特約監察員制度的發展脈絡及變遷機制研究

摘" 要：特約監察員制度是“人民監督政府”和“自我革命”兩個答案的生動體現，有著近百年的發展演變歷史。將歷史制度主義理論引入我國特約監察員制度發展過程的研究，可以發現特約監察員制度的歷史發展呈現出“馬鞍型”的變遷軌跡以及強制性變遷與誘致性變遷相結合的變遷模式。同時，制度環境變化、制度結構調整、制度制定者的觀念認知以及制度執行者四大因素共同促進了特約監察員制度的演變與發展，構成了復合型制度變遷動力機制，為新時代推動黨的建設偉大工程、完善黨和國家監督體系、提升治國理政效能提供理論指導。

關鍵詞：自我革命；特約監察員；路徑依賴；變遷機制

中圖分類號：D262.6" " " " " " " " "文獻標識碼：A" " " " " " " " 文章編號：1674-9170（2025）01-0060-11

一、問題的提出與分析框架

中國共產黨自建立以來一直在探索如何跳出政權興衰更替的“歷史周期率”，毛澤東同志、習近平同志先后給出了“人民監督政府”和“自我革命”兩個答案。特約監察員，作為“人民監督政府”和“自我革命”的重要構成要素，其制度發展完善歷程是“兩個答案”的生動詮釋。特約監察員制度最早可以追溯到新民主主義革命時期，先后歷經工農通訊員、人民監察通訊員和特邀監察員等多個發展階段，最終在新時代正式形成特約監察員制度。從大歷史觀角度來解讀特約監察員制度，不僅為理解黨的自我革命制度規范體系提供了多維視角，還為詮釋我國紀檢監察領域的制度變遷提供了絕佳場域。從歷史制度主義視角梳理特約監察員制度的發展歷史與演變機制，有助于全景式地把握該項制度的發展全貌，揭示特約監察員制度不同演進階段的特點與規律，為新時代推動黨的建設偉大工程，完善黨和國家監督體系，提升治國理政效能提供理論指導。

當前，學術界從歷史制度主義視角研究我國政治問題和制度變遷問題的成果頗多，如何俊志從歷史制度主義分析框架對我國縣級人大制度進行了研究①，呂普生通過歷史制度主義分析方法研究了我國行政審批制度②，丁煌等通過歷史制度主義視角考察了我國機關事務治理70年的制度變遷情況③。總體上看，對我國相關政治制度進行歷史制度主義分析的研究主要集中在對相關制度進行階段性總結與結構性分析，這為本文分析特約監察員制度的演變發展提供了一定的分析范式和理論框架。然而，學界只有少數學者從歷史制度主義視角對特約監察員制度進行了分析，如王立峰等在《特約監察員制度的演變邏輯、實踐價值與完善路徑》一文的第二部分內容是運用歷史制度主義視角進行分析的④，目前尚未發現有學者從歷史制度主義視角對特約監察員制度的歷史淵源與演變發展進行歷時性、全貌性、總結性分析。

值得注意的是，特約監察員制度發展變遷過程與歷史制度主義理論分析方法具有高度的契合性。從研究對象和研究時長來說，歷史制度主義理論分析方法適合“中觀層面的中長期研究”⑤，而我國特約監察員制度正是介于宏觀和微觀之間的中觀層面的監督與監察制度，擁有近百年的發展歷史，符合中長期研究要求。從分析框架來說，歷史制度主義一般采用制度變遷理論、路徑依賴理論和關鍵節點理論來分析制度發展的原因條件、動力機制和發展過程，這為特約監察員制度變化發展研究提供了良好的分析模式，行為主體、時序要素、權力關系、制度結構、環境因素等都是研究特約監察員制度發展變遷的重點考量對象。基于此，本文嘗試通過歷史制度主義研究視角，運用“環境—結構—行為者—觀念”的邏輯結構，將制度變遷理論、路徑依賴理論和關鍵節點理論引入特約監察員制度發展的全過程研究，力爭勾勒出特約監察員制度的發展全景、變遷軌跡、變遷模式與變遷動力機制，為未來特約監察員制度變革和發展提供方向性與趨勢性啟示。

二、特約監察員制度的發展脈絡

歷史制度主義認為只有把某一事件放置于一個更長時段、更為宏大的社會歷史情境中才能更為深刻地理解事件發展的真正軌跡與因果鏈條。因此，本文突破了把特邀監察員制度當成特約監察員制度前身的固有思維，將新民主主義革命時期的工農通訊員制度與社會主義革命和建設時期的人民監察通訊員制度引入時間分析范疇，因為工農通訊員制度、人民監察通訊員制度、特邀監察員制度都是特約監察員制度的理論來源與歷史源泉，它們共同構成了特約監察員制度的歷史發展軌跡。

