領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為分析及應(yīng)對(duì)

摘要：規(guī)避應(yīng)急決策避責(zé)行為是提高行政效率和治理水平的重要保障。在社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型過(guò)程中，應(yīng)急決策情境下領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)行為主要表現(xiàn)為思想躲責(zé)、忙于分責(zé)、動(dòng)而避責(zé)等。從“社會(huì)互構(gòu)論”的視角來(lái)看，領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)行為的發(fā)生具有內(nèi)在的邏輯，縱向上表現(xiàn)為“組織—個(gè)體”避責(zé)邏輯，橫向上表現(xiàn)為跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)邏輯。為進(jìn)一步消解領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為的產(chǎn)生，需要建立高效的權(quán)責(zé)均衡機(jī)制、統(tǒng)一的信息平臺(tái)機(jī)制、科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制和合理的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；應(yīng)急決策；避責(zé)行為；應(yīng)對(duì)策略

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)建設(shè)的歷程與經(jīng)驗(yàn)研究”（21BKS059）。

作者簡(jiǎn)介：楊娜娜，上海工程技術(shù)大學(xué)馬克思主義學(xué)院（上海201620）。

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2025）03-0029-04

2021年，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”國(guó)家應(yīng)急體系規(guī)劃的通知》強(qiáng)調(diào)：“應(yīng)急管理體制改革還處于深化過(guò)程中，一些地方改革還處于磨合期，亟待構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同高效的格局。”構(gòu)建優(yōu)化應(yīng)急協(xié)同機(jī)制對(duì)于有效應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件具有重要意義。受外部風(fēng)險(xiǎn)與權(quán)責(zé)失衡等因素影響，領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策情境下易產(chǎn)生避責(zé)行為，這些避責(zé)行為可能逐步演化為組織行為，嚴(yán)重阻礙社會(huì)治理，有損政府公信力。“社會(huì)互構(gòu)論是關(guān)于個(gè)人與社會(huì)的關(guān)系的互構(gòu)諧變理論”[1]151，反映了個(gè)人與社會(huì)之間同構(gòu)互生、互構(gòu)共變的關(guān)系，為揭示應(yīng)急決策避責(zé)行為提供了新的研究視角。本文嘗試從社會(huì)互構(gòu)論的視角來(lái)闡釋和分析領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策避責(zé)行為問(wèn)題，以期消解領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為的主要表現(xiàn)

（一）思想躲責(zé)

在應(yīng)急決策過(guò)程中，部分領(lǐng)導(dǎo)干部未能充分利用崗位所掌握的信息、技術(shù)、人力、制度等多方面優(yōu)勢(shì)履職盡責(zé)，而是對(duì)應(yīng)急決策可能帶來(lái)的行動(dòng)不確定性、結(jié)果不確定性、影響不確定性等過(guò)分擔(dān)憂，在思想上躲避責(zé)任，主要表現(xiàn)為兩種傾向。一是自利驅(qū)動(dòng)傾向。應(yīng)急決策情境下，領(lǐng)導(dǎo)干部需要在時(shí)間緊、任務(wù)重、責(zé)任大的情況下作出正確決策。如果領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策過(guò)程中主動(dòng)作為，可能面臨著思想統(tǒng)一困境、行動(dòng)一致困境，種種不確定性因素都有可能增加領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，部分領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策時(shí)，首先權(quán)衡個(gè)人得失，認(rèn)為規(guī)避責(zé)任可能是自身在應(yīng)急狀態(tài)下的最優(yōu)選擇。二是責(zé)任消解傾向。有的領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策時(shí)，要么“裝傻充愣”，要么“事不關(guān)己，高高掛起”，從而消解崗位職責(zé)使命。責(zé)任擔(dān)當(dāng)是領(lǐng)導(dǎo)干部自身黨性修養(yǎng)的重要內(nèi)容，是領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策中積極作為的內(nèi)在支撐，因此，領(lǐng)導(dǎo)干部的避責(zé)行為根源于自身缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

