區域間聯動融合發展的難點挑戰與路徑選擇

【摘要】探索區域間聯動融合發展，破除區域壁壘和市場分割，推動資源要素高效流動集聚，促進區域間科創產業對接協作、生態環境共保聯治、基礎設施互聯互通、公共服務便利共享，實現互融、互促、互利、共贏，有利于更好釋放區域戰略多重疊加效應，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。現階段，我國推動區域間聯動融合發展面臨若干難點和挑戰，要進一步明確主要思路和重點領域，統籌推進四大板塊發展，深入實施區域重大戰略，推動不同主體功能區差異化發展，深化區域間合作機制，健全區域一體化發展機制，完善區域間合作保障機制。

【關鍵詞】區域發展" 區域合作" 聯動融合" 一體化" 協同創新

【中圖分類號】F127" " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.04.004

我國幅員遼闊、陸海兼備、區域差異明顯，不同區域的資源稟賦、經濟基礎和社會風俗各具特色。著眼全國“一盤棋”，立足區域優勢，發揮自身特長，實施區域協調發展戰略、區域重大戰略，對于縮小區域發展差距、提升區域發展平衡性協調性，以高質量發展推進中國式現代化具有重要意義。2024年中央經濟工作會議提出，發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略的疊加效應，積極培育新的增長極。推動區域間聯動融合發展，破除區域壁壘和市場分割，推動資源要素高效流動集聚，促進區域間科創產業對接協作、生態環境共保聯治、基礎設施互聯互通、公共服務便利共享，實現互融、互促、互利、共贏，有利于更好釋放區域戰略多重疊加效應，推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

推動區域間聯動融合發展具有堅實基礎

黨的十八大以來，習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，進一步完善支持西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展的政策體系，推動建立健全區域協調發展體制機制。各地區立足自身比較優勢，積極主動融入新發展格局，區域板塊發展平衡性顯著增強，基本公共服務均等化水平不斷提高，基礎設施通達程度更加均衡，區域間基本生活保障水平逐步接近，動力源地區引擎帶動作用得到加強，重要功能區關鍵作用進一步發揮，呈現出分工合理、優勢互補、相得益彰的區域協調發展嶄新局面。

黨的二十大以來，習近平總書記先后主持召開9場推動區域發展戰略落實的座談會并發表重要講話，作出一系列重要指示（見表1）。針對區域間聯動融合發展，提出對內要加強區域戰略間的對接，對外要融入共建“一帶一路”。例如，京津冀地區要積極同國內外其他地區溝通對接，打造全國對外開放高地；長三角地區要與中西部地區加強產業合作，著力提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平；東北振興要加強與東部沿海和京津冀的聯系，深度融入共建“一帶一路”；中部地區要加強與京津冀、長三角、粵港澳大灣區深度對接，加強與長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展的融合聯動；西部大開發要更加主動服務對接區域重大戰略，積極融入全國統一大市場建設，創新東中西部開放平臺對接機制，深化與東中部、東北地區務實合作。

在黨的路線方針政策指引下，區域間合作領域不斷拓展，合作機制逐步完善，為聯動融合發展創造了條件。具體來看，一是組織體系更加完善。2023年，中央強化區域協調發展的頂層設計，把京津冀協同發展、長三角一體化、長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展、粵港澳大灣區建設等一系列區域重大戰略領導小組合并為“中央區域協調發展領導小組”。隨著區域間合作的深化，相關區域和有關省份建立了區域合作組織機構，一體化推進區域戰略實施。例如，京津冀三地聯合組建協同發展聯合工作辦公室，聚焦跨區域、跨領域的重點事項，推動落實三省市層面協同機制確定的工作任務，協調督促專題工作組具體任務落地實施。二是合作領域進一步拓展。區域間合作已經不再局限于招商引資、調研走訪和項目合作，逐步在規劃編制、市場一體化、產業協作、創新協同等方面發力，跨區域合作的廣度和深度不斷拓展。合作渠道更加暢通，以產業為載體、項目為平臺、資金為紐帶的技術、資金、人才等創新要素跨區域流動的頻次更多、效率更高、質量更優。三是平臺載體不斷豐富。當前我國已經陸續形成了以經濟特區、國家級新區、國家級開發區、海關特殊監管區域和自由貿易試驗區、跨境電子商務綜合試驗區、全面深化改革創新試驗平臺、經濟協作區等一系列功能平臺，一批聯動區域產業資源配套、優勢互補、產業鏈供應鏈黏度和韌性更強的產業集群快速發展，對落實區域重大戰略起到了重要支撐作用。四是制度體系日益健全。從宏觀層面的頂層設計到具體領域的專業制度，跨區域合作的運行機制和保障機制不斷完善，已經形成了規劃、經濟、行政、法律等多種手段協同推進、相互補充的良好局面。例如，長三角三省一市（江蘇省、浙江省、安徽省和上海市）通過協同合作，在社會、經濟、科技、生態等領域實現互聯互通，推動長三角聯動融合發展，具體措施包括：社會事業聯動融合，推動長三角三省一市在教育、文化、醫療等公共服務領域的合作與共享；經濟發展聯動融合，推動產業在長三角區域內的合理分工與聯動升級；科技創新聯動融合，構建跨區域創新合作機制，加強各主體間的科技創新合作，聯合開展科研項目攻關。