（一）新民主主義革命時期——工農通訊員制度階段

土地革命戰爭時期，各革命根據地政權效仿蘇維埃的監察制度，如監察機構設置較早的鄂豫皖革命根據地，在1931年7月第二次蘇維埃代表大會頒布的《鄂豫皖區蘇維埃臨時組織大綱》中就規定設立工農監察委員會；1932年頒布的《工農檢察部組織條例》，擬定在省、縣、區蘇維埃機關內設立工農檢察部，監督國家企業和機關“執行蘇維埃的勞動法令，土地法令，及其他一切革命法令”①。同年，蘇維埃中央政府頒布公告，號召人民群眾組織起來同貪污腐化分子作斗爭，并出現了以人民群眾為主體的檢舉委員會、工農通訊員等群眾性權力監督組織。1933年頒布的《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》中明確規定，“省、縣、區、市各級工農檢察部或科，必須在一切國家機關、企業、學校、社會團體及街道、村落中，設立工農通訊員”②。工農通訊員成為不脫產的兼職監督人員，是工農檢察部掌握各類事件的重要抓手。工農檢察部希望工農通訊員能把“本鄉本村本屋子本機關本企業中發生的事情告訴中央的、省的、縣的、區的至鄉的工農檢察員，工農檢察員就能迅速地處理這些大大小小的事件，使每一事件得到正確解決”③。

解放戰爭時期，各解放區恢復設置了抗日戰爭時期被廢止的人民監察機關，1949年4月華北人民監察院決定聘請通訊檢查員，并初步擬定了相關聘請辦法，這是對土地革命戰爭時期的工農通訊員制度的恢復與發展。華北人民監察院公布的聘請通訊檢查員的辦法中對通訊檢查員的聘請范圍、受聘程序及職責范圍進行了具體規定，即自愿并熱心公務的工會會員、農會會員、青年婦女團體團員、企業與機關人員以及其他公正人士均可擔任通訊檢查員，且必須經團體機關介紹。受聘的通訊檢查員對相關公務人員的貪污浪費、違法失職、違反政策等情況都可以進行監督，但通訊檢查員必須“以公正廉明的作風，忠誠老實的態度，調查研究的方式，實事求是的精神，恪盡職責，如有虛造捏飾，挾嫌誣報，致生不良影響或欲便利私圖者，一經查明屬實，即行解聘，并追查責任”④。

綜上所述，土地革命戰爭時期蘇維埃政府設置的工農通訊員制度以及解放戰爭時期華北人民監察院設置的通訊檢查員制度，為新中國成立后設立人民監察通訊員制度提供了有益借鑒。

（二）社會主義革命和建設時期——人民監察通訊員制度階段

新中國成立之初，中央人民政府政務院相繼出臺了有關設置各級監察機關與人民監察通訊員的相關法規、法令及辦法，《中央人民政府政務院人民監察委員會試行組織條例（草案）》的第六條、《大行政區人民監察委員會組織通則（草案）》的第七條、《省（市）人民監察委員會組織通則（草案）》的第七條等都對設置人民監察通訊員制度作出了相關規定。1950年召開的政務院人民監察委員會第五次委員會議通過了在中央人民政府各部門建立人民監察通訊員制度等提案。①同年，政務院人民監察委員會做半年工作總結及謀劃今后工作任務時，明確要求“建立監察通訊員制度，以便聯系群眾，掌握情況。各級監察委員會應依據本委行將發布的人民監察通訊員辦法，組織人民監察通訊員，經過監察通訊員的方式，物色和吸收群眾中積極分子參加監察工作，同他們保持密切聯系，收集情況，并認真地接收與處理他們所檢舉的案件。這是人民監察機關中當前的一件重要工作”②。工作報告中還提出，1950年9月前要爭取在各中央機關團體建成人民監察通訊員組織。為了進一步規范人民監察通訊員的聘請活動，1950年9月和1951年7月，政務院先后通過了在中央人民政府人民監察委員會聘請人民監察通訊員的辦法以及在各級政府人民監察委員會中設置人民監察通訊員的相關通則。

