我國糧食進口變化與優化路徑選擇

摘要：中國作為農業大國，與其他國家相比農業資源稟賦較為薄弱。縱觀國內，糧食需求增長快、增產難度高以及多元化供給不足等仍然存在。放眼國際，當今世界處于百年未有之大變局，全球極端氣候與國際沖突頻發，進一步加大糧食供應限制。糧食進口是滿足國內供求缺口、調劑供需結構的關鍵手段。因此，本文基于中國糧食安全保障的現實需求，通過歷史與實踐視角梳理我國糧食進口的發展變化，分析糧食進口的戰略要義；從糧食安全與糧食進口關系出發，評估糧食進口狀況以及存在的現實挑戰；以消解糧食進口現實挑戰為基本導向，分析提出優化路徑選擇。

關鍵詞：糧食安全 優化路徑 糧食進口引 言

糧食安全是國家穩定發展的重要基礎，歷來被各國視為戰略博弈的重要籌碼，中國更是始終把解決人民吃飯問題作為治國安邦的首要任務。2024年全國糧食總產量14130億斤，在連續9年穩定在1.3萬億斤的基礎上首次邁上1.4萬億斤新臺階，人均糧食占有量遠高于國際糧食安全標準線，確保了糧食的基本自給和口糧的絕對安全。但與此同時，我國人多地少水缺、農業資源稟賦脆弱性高的基本國情沒有變，中國實現糧食安全的可持續性保障仍面臨諸多挑戰。在多重制約之下，僅僅依靠國內生產難以滿足我國居民高增長、多樣化的糧食消費需求。因此，積極利用國外資源與市場是補充我國生產供應與多層次需求的重要手段。本文基于糧食安全保障的重要途徑，從歷史發展視角出發，分析糧食進口變化，闡明糧食進口的現實困阻，以消解糧食進口的現實挑戰為基本導向，分析提出優化路徑選擇。

一、中國糧食進口戰略的簡要評價

中國是世界上最大的糧食生產國和消費國，糧食產量從總體來看已經實現基本自給，但考慮到人口數量龐大、農業發展不平衡等現實因素，解決14億人口的吃飯問題不能單向依靠國內市場滿足，適當合理利用糧食貿易以平衡國內供給不僅有助于保證糧食安全，同時也可以在應對風險挑戰時贏得更多主動。因此，中國糧食進口需高度重視，必須堅持立足國內、適度進口的糧食安全戰略。

習近平總書記曾反復強調，糧食多一點少一點是戰術問題，糧食安全是戰略問題。在戰略層面，除了持續加強自身的糧食供給能力，糧食進口也是其中的重要一環。當前，我國糧食進口戰略的基本內涵為“自給為主、進口為輔、適度進口、配額調控”，其中“自給為主和進口為輔”是我國糧食進口戰略的主要立足點，主要回答“糧食進口的主要作用是什么”的問題，明確糧食進口的重要補充地位；“適度進口和配額調控”是糧食進口戰略的平衡點與著力點，主要回答“在保障糧食安全中糧食進口多少量”和“依靠什么把控糧食進口風險”的問題，既明確糧食進口的基本目標，又明確我國糧食進口政策的重要保障。

（一）中國必須堅持自給為主、進口為輔的糧食安全戰略

糧食安全是我國建設農業強國的基本前提，確保國家糧食安全是立足基本國情的戰略抉擇。利用國際市場解決國內糧食供需結構性矛盾是提高國內農業綜合效益和國際競爭力的主要保障手段。因此，中國必須堅持自給為主、進口為輔的糧食安全戰略。

1. 平衡供求結構。從供給角度來看，國內與國際糧食市場的接軌可以促使國家調整糧食價格政策，使其與國際糧食價格形成機制接軌，逐步形成符合市場化機制的國內糧食價格機制。從需求結構來看，在國際糧價持續走低的情況下，適度進口可以從經濟性上滿足國內糧食消費需求，適度降低國內糧食消費成本。糧食進口可以在糧食消費品種和糧食產品質量上調節國內不同層次的糧食消費需求，平衡由于人們膳食結構改變而造成的糧食供給產品短缺。