推動區域間聯動融合發展的難點挑戰

區域間聯動融合發展的機理分析。首先，從作用機制看，國家層面，要實現區域間優勢互補、合作共贏，縮小區域間發展差距；區域層面，要提升區域輻射帶動能力，促進區域內部協同發展；地方層面，要在具體的空間單元實現多個區域戰略疊加效應，釋放經濟社會高質量發展動能。其次，從合作類型看，從主導方可以分為政府主導模式和企業主導模式；從空間結構可以分為圈層輻射模式和軸帶合作模式；從互動關系可以分為資源互補型、優勢互補型和產品互補型；從關系結構可以分為產權型、聯盟型、松散型；從合作介質可以分為技術交流合作、人才跨區流動、資金跨區流轉；從合作平臺載體可以分為產業園區合作、依托各類平臺形成的跨區域合作模式等。最后，從合作機制看，大多數區域間合作設立了一體化推進機構，建立了決策層、協調層和執行層三級運作的機制，形成了多層次、體系化的區域合作組織框架結構，加強了區域合作的要素保障，健全了組織管理、協調保障等機制。

區域間聯動融合發展面臨的挑戰。一是從外部環境來看，世界百年未有之大變局加速演進，國際環境日趨復雜，經濟增長不穩定性和不確定性仍然較強，主要大國或大國集團在經濟、政治、科技和治理等領域的力量對比將進一步演化，統籌發展和安全，利用好兩個市場、兩種資源、兩類規則是我國區域間聯動融合發展必須考慮的外部條件。二是從內部環境來看，我國綜合國力已躍上新臺階，經濟社會進入高質量發展階段，區域協調發展有諸多有利條件，但發展不平衡不充分問題仍然突出，區域間產業發展盲目競爭、同質化發展等問題依舊存在，推動跨區域合作高質量發展仍面臨一定挑戰。三是從技術條件來看，新一輪科技革命和產業變革已經來臨，其速度、廣度與深度前所未有，大數據、人工智能、生命科學、可再生能源材料等新科技廣泛應用，將引發產業和生活方式的變革，成為跨區域合作的新機遇。四是從人口結構來看，未來一段時間，我國人口少子化和老齡化趨勢仍將繼續，面臨新增勞動人口和城鎮人口減少的考驗，如何吸引和集聚人口、發揮人口質量紅利成為跨區域合作亟待解決的重要問題。五是從發展動力來看，我國超大規模市場優勢愈發凸顯，區域發展梯度蘊藏巨大的潛力空間，推進區域產業協作、戰略腹地建設、協同創新、城鄉融合發展等都是跨區域合作的重要任務，也是推動高質量發展和區域協調發展的重要動力源。六是從生態文明來看，綠色發展成為經濟社會發展的必然要求和戰略性趨勢，綠色發展、生態產品價值實現和“雙碳”目標成為跨區域合作的重要考量，也成為中西部地區、生態功能區發展的新機遇。