（二）忙于分責(zé)

面對(duì)應(yīng)急決策帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，科層制下的領(lǐng)導(dǎo)干部明晰責(zé)任傳導(dǎo)路徑，為保護(hù)自身利益不受損，企圖通過(guò)多種途徑對(duì)自身崗位職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。一是科層制下的兩端分散法。面對(duì)突發(fā)事件帶來(lái)的難題，將自己職權(quán)內(nèi)的事宜，通過(guò)匯報(bào)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，將應(yīng)急決策的責(zé)任轉(zhuǎn)移至上級(jí)，表面上是請(qǐng)示上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)，實(shí)則實(shí)現(xiàn)了應(yīng)急決策的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁，從而規(guī)避自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。此外，科層制下存在領(lǐng)導(dǎo)干部向基層人員轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，規(guī)避自身風(fēng)險(xiǎn)的做法，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部在行政體制中處于先發(fā)優(yōu)勢(shì)地位，在職務(wù)權(quán)利和責(zé)任分配上享有主動(dòng)權(quán)，致使在應(yīng)急決策過(guò)程中，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部通過(guò)權(quán)責(zé)分配實(shí)現(xiàn)自身責(zé)任的下移。二是平行部門(mén)之間的聯(lián)合避責(zé)法。應(yīng)急決策過(guò)程通常會(huì)涉及多個(gè)部門(mén)之間的協(xié)作行動(dòng)，為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策行動(dòng)中共通信息、共享資源、共同謀劃。一旦應(yīng)急決策需要共同協(xié)商的問(wèn)題出現(xiàn)超出可控范圍的消極后果，那么各個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部便傾向于選擇相互聯(lián)合，形成避責(zé)共同體，力求促成“法不責(zé)眾”的局面，以避免問(wèn)責(zé)壓力。三是訴諸不可控因素。應(yīng)急決策具有風(fēng)險(xiǎn)性高、不確定性大、不可控性強(qiáng)的特點(diǎn)，領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策在實(shí)施過(guò)程中是多主體、多環(huán)節(jié)、多因素綜合作用，因此應(yīng)急決策產(chǎn)生的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)具有模糊性，難以具體指明各方責(zé)任的大小，這為領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)現(xiàn)避責(zé)提供了空間。

（三）動(dòng)而避責(zé)

在應(yīng)急決策過(guò)程中，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)在行動(dòng)中隱晦巧妙避責(zé)，其避責(zé)的方式可以分為突發(fā)應(yīng)急事件的軟執(zhí)行和硬執(zhí)行兩種。一是軟執(zhí)行。在落實(shí)應(yīng)急突發(fā)事件發(fā)生后的應(yīng)急要求時(shí)，部分領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)用明顯的形式動(dòng)作掩蓋不主動(dòng)解決問(wèn)題的避責(zé)行為，如頻繁召開(kāi)會(huì)議、填寫(xiě)表格等，表面上圍繞應(yīng)急任務(wù)忙忙碌碌，實(shí)際上空做表面功夫，不解決實(shí)際問(wèn)題，這種軟執(zhí)行會(huì)嚴(yán)重影響應(yīng)急工作氛圍，形成不良示范，阻礙治理效能的提升。二是硬執(zhí)行。突發(fā)應(yīng)急事件具有風(fēng)險(xiǎn)不確定性，行政體制內(nèi)部為更好處理應(yīng)急事件，會(huì)出臺(tái)總體指導(dǎo)方案，但仍然需要基層政府探索和實(shí)行符合實(shí)際情況的具體方案。部分領(lǐng)導(dǎo)干部為減少問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，不加更改地遵照總體指導(dǎo)方案，簡(jiǎn)單粗暴執(zhí)行應(yīng)急對(duì)策，這些都是懶政避責(zé)行為的表現(xiàn)。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為的內(nèi)在邏輯