隨著《關于加強人民監察通訊員和人民檢舉接待室的指示》《關于人民監察通訊員任命與領導關系的暫行規定》《各級人民政府人民監察機關設置人民監察通訊員通則》等規定的陸續出臺，人民監察通訊員制度得到進一步發展與完善：對人民監察通訊員的設置范圍、產生方式、職責任務、工作方法、領導關系、報告制度等相關內容作出明確規定，人民監察通訊員隊伍日益壯大。在這一快速發展階段，人民監察通訊員在揭發官僚主義、貪污盜竊、浪費國家資財等方面發揮了重要作用。然而，1957年開展整風運動后，隨著監察工作“大鳴、大放、大辯論、大字報”的推行，國家監察機關對人民監察通訊員的認識發生偏差，人民監察通訊員工作被逐漸冷落和放棄。1959年國家監察部被撤銷，人民監察通訊員制度也隨著各級監察機構的撤銷而不再存在。

（三）改革開放和社會主義現代化建設新時期——特邀監察員制度階段

改革開放以來，黨和國家的政治制度逐漸走上正軌，特邀監察員制度在監察部恢復設立之后逐步得到發展，特邀監察員代替了之前的人民監察通訊員，繼續對公權力的運行進行監督。1989年5月，監察部公布了《關于聘請特邀監察員的意見》，要求“各級行政監察機關要有計劃、有步驟地在民主黨派、工商聯、無黨派人士、專家、勞動模范、共青團、婦聯等社會團體推薦的人員中聘請一批特邀監察員”③。聘請特邀監察員的主要目的是“為了加強行政監察工作，逐步建立健全行政監察與群眾監督相結合的監督機制，以推進政府機關廉潔高效地工作”④。1990年底頒布的《中華人民共和國行政監察條例》中明確規定，監察機關可以根據工作需要聘請兼職監察員，特邀監察員工作規范首次以行政法規的方式在國家層面得到確立。1991年，監察部首次對特邀監察員的聘請條件、主要職責、權利義務、工作程序、表彰獎勵等進行規范，制定了《監察部聘請特邀監察員辦法》。1996年11月，監察部首次召開了全國性的紀檢監察機關特邀監察員工作座談會。

隨著多黨合作和政治協商制度的不斷發展，特邀監察員工作亟需進一步完善，2006年出臺的《關于向民主黨派通報黨風廉政建設和反腐敗工作情況、邀請民主黨派參加黨風廉政專項檢查的實施意見》《中共中央關于鞏固和壯大新世紀新階段統一戰線的意見》中都提出在黨外人士中開展聘請特約人員工作。中央統戰部、教育部、監察部等7部門聯合制定《關于加強特約人員工作的意見》，為各領域、多部門的特約人員提供了工作保障。2013年，監察部發布《監察機關特邀監察員工作辦法》，對特邀監察員工作相關規定進行了更新。這一階段，監察部共聘請了六屆特邀監察員，共計210人次。

（四）中國特色社會主義新時代——特約監察員制度階段

新時代的特約監察員制度是對誰來監督監督者的制度回應。進入新時代，深化紀檢監察體制改革是健全完善黨和國家監督體系的重要內容。2018年3月，十三屆全國人大一次會議審議通過《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》），組建中華人民共和國國家監察委員會。《監察法》的頒布，讓特邀監察員制度的上位法《中華人民共和國行政監察法》隨之廢止，特邀監察員制度失去了存在依據。接替特邀監察員制度的特約監察員制度在《國家監察委員會特約監察員工作辦法》的出臺后得到正式確立。該辦法明確表示推動監察機關依法接受民主監督、社會監督、輿論監督，規定“著重發揮對監察機關及其工作人員的監督作用”①。2018年底，國家監委召開首屆特約監察員聘請會議，優中選優，聘請了50名特約監察員。自中央紀委國家監委的辦法出臺之后，我國各省市紀檢監察機關也相繼出臺了一系列工作辦法，聘請特約監察員，推動紀檢監察機關及其工作人員依法接受監督。2019年3月，中央紀委國家監委為特約監察員專門舉辦了“走進中央紀委國家監委機關”活動，這次活動讓33位特約監察員實地走進了信訪室、監督管理室、監督檢查室、審查調查室、案件審理室等多個紀檢監察工作部門，深入了解紀檢監察相關工作流程及辦案程序。

三、特約監察員制度變遷的邏輯機理

總體來看，特約監察員制度經歷了萌芽初建、初步發展、取消停滯、恢復重建、創新發展等演進過程，并呈現出獨特的變遷軌跡與變遷邏輯。

（一）變遷路徑：曲折發展的“馬鞍形”軌跡

歷史制度主義注重把握時間脈絡與制度變遷之間的因果聯系，并主張通過分析當時所處的制度環境來研究制度形態發生變化的背后深層原因。縱觀特約監察員制度九十余年的發展歷史，可以發現整個變遷過程呈現出類似“馬鞍型”的軌跡（見圖1）。