2. 彌補供給能力。通過進口糧食一方面能夠從總量上彌補國內糧食供給能力，保障國內糧食產品消費需求，實現供需平衡。另一方面可以間接調節國內糧食種植結構，例如，通過適度進口玉米、大豆等非口糧品種，調減國內非口糧品種種植面積，以充分保障口糧自給。近年來，隨著農業勞動力成本和土地流轉成本增加，國內糧食生產成本也大幅上升，如果完全依靠國內的糧食生產來滿足國內糧食需求，將會提升糧食生產安全保障成本。在當前國際糧食市場部分農產品價格低于國內的背景下，適當進口在一定程度上降低了糧食生產安全的保障成本，進而有利于保障國家糧食安全。

3. 節約水土資源。糧食進口貿易這種全球化的糧食流動不僅僅是經濟行為，更是一種戰略布局。通過適度進口，我們可以將國內有限的土地資源更多地用于提高農業的科技含量和可持續發展，比如發展精品農業、改善農業結構等。從根本上看，糧食進口為緩解農業資源緊缺以及生態環境壓力提供了最佳選擇。

二、中國糧食進口的基本分析

（一）糧食進口結構性分析

近年來，隨著中國糧食進口數量的增加，糧食品種結構性問題凸顯，主要表現在糧食進口量逐年上升的同時不同糧食品種結構差異增加。

1. 糧食進口總量明顯增加。從歷年的糧食進口數據來看，2000年我國糧食進口規模尚在1000萬噸左右，但到了2009年時進口總量已經突破5000萬噸。自2017年我國在糧食進口政策中提出“適度進口”和“供給側結構性改革”后，兩年內糧食年凈進口量有所下降，但到了2023年，進口總量上升至16196萬噸，年增長率為10.28%，達到新高。從近十年來看，2013年我國進口糧食總量為8000萬噸，2023年，國內進口糧食總量則達到16000萬噸。

2. 糧食進口品種結構差異增大。對糧食進口規模與品種差異等結構性分析與把握，是研究糧食進口對中國糧食安全保障影響的關鍵。從我國近十年的糧食進口結構來看，2013年我國進口稻谷總量為1458萬噸，小麥進口總量553萬噸，玉米進口326萬噸，大豆進口6338萬噸。而到了2023年，國內進口稻谷總量為267萬噸；進口小麥1327萬噸；進口玉米2714萬噸；進口大豆9941萬噸，同比增長56.85%。

（二）糧食進口變化與政策調整

面對復雜嚴峻的國際環境，如果我們的糧食大量依賴進口，不能掌握糧食安全的主動權，這將使得我國糧食安全沒有強有力的保護與后盾，極大地增加社會不穩定性，對國家安全造成威脅。因此，糧食安全是應對、戰勝各種風險挑戰的堅實基礎，糧食進口則是保障糧食安全的有力工具。我國的糧食進口歷史由來已久，本文將糧食進口的政策變化分為三階段進行簡要分析與評價。其一是適度進口階段，其二是快速增長階段，其三是結構優化階段。

1. 適度進口階段。實際上我國在1949年就存在糧食進出口貿易，但總量相對較小。那時中國糧食需求量大幅增加，供求關系緊張，同時國內糧食供給政策不完善。1953年，我國實施第一個五年計劃，大量人力、物力被投入到工業中，糧食播種面積下降的同時糧食需求卻大幅增加，此時糧食產量低、人均占有量少，供需矛盾增加。為應對國內糧食供應不足的現實情況，1961年，中共中央在廣州會議上正式決定進口糧食500萬噸，次年再進口350萬至400萬噸。該時期我國糧食供應并不富裕，糧食供給主要任務是計劃調節，補足所需。

2. 快速增長階段。1978年我國貿易政策進入了改革與探索時期。但這一時期，國內市場以單種糧食為主，1978年至1997年，我國小麥進口量達20013萬噸，約占同期糧食進口總量的80%，而大米、玉米、大豆等其他糧食的進口占比不足20%。農業結構性矛盾凸顯，糧食進口的需求也相應增加，進而涉及糧食進出口的相關政策也相應增多，其內容也不斷豐富。1994年，國務院辦公廳《深化糧食購銷體制改革通知》等文件，首次提出“統籌利用國內外市場”，并在同年開始設立糧食風險基金。到了1998年，我國糧食流動體制的改革逐步得到深化，糧食風險管理制度也得到完善。在這期間，我國糧食的進出口量此消彼長，開始重視營造寬松的市場環境。