區域間聯動融合發展存在的難點。一是區域間合作積極性不高。在思想認識方面，部分地方政府認為跨區域合作帶來的實質性收益不高，這在一定程度上導致區域間競爭意識高于合作意識，部分經濟較為發達的地區擔心優勢資源被稀釋，而欠發達地區則擔心“虹吸效應”會使緊缺資源流失。二是區域戰略有待深度融合。近年來，我國制定了一系列具有全局性意義的區域戰略，但區域戰略如何協同對接、如何疊加起效，區域戰略與產業跨區域轉移合作、新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興等如何銜接融合，仍需通過深化區域間合作來破題。三是制度障礙依然存在。行政區域運行的考核體制、干部任用制度、事權財權分割的財政體制、尚不健全的利益補償機制等，在一定程度上加劇了地方保護和市場分割，影響跨區域合作落地見效。四是組織機構不夠有力。一些跨區域合作專門機構的主要職責集中在日常事務和招商引資方面，對于推進區域間聯動融合發展缺乏必要的手段，在推動跨區域共建共享共治上往往“力不從心”。五是合作平臺有待整合。傳統的跨區域合作平臺主要承載經濟合作、改革試驗等專項任務，在空間尺度、合作深度、機制改革創新、探索先試等方面還存在進一步優化整合的空間。六是法治環境有待完善。推進跨區域合作雖有一些重大規劃、重大政策作為依據，部分地區也出臺了跨區域合作的法律條例，但現階段主要還是依靠政府引導、政策指導來推進，缺乏相關法律法規的支撐。

推動區域間聯動融合發展的思路重點

區域間聯動融合發展的新要求。新時代新征程，推動區域間聯動融合發展面臨新的要求。一是要立足地區差距，堅持“輸血”和“造血”兩手抓，一方面要加大經濟發展優勢地區對欠發達地區的幫扶協作力度，另一方面要著力提升欠發達地區自身發展的內生動力。二是要堅持以人民為中心的發展思想，推動實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度日趨均衡，人民生活水平得到較大提高。三是要尊重經濟規律，根據各地區在國家發展全局中的功能定位，突出優勢區域、糧食主產區、重點生態功能區和邊境地區等不同類型區域的主體功能定位和特點，因時因地制宜、分區分類施策。四是要堅持全國“一盤棋”的思路，打破“一畝三分地”思維定式，以區域協同融通推進全國統一大市場建設，進一步釋放各地發展潛力。五是要牢固樹立和自覺踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，支持各地轉變經濟發展方式，堅持走生態優先、綠色發展的路子。

區域間聯動融合發展的主要思路。聚焦區域間聯動融合發展，著力發揮區域戰略多重疊加效應。一要堅持全球化視角，加強區域戰略與共建“一帶一路”協同推進。明確不同區域參與共建“一帶一路”的分工定位、主要方向和重點領域，牽引重點區域發展高水平開放型經濟。二要堅持區域戰略與其他國家戰略協同推進。推動區域重大戰略與區域協調發展戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略、鄉村振興戰略等協同并進。三要堅持區域戰略之間的對接聯動。協同推進京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長江經濟帶發展、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展，明確差別化發展定位，促進分工協作和優勢互補，健全協調推進和評估機制，提升信息、政策、人才、項目交流共享效率。四要發揮產業集群帶動作用。積極發揮企業在跨區域布局、經貿往來、產業配套當中的能動作用，促進產業集群發展、產業協作和全國統一大市場建設，提高資源配置效率，帶動區域產業的轉型升級。

區域間聯動融合發展的重點領域。緊扣國家發展和區域實際，聚焦關鍵領域，深化跨區域合作。一是產業對接協作。通過產業集群式發展，優化產業空間布局，支持跨區域產業鏈條上下游聯動，推進協同創新，支持發展“飛地經濟”，鼓勵多種形式合作共建園區。二是科技創新協同。引導區域間創新要素流動，推動科研院所跨區域開展合作、搭建共建共享平臺，支持區域間共建技術轉移中心、成果轉化基金，開展聯合攻關。三是基礎設施互聯互通。圍繞國家戰略和發展主線，統籌跨區域綜合交通運輸網絡、能源基礎設施、水利基礎設施建設、信息網絡基礎設施等建設。四是公共服務共建共享。推進優質教育醫療資源跨區域共建共享，推進社會保險關系無障礙轉移接續，加強人力資源服務和平臺共享，加強政務服務跨區域通辦，建立跨區域聯合執法和處置機制。五是生態環境共治共保。開展跨行政區生態環境保護和建設，加強綜合治理，聯合構建生態安全屏障，建立污染聯防聯治機制，建立會商和應急聯動機制。

推動區域間聯動融合發展的路徑舉措

統籌推進四大板塊發展。推動西部大開發形成新格局，積極承接國內外產業轉移，鼓勵西北地區與西南地區加強合作互動，加快建設西部陸海新通道。推動東北全面振興取得新突破，加快傳統優勢產業轉型升級和新興產業培育，增強重點城市人口和經濟活動承載能力。促進中部地區加快崛起，鼓勵長江中游三省協同協作，大力推動糧食生產、能源原材料、現代裝備制造及高技術產業基地和綜合交通運輸樞紐建設。鼓勵東部地區加快推進現代化，發揮創新要素集聚等優勢，不斷提高創新能力和經濟增長能級。