1931年中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，代表著廣大工人和農民利益的蘇維埃政權十分重視監督監察制度建設，在其最高權力機關全國蘇維埃代表大會之下設立工農檢察人民委員部（后改名為“工農檢察委員會”），并積極籌建工農通訊員、輕騎隊、突擊隊、檢舉委員會等群眾性監督組織。1933年頒布的《中央蘇區工農檢察人民委員部發布第三號訓令》以及《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》，將工農通訊員以制度形式確立下來，工農通訊員制度在中央蘇區的反腐倡廉工作中發揮了積極作用。新中國成立后，中國共產黨領導下的民主政權注重民主管理、民主監督，貫徹群眾路線，工農通訊員制度不僅沒有被取消，而且繼續發展演變為人民監察通訊員制度。人民監察通訊員制度在20世紀50年代中期取得了飛速發展，當時的人民監察委員會主任譚平山在《三年來的人民監察工作》中總結完三年工作成績后，明確提出“要進一步健全監察機構，擴大人民監察通訊員的組織”①。20世紀50年代中后期，我國紀檢監察機關一直處于不斷調適的狀態，人民監察通訊員制度也不斷被冷落。1959年4月，國家監察機構被撤銷后，人民監察通訊員制度徹底停滯。在停滯30年后，1989年5月，更新換代的特邀監察員制度才逐漸發展起來，在此實踐基礎上，2018年建立了特約監察員制度。

（二）變遷模式：強制性變遷與誘致性變遷相結合

制度的生成與發展有其變遷之道，“某一項制度之創立，絕不是憑空忽然地創立，它必有其淵源，早在此項制度創立之先，已有此項制度之前身，漸漸地在創立。某一制度之消失，也決不是無端忽然地消失了，它必有流變，早在此項制度消失之前，已有此項制度之后影，漸漸地在變質”②。縱觀特約監察員制度的變遷過程，可以發現黨政部門主導的強制性變遷與人民群眾主導的誘致性變遷相互影響、相互促進，共同促成了最終的制度變遷結果（見圖2）。

在制度啟蒙發展時期，中國共產黨人就積極學習蘇維埃的監察制度，設置工農檢察人民委員部，頒布相關組織法強制規定必須在所有的國家機關、企業、學校、社團和街道、村落中設立工農通訊員，并從上往下進行制度供給。新中國成立后，根據當時國內外的嚴峻形勢，同時借鑒土地革命時期的工農通訊員制度的經驗與做法，政務院人民監察委員會以整風運動為契機，積極推動建立人民監察通訊員制度。人民群眾帶著“翻身做主人”的熱情與責任，主動創新監督方式，全力配合監察機關的工作，為人民監察通訊員制度變遷提供了誘致性因素。隨著1959年國家監察機構的撤銷，失去了制度供給方強有力的支持，人民監察通訊員制度逐漸被放棄與取消。改革開放后，國家行政監察機關逐漸得到恢復建立，在制度供給方與制度需求方的一致要求下，特邀監察員制度得以快速發展。進入新時代，隨著紀檢監察體制的改革與國家監察委員會的成立，特邀監察員制度已經不合時宜，取而代之的是監督對象、監督方法與監督內容都有所更新的特約監察員制度。

（三）變遷機制：路徑依賴與關鍵節點

歷史制度主義認為，當制度發展進入某一路徑之后，就容易對該路徑產生依賴，因為這種路徑依賴機制會在以后的發展過程中讓該制度不斷地進行自我強化。該學派的代表人物諾斯進一步提出，路徑依賴存在兩種變體，即制度變遷可能沿著正確路徑進入良性循環軌道，也可能順著錯誤路徑而被鎖定在某種無效的狀態。①同時，在路徑依賴強化發展的過程中，也有可能發生劇烈的關鍵節點事件，引發制度波動，從而產生新的制度。