3. 結構優化階段。2001年我國加入世界貿易組織。此時，我國正處于人口增長、城鎮化提升和膳食結構轉型升級的疊加階段，全社會對收入彈性較高的食用植物油和動物性食品的消費需求持續快速增長。各省市相繼進行糧食購銷市場化改革的探索，此時我國糧食進出口貿易政策進入系統建設與完善的階段。其中《國家糧食應急預案》《糧食流通管理條例》等重要的綱領性文件，對于我國在糧食對外貿易領域有極大的指導性意義，此時，糧食流通體制的整體改革思路也逐漸成熟。

2017年，中央提出加快推進農業供給側結構性改革。2018年，《國家鄉村振興戰略規劃》《關于“科技興糧”的實施意見》等政策文件的印發，將糧食保供作為首要問題。2019年《中國的糧食安全白皮書》提出走中國特色糧食安全道路。2021年國家新修訂《糧食流通管理條例》。2023年，我國對糧食進口實施了關稅配額政策，并進行了再分配管理。2024年，《中華人民共和國糧食安全保障法》正式實施，重點提出國家加強糧食宏觀調控，優化糧食品種結構和區域布局，統籌利用國內、國際的市場和資源，加強國際糧食安全合作，發揮糧食國際貿易作用。由此可見，在面對嚴峻的國際形勢與挑戰的大背景下，我國糧食進口政策的不斷創新、改革與調整為不同時期的糧食安全與國民經濟發展提供了重要支撐。

三、中國糧食進口的現實挑戰

（一）糧食進口過度集中

隨著國內糧食需求的增長我國糧食進口量持續擴大，在一定程度上增大了糧食進口的安全風險。一是糧食進口總量仍然較多。2014年，我國糧食進口首次突破1億噸，至2023年，糧食進口最高紀錄已經升至1.6億噸，同比增長11.7%。二是進口來源地集中趨勢明顯。根據中國海關總署發布數據顯示，我國主要糧食進口國包括美國、澳大利亞、加拿大與巴西等，其中，2021年一季度我國采購自美國的糧食總量達到1837萬噸，約占我國糧食進口總量的50%，從巴西進口大豆5814萬噸，占我國大豆進口總量的60%。三是糧食進口品種較為集中。主要集中在大豆、小麥、玉米、稻谷四大種類，從結構上看，大豆仍占進口的主要部分，2023年全年進口量達9941萬噸，較上年增長11.4%，占糧食總進口量的6成以上。四是糧食進口方式單一，主要以海上運輸渠道為主。2020年，我國通過海運進口的糧食占全國糧食進口總量的90%以上。糧食的海上運輸路徑包括馬六甲海峽、土耳其海峽和巴拿馬運河等，其中約40%都需要途經馬六甲海峽航道，一旦馬六甲航道突發堵塞閉道等風險，則會極大增加糧食進口的不穩定性。

（二）糧食進口供需錯位

從糧食品種結構看，一是我國大豆進口占比較大，近五年來，我國大豆消費量每年在1.15億噸左右，而國產大豆平均年產量約為2000萬噸，供給缺口超過9000萬噸，類似玉米這類擁有較多可替代產品（如大麥、高粱、木薯）等在大量進口的同時國內還在大量增產，而進口量持續增長的大豆，國內產量一直不高。二是我國的稻谷和小麥等口糧產量庫存充足有保障，但隨著國內需求增長較快，基本口糧也開始出現進口需求，例如優質強筋小麥等部分品種供給不足，是亟需關注的重要信號。三是我國要構建多元化食物供給體系，不僅需要加強食品糧供應，還需進一步提高飼料糧、工業糧供給保障水平。2023年，我國養殖業飼料消耗量達4.87億噸，同比上年增加7.3%。此外，大豆和大麥直接用于飼料的比例基本低于10%，而其用于加工的數量大、增長快，占比顯著。因此，我國糧食進口需要重點關注食品糧、工業糧、飼料糧的多方需求，加強針對性進口供給。

（三）糧食進口穩定性與持續性不足

近年來，氣候變化異常波動，巴以沖突等地緣政治的變化以及局部沖突動蕩頻發，國內外的不確定因素增多導致貿易政策的不確定性增加，國際市場糧價格波動頻繁，全球與我國糧食產業鏈供應鏈穩定安全面臨諸多風險挑戰。迫切需要在提升糧食綜合生產能力的同時，進一步深化我國糧食流通與貿易體制機制改革，切實增強我國糧食供應保障能力。