個(gè)體行為選擇并非應(yīng)急決策避責(zé)的唯一根源，組織體制權(quán)責(zé)失衡、信息失真也是重要因素，形成了科層制下的“組織—個(gè)體”縱向邏輯。與此同時(shí)，應(yīng)急決策帶來(lái)問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)與不確定風(fēng)險(xiǎn)，使得個(gè)體面臨的內(nèi)外環(huán)境更加復(fù)雜，從而產(chǎn)生跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)傾向，這就形成了跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)的橫向邏輯。因此，要探究領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為的內(nèi)在邏輯，就要從這兩個(gè)邏輯層面著手。

（一）縱向：“組織—個(gè)體”避責(zé)邏輯

一是應(yīng)急決策“組織—個(gè)體”權(quán)責(zé)失衡。組織是由單獨(dú)的個(gè)體構(gòu)成的，并位于個(gè)體之上，個(gè)體是組織的組成部分，受到組織規(guī)章制度的權(quán)力約束與責(zé)任規(guī)范。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件時(shí)，個(gè)體決策既要符合組織層面的責(zé)任要求，又要兼顧個(gè)體層面的權(quán)力實(shí)況。權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策的有力支撐，責(zé)任是其履行職能的重要約束，領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策行為是評(píng)判其合理運(yùn)用職權(quán)、承擔(dān)崗位職責(zé)的重要依據(jù)。應(yīng)急決策權(quán)通常集中于上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部層面，而單向度自上而下的權(quán)力組織制度的存在，使得應(yīng)急決策的具體落實(shí)由下屬干部負(fù)責(zé)，由此形成了自下而上的責(zé)任格局，使“組織—個(gè)體”在權(quán)力與責(zé)任方面存在不對(duì)等性。“權(quán)責(zé)分立客觀上重塑和放大了各類風(fēng)險(xiǎn)，直接影響個(gè)體的成本—收益計(jì)算，誘發(fā)避責(zé)行為。”[2]同時(shí)，隨著從嚴(yán)問(wèn)責(zé)的壓力傳導(dǎo)，使得科層制下組織結(jié)構(gòu)的權(quán)力要素發(fā)生變化，即上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自身的政治權(quán)威與直接干預(yù)權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，而下屬領(lǐng)導(dǎo)干部的應(yīng)急決策自由裁量權(quán)范圍縮小，下屬干部在組織體制權(quán)責(zé)失衡前提下易采取避責(zé)行為來(lái)維護(hù)個(gè)體自身利益。

二是應(yīng)急決策“組織—個(gè)體”信息失真。“面向決策服務(wù)的應(yīng)急情報(bào)是影響決策效果與質(zhì)量的關(guān)鍵因素。”[3]信息資源是領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策的重要依據(jù)，真實(shí)、完整、準(zhǔn)確的信息資源有助于領(lǐng)導(dǎo)干部全面把握突發(fā)事件情況，及時(shí)作出科學(xué)決策。突發(fā)事件的特殊性易致使事件信息碎片化，下屬干部作為應(yīng)急事件第一責(zé)任人，直接接觸第一手信息資源，在向上級(jí)組織匯報(bào)信息時(shí)可能主動(dòng)遺漏、瞞報(bào)、誤報(bào)，單向度的信息失真為下屬干部應(yīng)急決策避責(zé)行為提供衍生空間。

（二）橫向：跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)邏輯

一是應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致部門(mén)之間的聯(lián)合避責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，業(yè)務(wù)部門(mén)與職能部門(mén)等基于不同應(yīng)急職責(zé)，分別處理突發(fā)事件中的不同事項(xiàng)。當(dāng)突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)外溢超出了各部門(mén)的實(shí)際治理能力范圍時(shí)，不同部門(mén)之間為努力減少突發(fā)事件帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，會(huì)選擇彼此聯(lián)合，從而以共同聯(lián)合避責(zé)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。例如，在某學(xué)校食品安全事件發(fā)生后，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、食品安全主管部門(mén)、行政監(jiān)管部門(mén)等各方力量未能立足各自崗位職責(zé)，堅(jiān)守職業(yè)要求，而集中于緩解這一事件發(fā)生后面臨的社會(huì)輿論風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)方式應(yīng)對(duì)突發(fā)事件不僅造成政府公信力下降，而且?guī)?lái)了嚴(yán)重的社會(huì)影響。