從工農通訊員制度到人民監察通訊員制度，再到特邀監察員制度，最后發展到特約監察員制度，其監督形式、監督對象、監督內容和工作方式等基本保持穩定與連續，監督形式主要是廣大人民群眾參與監督，監督對象是國家機關及其工作人員，監督內容主要涉及國家法律法規政策的執行情況及相關工作人員的作風等，工作方式都是不脫離原單位的兼職監督。這種制度變遷的穩定性與連續性就是路徑依賴機制不斷自我強化的結果。同時，制度在穩定發展的基礎上仍然有關鍵節點導致的斷裂與恢復重生。關鍵節點之一，新中國的成立與人民監察機關的設立。新民主主義革命勝利后，中國共產黨領導的局部政權轉變為全國性政權，革命任務從破壞舊秩序轉變為建立新世界，工作重心從農村轉移到了城市，同時為了克服日益滋長的官僚主義、享樂主義與貪污腐敗的惡習，1949年10月19日，中央人民政府政務院人民監察委員會成立，隨后在各部門建立了人民監察通訊員制度。集中高效的權力運行機制保證了人民監察通訊員制度的建立與迅速發展。關鍵節點之二，國家監察機構的撤銷。20世紀50年代中后期，受蘇聯與國際共產主義運動影響，我國的監察工作發生了一些變化，監察機關對人民監察通訊員制度的認識發生了偏差，人民監察通訊員的工作逐漸被冷落和放棄，最終隨著1959年監察機構的撤銷而終止。此后三十年，人民監察通訊員制度始終處于“馬鞍形”軌跡中的低谷期。關鍵節點之三，改革開放后進一步發展多黨合作和政治協商制度。黨的十一屆三中全會后，黨和國家各項工作逐漸走向正軌，中國共產黨極為注重發揮各民主黨派的監督作用。1989年底印發《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中明確指出，“聘請一批符合條件和有專門知識的民主黨派成員、無黨派人士擔任特約監察員……”②，在行政監察工作、多黨合作和政治協商制度的共同推動下，特約監察員制度得到不斷完善和發展。關鍵節點之四，國家監察委員會的成立。在紀檢監察體制不斷改革創新的背景下，國家監察委員會成立并與中央紀委合署辦公，二者頒布的《國家監察委員會特約監察員工作辦法》為新時代特約監察員制度的創新發展指明了方向，特約監察員的首要職責轉變為了“對紀檢監察機關及其工作人員進行監督”。至此，特約監察員制度正式走上監督監督者的道路。

四、特約監察員制度變遷的動力機制

歷史制度主義在綜合借鑒社會科學的理論范式與方法模型的基礎上，持續完善其本身的理論分析框架，通過整體化和動態化的視角研究制度變遷的多重動力機制，最終構建出包括“制度環境—制度結構—觀念認知—行動主體”等要素在內的復合型動力機制分析框架。

（一）制度環境變化是特約監察員制度變遷的基礎動力

制度發生變遷的首要動力因素就是制度所處環境發生了變化，新的環境與舊的制度之間產生了矛盾，這種矛盾不斷推動著制度發生變化，以至于最終實現制度的發展變遷。中華蘇維埃時期存在著較為嚴重的貪污浪費和官僚主義問題，這對于還處在成長中的中國共產黨來說是個致命的弱點，這些問題不僅會損害黨和中華蘇維埃政府的形象，還會弱化黨和人民群眾的血肉聯系。為了密切與人民群眾的聯系，了解群眾困難、解決群眾問題，發揮廣大人民群眾在反對貪污浪費和官僚主義中的關鍵作用，中華蘇維埃政府建立了包括工農通訊員在內的多種群眾性監督組織。新中國成立后，剛剛建立的人民民主政權不僅面臨著強大的敵對勢力的嚴峻挑戰，還要應對內部日益滋長的驕傲自滿、貪圖享樂、貪污腐敗的思想與行為。為了更好地解決新問題，工農通訊員制度更新換代為人民監察通訊員制度。改革開放后，我國的計劃經濟逐漸向市場經濟轉型接軌，部分領導干部經不住誘惑的腐敗之風愈演愈烈，黨風黨紀問題十分突出。但是，紀檢監察部門實際辦案數量不多、情況掌握較少，針對該問題，時任監察部部長尉健行同志提出要建立群眾通訊網，“徹底改變那種監督部門辦案主要坐等信訪和領導批辦的狀況，主動、廣泛地去開辟信息渠道，建立一套秩序和制度，保證我們所需要的信息能源源不斷地輸送到監察部門來”①。行政監察和群眾監督相結合的特邀監察員制度由此誕生。黨的十八大以來，反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，習近平總書記把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到了關系黨和國家生死存亡的戰略高度，強調要深入推進紀檢監察體制改革。紀檢監察機關被賦予巨大權力，這讓“誰來監督紀檢監察機關及其工作人員”成了另一個重大難題。習近平總書記指出：“黨的十八大以來，我多次談到‘誰來監督紀委’、防止‘燈下黑’，這就是監督者要接受監督的問題。這對行使監督權的機構和同志同樣適用。紀檢監察機關要馬克思主義手電筒既照別人更照自己，不能只照他人、不照自己。”②特約監察員制度的誕生，填補了對監察機關及其工作人員履行職責情況進行監督的空缺，是破解“燈下黑”監督難題的重要密匙。