深入實施區域重大戰略。牢牢牽住北京非首都功能疏解這個“牛鼻子”推動京津冀協同發展，抓好標志性項目向外疏解，高標準高質量建設雄安新區，引領帶動環渤海地區和北方腹地高質量發展。堅持“共抓大保護、不搞大開發”推進長江經濟帶發展，打好長江保護修復攻堅戰。推進粵港澳大灣區建設，打造新發展格局的戰略支點、高質量發展的示范地、中國式現代化的引領地，輻射帶動泛珠三角區域發展。緊扣一體化和高質量兩個關鍵推動長三角一體化發展，促進科創與產業深度融合，持續深化長三角生態綠色一體化發展示范區等改革創新，打造全國發展強勁活躍增長極。堅持共同抓好大保護、協同推進大治理深入推動黃河流域生態保護和高質量發展，打好黃河生態保護治理攻堅戰，持續實施生態保護修復重大工程，確保黃河安瀾。

推動不同主體功能區差異化發展。突出主體功能定位和地方特點，支持優勢區域進一步集聚產業和人口，形成以城市群為主要形態的增長動力源。增強糧食主產區發展經濟和增加財政收入能力，實現糧食主產區糧食生產提質增效和經濟高質量發展有機統一、糧食增產和農民增收齊頭并進。加強重點生態功能區生態保護，加快建設國家生態安全屏障。加強邊境地區基礎設施建設，鼓勵各族群眾扎根邊陲、守護國土、建設家鄉。

深化區域間合作機制。一方面，推動區域合作互動。深化京津冀地區、長江經濟帶、粵港澳大灣區等區域間合作，提升合作層次和水平。加強城市群內部城市間的緊密合作，推動城市間產業分工、基礎設施、公共服務、環境治理、對外開放、改革創新等協調聯動，積極探索建立城市群協調治理模式。另一方面，積極開展國際區域合作。以共建“一帶一路”為重點，實行更加積極主動的開放戰略，推動構建互利共贏的國際區域合作新機制。支持共建國家和地區利用國際合作平臺，積極主動開展國際區域合作。推進重點開發開放試驗區建設，支持邊境經濟合作區發展，穩步建設跨境經濟合作區，發揮境外產能合作園區、經貿合作區的帶動作用。

健全區域一體化發展機制。一是推動區域市場一體化建設。按照建設統一、開放、競爭、有序的市場體系要求，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，推動構建全國統一大市場。二是推動區域合作平臺建設。充分利用已有平臺，重點支持具有重大影響力的區域合作平臺建設，高標準高質量建設國家級新區、國家級經濟技術開發區、國家級承接產業轉移示范區等區域產業合作平臺。圍繞不同主題，推動設立合作試驗區和示范區。積極發展各類社會中介組織，有序發展區域性行業協會商會，鼓勵企業組建跨地區跨行業產業、技術、創新、人才等合作平臺。

完善區域間合作保障機制。一是優化組織管理機制。加強政府間協商合作機制，廣泛利用各類市場中介組織，建立市場、企業、社會團體共同參與的工作格局。二是創新利益分配機制。支持研究建立跨行政區產業合作的利益分享機制，探索“飛地經濟”園區利益分配模式。完善對重點生態功能區的生態保護補償機制，支持地區間建立橫向生態保護補償制度，探索建立跨區域碳交易市場。三是強化保障機制。資金保障方面，鼓勵和支持設立由政府出資的區域合作引導基金，積極推廣政府和社會資本合作模式，引導社會資本投入區域合作重點項目，加大中央預算內投資支持力度，鼓勵和支持開發性金融機構發揮積極作用；區域互助機制方面，創新對口支援（協作）體制機制和工作方式，拓展工作領域，推動對口支援從單向支援向互利合作轉變；法治環境方面，健全并完善促進跨區域合作發展的法律法規和規章制度體系，營造更加自由、公平、透明的營商環境。

參考文獻

《國務院關于區域協調發展情況的報告——2023年6月26日在第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上》，2023年6月28日，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/202306/t20230628_430333.html。

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責 編∕張 貝" 美 編∕周群英