二是以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)追責(zé)導(dǎo)致部門(mén)之間的聯(lián)合避責(zé)。突發(fā)事件發(fā)生后，上級(jí)政府將各項(xiàng)任務(wù)層層分派，任務(wù)分派至具體業(yè)務(wù)部門(mén)或職能部門(mén)時(shí)已具化為各項(xiàng)考核指標(biāo)。近年來(lái)，隨著政治審查和問(wèn)責(zé)追責(zé)壓力的增加，問(wèn)責(zé)表現(xiàn)為對(duì)各個(gè)部門(mén)認(rèn)領(lǐng)或承擔(dān)的考核指標(biāo)逐項(xiàng)進(jìn)行審核和甄別，以期發(fā)現(xiàn)決策制定是否準(zhǔn)確、決策過(guò)程是否合法、決策時(shí)間是否及時(shí)、決策落地是否全面、決策結(jié)果是否達(dá)標(biāo)，這種以結(jié)果為導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)壓力在一定程度上促使部門(mén)之間聯(lián)合避責(zé)，降低了部門(mén)創(chuàng)新敢為的積極性，阻礙了行政效率的提升，對(duì)政治生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生了負(fù)面影響。

三、領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策避責(zé)行為的應(yīng)對(duì)策略

為有效應(yīng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急避責(zé)行為，需要通過(guò)建立權(quán)責(zé)均衡機(jī)制與統(tǒng)一信息平臺(tái)機(jī)制實(shí)現(xiàn)“組織—個(gè)體”共構(gòu)擔(dān)責(zé)，同時(shí)以科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制和合理的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制為抓手，構(gòu)建部門(mén)之間同構(gòu)互生、互構(gòu)共變的應(yīng)急決策互構(gòu)體，從而有效規(guī)避應(yīng)急決策避責(zé)行為。

（一）建立高效的權(quán)責(zé)均衡機(jī)制

科層制下，下屬干部應(yīng)急決策面臨著權(quán)力小責(zé)任大的現(xiàn)實(shí)困境，如何盤(pán)活現(xiàn)有行政體制機(jī)制存量，優(yōu)化應(yīng)急決策機(jī)制增量，規(guī)避領(lǐng)導(dǎo)干部避責(zé)行為，要從以下三個(gè)方面入手。

一是以匹配相應(yīng)權(quán)力為前提。突發(fā)事件的預(yù)測(cè)、控制、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)需要一定的人力、物力和財(cái)力支撐，若下屬干部無(wú)相應(yīng)的人事安排權(quán)、資源配置權(quán)、財(cái)政資金權(quán)，則難以有效處理應(yīng)急決策事項(xiàng)。要構(gòu)建合理的權(quán)力分配機(jī)制，保證下屬干部具備一定的彈性決策空間，這有助于調(diào)動(dòng)下屬干部進(jìn)行應(yīng)急決策的積極性和主動(dòng)性，激活組織活力實(shí)現(xiàn)組織與個(gè)體的良性互動(dòng)，為“組織—個(gè)體”互構(gòu)體的形成奠定基礎(chǔ)。