（二）制度結構調整是特約監察員制度變遷的根本動力

歷史制度主義始終強調宏觀制度系統結構調整對于制度變遷的重要影響，不同的制度都處于一個有機的制度系統之中，一種制度的調整必然會導致另一種制度發生變化。縱觀整個歷史發生過程，工農通訊員制度發展到特約監察員制度的變遷歷程深嵌于紀檢監察體制改革進程中。1931年中華蘇維埃共和國設立的工農檢察機構是中國共產黨進行紀檢監察體制探索的雛形，工農檢察機構的成立為工農通訊員制度的出現提供了前提基礎。中央和地方各級工農檢察機構為了及時掌握國家機關、企事業單位工作人員違法失職、貪污浪費、違反政策的情況，在政府部門、企事業單位、群眾團體、街道、村落中設置工農通訊員，要求他們以通訊的方式及時向工農檢察機構匯報相關情況。新中國成立后，隨著紀律檢查委員會和監察機關的正式成立，工農通訊員制度隨即發展成為人民監察通訊員制度。然而，在1959年國家監察機構被撤銷后，人民監察通訊員制度也最終被放棄執行。改革開放后，在紀檢監察機構恢復設立后，特邀監察員制度才著手開始確立。進入新時代，隨著紀檢監察體制的改革創新，國家監察委員會的成立直接助推了特約監察員制度的確立。縱觀從工農通訊員制度到特約監察員制度的演進歷程，人民監察通訊員制度正是在新中國紀檢監察體制正式建制后得到飛速發展，特邀監察員制度的發展完善得益于改革開放后紀檢監察體制的重新恢復建立，特約監察員制度在新時代國家紀檢監察體制改革后取得創新發展。

（三）制度制定者的觀念認知是特約監察員制度變遷的核心動力

制度無法脫離人類而存在，制度的形成與變遷始終和相關制度的行動主體息息相關，行動主體主要有兩個：一是制度的制定者；二是制度的執行者。制度制定者的觀念認知為制度變遷提供了關鍵性的方向指引與先導作用。人民監察通訊員制度、特邀監察員制度、特約監察員制度都是該項制度制定者關于權力監督與制約理念的實踐形式和制度產物。我國一直實行的是黨領導下的黨政二元政治體制，黨的權力與國家權力之間存在著十分復雜的關系，黨內監督與國家監督也經常相互交織。而不斷深入改革的紀檢監察體制機制，則把黨的監督與政府內部監察合二為一，自上而下進行權力監控，構成了當代中國最重要的權力監督機制。①無論是人民監察通訊員制度、特邀監察員制度，還是新時代的特約監察員制度，都是紀檢監察體制機制的重要補充，是紀檢監察機關以外人員對公權力的運行進行自下而上的異體監督形式。人民監察通訊員主要監督調查違法失職、損害國家或人民利益的行為，特邀監察員主要監督并反映國家行政機關及其工作人員執行國家法律法規政策和決定、命令的情況，特約監察員的職責是對紀檢監察機關及其工作人員履職情況進行監督。從工農通訊員制度到特約監察員制度的發展演進，是我國公權力運行的體制內監督與體制外監督相結合理念的具體表現，是黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系核心思想的重要體現，這些理念與認知為從工農通訊員制度發展到特約監察員制度提供了重要的思想引領和政治支持。

（四）制度執行者是特約監察員制度變遷的助推動力

如前所述，制度的形成和變遷與制度的制定者、制度的執行者這兩個行動主體密切相關。在工農通訊員制度發展到特約監察員制度的過程中，直接執行者即人民群眾發揮了重要作用。人民監察通訊員制度、特邀監察員制度和特約監察員制度都是注重發揮廣大人民群眾監督作用的監察制度，人民群眾是其發生變遷的重要參與力量。中國共產黨歷來重視人民群眾的參與作用，人民群眾成為從工農通訊員制度向特約監察員制度變遷的重要推動力量。在中央蘇區創建時期，毛澤東同志強調：“為了鞏固工農民主政權，蘇維埃必須吸引廣大民眾對于自己工作的監督和批評”②。延安時期，毛澤東同志回答民主人士黃炎培之問時指出：“只有讓人們來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”①從工農通訊員制度到特約監察員制度演進發展的全過程中，人民群眾發揮了重要作用，它們的產生方式、工作方式都具有明顯的群眾參與特點。新民主主義革命時期，我們黨號召發動群眾自下而上地批評、監督、控告甚至要求罷免領導干部，工農通訊員是從各機關、企事業單位、群眾團體中被廣大基層百姓推選出來的監督人員。新中國成立后的人民監察通訊員也是通過民主選舉的方式產生，先由廣大人民群眾推選而后由相關監察機關任命，人民監察通訊員還定期向群眾進行工作總結。1989年重新聘請特邀監察員的主要目的是“建立健全行政監察與群眾監督相結合的監督機制，以推進政府機關廉潔高效地工作”②，聘請范圍涉及民主黨派、工商聯、無黨派人士及人民團體等廣泛群體。新時代的特約監察員主要從全國人大代表中優選聘請，人民群眾的基礎性作用更強。人民群眾直接參與到權力監督中來，可以充分發揮監督主體的廣泛性、監督方式的多樣性以及監督行為的及時性等優勢，廣大人民群眾參與監督不僅可以為反腐倡廉建設提供動力來源，而且也是我們黨加強黨風廉政建設最具基礎性作用的重要體現。