（四）糧食進口沖擊國內供給能力

目前，我國糧食進口對國內供給能力的影響主要體現在高性價比的進口糧食與高價的本土糧食沖突。我國糧食產量雖然持續增長，但生產成本也不斷提高，進而促使國外大量低成本糧食流入國內市場。例如，美國大豆遠渡重洋運輸到中國市場仍比國內本地大豆價格便宜，導致中國經銷商大量收購低價大豆，這不僅增加了對進口大豆的依賴度，也影響了國內一些農業企業的發展，降低了農民生產積極性，影響了國內糧食市場的穩定。

四、中國糧食進口的戰略調整與政策優化

當前，國際形勢復雜多變，全球糧食供應鏈在多重國際事件沖擊下脆弱性凸顯，糧食安全面臨更多挑戰。我們必須牢牢掌握糧食進口的穩定性與主動權，提升“兩個市場”的統籌利用效率，確保糧食進口的安全。

（一）推動糧食進口來源地和品種的多元化

對于糧食進口過度集中的問題，可以通過積極參與國際糧食市場的分工與合作，持續構建多元化進口格局，從而掌握糧食進口穩定性和主動權，盡量避免對某一進口來源國過度依賴。同時，提高產前產后關鍵環節的掌控能力，積極參與國際重要海上運輸通道的建設和維護，同時開發新的糧食進口路線，拓展鐵路、公路等其他運輸渠道，確保進口渠道多元化，切實分散糧食進口運輸風險。以高標準、可持續發展、惠利民生為目標，加強“一帶一路”建設，推動國際合作尋找替代糧源，進一步保障糧食進口來源穩定。

（二）增強糧食供應穩定性與持續性

在當前錯綜復雜的國際環境下，保障進口糧食穩定與持續的重要性毋庸置疑。一方面，要牢牢把握糧食進口的主動權，有效利用國際資源和國際市場，增強對全球糧食供應鏈的掌控能力，提升我國在國際糧食市場的貿易地位。另一方面，我們要保證國內大循環暢通運行，提高國內供給與需求的適配度。

（三）加強糧食進口體系建設

目前，我國應對國際糧食市場的變幻莫測與突發挑戰的戰略需求還存在一定差距，需要加強糧食進口體系建設。首先，加快健全適應高質量發展要求的糧食進口長效機制，穩步提高國內糧食產業的綜合效益，為實現高效高質的國家糧食安全提供有力支撐。其次，不斷完善糧食進口配額管理制度，從供需兩端入手加強糧食宏觀調控，確保糧食供需保持平衡與穩定。最后，加強對運輸中斷可能影響糧食進口的不確定性防范，推動國內港口、碼頭等物流和倉儲設施的加速建設，針對儲存、運輸、加工等流通環節糧食損失問題，加大節糧減損技術推廣應用。以智能化、信息化為重點，充分汲取新一輪科技革命和產業變革的成果，推動信息精準等實時傳輸，持續優化糧食進口流程業務，加強糧食進口現代化體系建設。

（四）提高國內供給能力

目前多起國際社會事件對世界糧食流通格局產生沖擊，糧食流通是否順利直接關系全球糧食供應鏈的穩定與持續，因此，不能將糧食安全的重任放在糧食進口這一輔助功能上。對此我國應全面加速構建新時代糧食安全保障體系，增強可持續糧食安全保障能力，夯實經濟社會發展的基礎。要高度重視保障國內農業企業與廣大農民基本利益，讓農民種糧有錢可賺、有糧不慌，并合理制定糧食收購價，完善糧食生產補貼制度，同時穩定糧食面積和產量，適當開放糧食進口配額缺口，鼓勵企業與農民提升市場競爭力。此外，應推動新型基礎設施建設，在堅守十八億耕地紅線的基礎上，大力推進種源關鍵核心技術攻關，加大農業科技的支撐力度，利用現代科技加強現代高質量農田建設至關重要。

結 語

盡管近年來我國糧食生產形勢持續向好，處于重要戰略機遇時期，但糧食安全作為國家的重要戰略武器任何時候都不能置之度外，在此背景下糧食進口作為影響糧食安全的重要調控手段，同樣不可忽視。科學的糧食進口政策既是糧食安全走向穩定的助推器，也是國內糧食市場向上向優發展的領航員。隨著國民消費水平的升級，綠色優質、營養健康的食物需求不斷擴大，針對我國糧食進口戰略的優化調整是保障我國糧食安全，推動國民經濟健康發展的應有之義。同時，在人類命運共同體這個時代的主題上，中國需要養活自身的同時還需不斷為全球糧食安全貢獻中國智慧與力量，助力世界糧食安全。

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