二是以權(quán)責(zé)均衡結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體擁有適度職權(quán)是其積極主動(dòng)擔(dān)當(dāng)?shù)那疤帷Ｔ趥鹘y(tǒng)行政組織體制中，下屬干部個(gè)體負(fù)責(zé)具體的執(zhí)行和實(shí)施行為，是應(yīng)急決策結(jié)果的第一責(zé)任人，而應(yīng)急決策責(zé)任更多落在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體之上，增加了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體的思想負(fù)擔(dān)，使其應(yīng)急決策畏手畏尾。為此，要確保權(quán)責(zé)平衡，厘清領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策任務(wù)清單、職責(zé)清單、權(quán)力清單，解答好“為什么做”“做什么”“怎么做”等問(wèn)題，充分發(fā)揮“跳起來(lái)摘桃子”的主體能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相統(tǒng)一，這有助于促成領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急決策不偏不倚，從而建立“組織—個(gè)體”互構(gòu)體的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)。

三是以外部監(jiān)督機(jī)制為保障。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、非常規(guī)化的演化過(guò)程，在“組織—個(gè)體”的結(jié)構(gòu)框架中建立權(quán)責(zé)均衡的體制機(jī)制，是充分調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)體應(yīng)急決策的有效方式，是化解避責(zé)行為的合理方法。同時(shí)，在領(lǐng)導(dǎo)干部擁有適度職權(quán)的情境下，為有效防止應(yīng)急決策出現(xiàn)“權(quán)力尋租”狀況，應(yīng)發(fā)揮外部監(jiān)督作用，“提高監(jiān)督部門(mén)的獨(dú)立性和權(quán)威性”[4]，聚焦避責(zé)問(wèn)題尋找體制改革創(chuàng)新新出路，形成“組織—個(gè)體”互構(gòu)體的持久長(zhǎng)效機(jī)制。

（二）建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)機(jī)制

信息資源是應(yīng)急決策的重要依據(jù)，具有分布廣泛、形式多樣、時(shí)效性強(qiáng)等特點(diǎn)，獲取真實(shí)準(zhǔn)確、完整全面的信息數(shù)據(jù)是領(lǐng)導(dǎo)干部提升信息處理能力的基礎(chǔ)。在應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中，通過(guò)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)機(jī)制解決組織與個(gè)體之間的信息失真問(wèn)題，要從以下三個(gè)方面著手。

一是提高數(shù)字信息平臺(tái)使用意識(shí)與能力，豐富信息資源錄入。要確保領(lǐng)導(dǎo)干部在應(yīng)急決策中能夠掌握真實(shí)準(zhǔn)確、完整全面的信息資源，就需要喚起社會(huì)個(gè)體的信息意識(shí)，提高個(gè)體信息處理能力，從而為組織應(yīng)急決策提供全景式的事件面貌和真實(shí)風(fēng)險(xiǎn)情況。個(gè)體與組織實(shí)現(xiàn)數(shù)字信息互構(gòu)共通，既可推廣數(shù)字信息平臺(tái)應(yīng)用，也可避免大量重復(fù)、繁瑣、混亂的信息收集整理工作。與此同時(shí)，要注意數(shù)字信息平臺(tái)的安全應(yīng)用問(wèn)題，保護(hù)好個(gè)體信息隱私，加強(qiáng)信息安全工作，規(guī)范使用信息資源，建立“組織—個(gè)體”信息數(shù)據(jù)互構(gòu)體。

二是搭建數(shù)智化應(yīng)急決策信息中心，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等智能技術(shù)，搭建應(yīng)急決策信息中心，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集成、數(shù)據(jù)溯源、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)積累功能，明晰數(shù)據(jù)使用權(quán)限與責(zé)任劃分，將基層實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)對(duì)接到應(yīng)急決策信息中心，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)同步更新共享，避免人為信息壁壘和碎片化，解決好個(gè)體與組織信息數(shù)據(jù)失真脫節(jié)問(wèn)題，壓縮避責(zé)行為的生存空間。