五、結" "語

站在歷史制度主義的宏大分析視野中審視特約監察員制度發展的歷史軌跡、變遷邏輯與動力機制，不難發現：國家宏觀制度環境和制度制定者的政治觀念決定了工農通訊員制度、人民監察通訊員制度、特邀監察員制度以及特約監察員制度的最終選擇與內容安排；制度變遷過程中的路徑依賴和關鍵節點能夠促進或者阻礙下一階段制度的強化與持續；制度環境的變化與制度主體的參與共同推動了每一階段的制度轉換。根據這一理論分析，特約監察員制度變遷永遠在路上，必須結合內外部環境、時間、空間以及行動者等因素影響，有針對性地調整其變遷路徑。

首先，加強頂層設計，注重法治建設，不斷提升特約監察員制度規范化、法治化水平。法治思想一直貫穿于特約監察員制度的整個發展過程，每個階段的制度確立都有一系列法律法規的支撐，這些法律法規對工農通訊員、人民監察通訊員、特邀監察員和特約監察員的聘請條件、權利任務、工作程序等作出了詳細規定。但是，當前特約監察員制度相關法律法規內容比較籠統，實際操作性不強，效力和層級不高，難以通過法律法規文件發揮特約監察員制度應有的監督效能。法治反腐是我們黨的優良傳統，結合當前實際，特約監察員作為監督紀檢監察機關的專門監督力量，在黨和國家監督體系中占有重要地位，應當做好法治建設的頂層設計，提高特約監察員制度法治化程度，完善特約監察員制度運行的配套法律法規，增強特約監察員制度的實效性與權威性，從法治上保證特約監察員的監督效力。

其次，明確特約監察員的職責權利，完善相關保障措施，切實解決“燈下黑”難題。從工農通訊員一步步發展到特約監察員，其監督職責日益聚焦，監督范圍日益明確。但是，隨著紀檢監察體制改革后，紀委監委擁有前所未有的監督權力，“誰來監督紀委監委”是一個十分緊迫的問題。2023年，全國紀檢監察系統共接收涉及紀檢監察干部問題線索或反映4.65萬余件次，處置涉及紀檢監察干部問題線索4.37萬余件次，談話函詢紀檢監察干部1.46萬余人次，立案紀檢監察干部8，977人，處分7，817人，移送司法機關474人，其中，處分廳局級干部207人、縣處級1，382人。①實踐中，作為兼職監督人員的特約監察員，其履職工作程序、支持保障措施等制度尚未細化，成果運用、考核機制等也尚未明確，這影響了特約監察員監督效能的充分發揮。下一步，需要詳細制定特約監察員的工作制度與保障措施，完善其工作程序與激勵機制，確保其監督監督者工作真正落實、落細、落地。

最后，重視群眾力量，夯實群眾基礎，不斷提高人民群眾與特約監察員的密切聯系。擁有堅實的群眾基礎是特約監察員制度順利發展的成功密碼。群眾力量是制度變遷產生路徑依賴的重要影響因素。人民群眾是監督的重要參與力量，失去這個力量源泉，任何監督制度都將是行之于紙上的空談。歷史與實踐證明，對于國家機關及其工作人員的監督，僅僅局限于上級對下級的監督，沒有廣大人民群眾自下而上地積極參與，是缺乏監督力度和監督廣度的。我們要清醒地認識到，在全面建設社會主義現代化國家、全面推進中華民族偉大復興的新征程中，特約監察員制度應該繼續發揚人民群眾的創造精神，密切聯系群眾，關心群眾疾苦，傾聽群眾心聲，讓廣泛的人民群眾能夠更加積極地參與監督，扎實推進反腐倡廉建設，持續推動完善黨和國家監督體系。

責任編校" "陳" "瑤

A Study on the Development Path and Change Mechanism of the Special Inspector System

