，the generation of construction waste continues to increase. Establishing a scientific and efficient governance system for construction waste，enhancing resource recycling，and avoiding the \"construction waste siege\" have become the current primary concern and challenge for the governance of urban construction waste. Through investigations，we analyzed the advanced experiences of Nanjing，Yangzhou，Zhenjiang，Changzhou and other cities in Jiangsu Province in the construction waste planning，implementation，management and operation，and mechanism guarantee. Based on these analysis，we put forward the following measures：specialized planning coordination to ensure comprehensive waste management，systematic construction of enterprise access to regulate the industry，charging and subsidy mechanism for construction decoration waste to incentivize proper disposal，and tracking and supervising construction waste through intelligent platform. These suggestions are expected to serve as the reference for construction waste governance in other cities.