三是充分發(fā)揮多元主體“協(xié)商式”決策，做好信息數(shù)據(jù)分析。突發(fā)事件與人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全息息相關(guān)，人民群眾享有表達(dá)建議的權(quán)利，因此，需將社會(huì)組織與人民群眾納入應(yīng)急決策協(xié)商體系，構(gòu)造多元主體“協(xié)商式”應(yīng)急決策路徑，強(qiáng)化多元主體社會(huì)責(zé)任意識(shí)，更好回應(yīng)社會(huì)訴求，以民主協(xié)商過(guò)程統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)分析。多元主體“協(xié)商式”決策能為組織提供智力支撐，通過(guò)各方的集體智慧，促進(jìn)組織應(yīng)急決策體系不斷健全，從而構(gòu)建“組織—個(gè)體”互通互聯(lián)、雙向共變的互構(gòu)體。

（三）建立科學(xué)的應(yīng)急預(yù)案機(jī)制

應(yīng)急決策是處理突發(fā)事件的中心環(huán)節(jié)，應(yīng)急決策風(fēng)險(xiǎn)不是一成不變的，而是隨著事態(tài)演化過(guò)程、應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)演化、發(fā)展趨勢(shì)導(dǎo)向而動(dòng)態(tài)變化的。破解應(yīng)急決策跨部門(mén)聯(lián)合避責(zé)行為需要做好以下三個(gè)方面。

一是對(duì)應(yīng)急決策職能部門(mén)或業(yè)務(wù)部門(mén)提供相關(guān)幫助與指導(dǎo)。傳統(tǒng)行政體制實(shí)行基層部門(mén)對(duì)上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)制。但值得注意的是，上級(jí)部門(mén)責(zé)任更加重大，能力更為健全，在對(duì)應(yīng)急決策事件進(jìn)行相關(guān)處理和統(tǒng)籌謀劃時(shí)，站位更高、考慮更全面。因此，上級(jí)部門(mén)需要為職能部門(mén)或業(yè)務(wù)部門(mén)的應(yīng)急決策實(shí)施執(zhí)行提供總體指導(dǎo)，以減少風(fēng)險(xiǎn)事故的發(fā)生。與此同時(shí)，上級(jí)部門(mén)要注重提升基層部門(mén)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，營(yíng)造層級(jí)間更加柔性的文化氛圍，從而減少避責(zé)行為。

二是建立科學(xué)完整的應(yīng)急決策預(yù)案程序。“突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策機(jī)制的科學(xué)性建構(gòu)關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)從數(shù)據(jù)治理向治理數(shù)據(jù)的轉(zhuǎn)變。”[5]對(duì)于突發(fā)事件，各級(jí)黨政部門(mén)難以短時(shí)間內(nèi)快速把準(zhǔn)關(guān)鍵、洞悉規(guī)律、掌控全局，因此要擴(kuò)大人民群眾參與范圍，咨詢相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥喾铰?tīng)取意見(jiàn)與建議，并結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)查研究，科學(xué)調(diào)整應(yīng)急決策預(yù)案，使各個(gè)部門(mén)都能做到總體有規(guī)劃、執(zhí)行有方案、行動(dòng)有計(jì)劃，打消向外尋求聯(lián)合避責(zé)的動(dòng)機(jī)。

三是建立正向激勵(lì)機(jī)制。各級(jí)部門(mén)應(yīng)急決策的避責(zé)行為從側(cè)面反映了當(dāng)前行政體制內(nèi)激勵(lì)弱化和問(wèn)責(zé)強(qiáng)化的現(xiàn)實(shí)狀況。突發(fā)事件具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，各級(jí)部門(mén)可能會(huì)采取正式和非正式的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。要設(shè)立職業(yè)晉升激勵(lì)與物質(zhì)回報(bào)激勵(lì)機(jī)制，在極大程度上鼓勵(lì)各級(jí)部門(mén)積極承擔(dān)、大膽創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)一切積極因素努力規(guī)避應(yīng)急決策避責(zé)行為。