——Based on the Perspective of Historical Institutionalism

LI Jingping1， 2， SUN Jing1（1. School of Marxism， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， Shaanxi， China; 2. School of Discipline Inspection and Supervision， Xi’an University， Xi’an 710049， Shaanxi， China）

Abstract： The special inspector system， with a history of nearly one hundred years， is a vivid reflection of the two answers of “people supervising the government” and “self-revolution”. By introducing the theory of institutional change into the development of the special inspector system， we can find that the historical development of the special inspector system takes a “saddle type” development pattern with a development mode combining mandatory changes and induced changes. Meanwhile， the evolution and development of the special inspector system are affected by four major factors： the change of the institutional environment， the adjustment of the institutional structure， the conceptual cognition of the institution makers and the institution executors， which constitute a complex dynamic mechanism of institutional change， promoting the grand project of Party construction in the new era， perfecting the supervision mechanism for the Party and the state， providing theoretical instruction for improving efficiency of state governance.

Key words： self-revolution; special inspector; path dependency; change mechanism

收稿日期： 2024-09-24

基金項目： 研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社會科學基金重點項目（22AZD028）；教育部高校思想政治工作隊伍培訓研修中心（西安交通大學）2022年度專項研究課題（XJTUSZ2022018）

作者簡介：李景平（1958— ），男，陜西禮泉人，西安交通大學馬克思主義學院教授，西安文理學院紀檢監察學院院長，博士生導師；孫靜（1989— ），女，湖南麻陽人，西安交通大學馬克思主義學院博士研究生。

① 何俊志：《制度等待利益——中國縣級人大制度模式研究》，重慶出版社，2005，第17頁。

② 呂普生：《中國行政審批制度的結構與歷史變遷——基于歷史制度主義的分析范式》，《公共管理學報》2007年第1期。

③ 丁煌、李雪松：《新中國70年機關事務治理的制度變遷： 一項歷史制度主義的考察》，《理論與改革》2020年第1期。

④ 王立峰、李洪川：《特約監察員制度的演變邏輯、實踐價值與完善路徑》，《黨政研究》2020年第6期。

⑤ 張強：《中國共產黨領導干部選拔制度的百年變遷——基于歷史制度主義視角的考察》，《廣西師范大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期。

① 彭勃主編《中華監察大典·法律卷》，中國政法大學出版社，1994，第895頁。

② 鄔思源：《20世紀50年代人民監察通訊員制度及其實踐》，上海人民出版社，2015，第42頁。

③ 《蘇維埃工作的改善與工農檢察委員會》，《斗爭》1933年12月5日。

④ 《華北人民監察院決聘通訊檢查員聯系群眾監督政權及時糾正錯誤改進工作鞏固國家紀律》，《人民日報》1949年6月9日。

① 《人民監察委員會集會通過在中央人民政府各部門建立通訊監察員制度及檢查生產救災工作等案》，《人民日報》1950年3月1日。

② 《政務院人民監察委員會半年工作初步總結及今后工作任務的報告》，《人民日報》1950年8月23日。

③ 中華人民共和國監察部辦公廳：《行政監察工作文件選編》，地質出版社，1990，第223頁。

④ 彭勃主編《中華監察大典·法律卷》，中國政法大學出版社，1994，第968頁。

① 人民出版社：《十八大以來廉政新規定》，人民出版社，2022，第119頁。

① 《三年來的人民監察工作》，《人民日報》1952年9月22日。

② 錢穆：《中國歷代政治得失》，生活·讀書·新知三聯書店，2001，第2頁。

① 道格拉斯·C·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店，2008，第158頁。

② 中共中央文獻研究室：《十三大以來重要文獻選編》，人民出版社，1992，第827頁。

① 中華人民共和國監察部辦公廳：《行政監察工作文件選編（1988）》，地質出版社，1989，第56頁。

② 中共中央紀律檢查委員會、中華人民共和國國家監察委員會、中共中央黨史和文獻研究院：《習近平關于堅持和完善黨和國家監督體系論述摘編》，中國方正出版社，2022，第145頁。

① 李紅勃：《邁向監察委員會：權力監督中國模式的法治化轉型》，《法學評論》2017年第3期。

② 中共中央文獻研究室：《毛澤東著作專題摘編》下，中央文獻出版社，2003，第2161頁。

① 黃炎培：《延安歸來》，東北書店，1946，第30頁。

② 中華人民共和國監察部：《中國監察年鑒（1987-1991）》，中國政法大學出版社，1993，第99頁。

① 《中央紀委國家監委通報2023年對紀檢監察干部監督檢查審查調查情況》，《中國紀檢監察報》2024年1月26日。