（四）建立合理的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制

問(wèn)責(zé)追責(zé)制度建立的目的是更好地幫助各部門(mén)在應(yīng)急決策時(shí)牢記自身崗位職責(zé)，從事實(shí)出發(fā)，從大局出發(fā)，從而強(qiáng)化職能部門(mén)或業(yè)務(wù)部門(mén)各級(jí)干部的責(zé)任意識(shí)。“問(wèn)責(zé)只能在一定程度上緩解基層避責(zé)問(wèn)題，無(wú)法根治這種不良現(xiàn)象。”[6]注重結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)追責(zé)會(huì)增加基層干部的避責(zé)行為，因此，建立合理的問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制是規(guī)避應(yīng)急決策避責(zé)行為的重要方法。

一是建立合理的應(yīng)急決策問(wèn)責(zé)追責(zé)目標(biāo)。問(wèn)責(zé)追責(zé)機(jī)制一定程度上有利于幫助基層干部在應(yīng)急決策時(shí)認(rèn)真履行職責(zé)，但過(guò)度強(qiáng)化問(wèn)責(zé)追責(zé)，會(huì)導(dǎo)致基層干部壓力過(guò)大，鉆研如何規(guī)避責(zé)任，防止被問(wèn)責(zé)，而疏于考量應(yīng)急決策的合理性、合法性。問(wèn)責(zé)追責(zé)的目標(biāo)應(yīng)遵循適度原則，要處理好應(yīng)急決策總體目標(biāo)的合理性，將應(yīng)急決策總體要求與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，調(diào)節(jié)好問(wèn)責(zé)追責(zé)制度與領(lǐng)導(dǎo)干部之間的適配度，避免各部門(mén)聯(lián)合避責(zé)。

二是建立合理的應(yīng)急決策問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。注重結(jié)果導(dǎo)向的問(wèn)責(zé)追責(zé)，在一定程度上致使領(lǐng)導(dǎo)干部偏離任務(wù)初衷，從而誘發(fā)避責(zé)行為。問(wèn)責(zé)追責(zé)過(guò)程要做到“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，不斷構(gòu)建以過(guò)程為導(dǎo)向和以結(jié)果為導(dǎo)向相結(jié)合的問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)清晰化、合理化、規(guī)范化。

三是建立合理的應(yīng)急決策問(wèn)責(zé)追責(zé)程序。程序合理、公開(kāi)、透明是防止過(guò)度問(wèn)責(zé)追責(zé)的重要環(huán)節(jié)。合理的問(wèn)責(zé)追責(zé)制度深度嵌入組織體制，構(gòu)造良好的政治生態(tài)環(huán)境的前提是要確保問(wèn)責(zé)追責(zé)啟動(dòng)程序規(guī)范。具體而言，上級(jí)直屬部門(mén)或監(jiān)管部門(mén)負(fù)責(zé)問(wèn)責(zé)追責(zé)，嚴(yán)格把控問(wèn)責(zé)追責(zé)調(diào)查審核環(huán)節(jié)，摸清事實(shí)，防止過(guò)程泛化或簡(jiǎn)化，同時(shí)，要建立合理的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，提供緩沖空間，從而削弱問(wèn)責(zé)追責(zé)高壓之下的應(yīng)急決策避責(zé)傾向。

參考文獻(xiàn)：

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[3]孫欽瑩，馬海群.什么導(dǎo)致突發(fā)事件應(yīng)急決策失效？——情報(bào)視域下的組態(tài)分析[J].情報(bào)學(xué)報(bào)，2023，42（9）.

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[5]周秀銀，劉祉薇.我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)決策的現(xiàn)狀分析及建構(gòu)優(yōu)化[J].決策與信息，2022（8）.

[6]王銳，倪星.問(wèn)責(zé)的混合效應(yīng)與基層避責(zé)行為的策略性變化[J].江漢論壇，2024（1）.

責(zé)任編輯：周玉婷

實(shí)習(xí)編輯：譚江林