關于深化國土空間規劃編制技術研究的若干思考

關鍵詞：國土空間規劃；規劃編制技術；治理

0 引言

在任何學科或行業的知識結構中，技術研究都占據著至關重要且不可替代的關鍵地位。對于正面臨重大變革的國土空間規劃而言，回歸技術邏輯的重要性不言而喻，張尚武[1]將技術體系作為國土空間規劃改革的3大議題之一。當前，已經持續5年多的國土空間規劃編制工作，在不斷摸索、創新的過程中積累了豐富的經驗，為規劃編制技術的逐步完善提供了大量的素材。然而，由于國土空間規劃涉及行業領域廣泛、面臨問題復雜，決定了針對規劃編制技術的系統性研究仍較為欠缺，就規劃編制技術是什么、怎么認識國土空間規劃體系改革后的規劃編制技術，以及既有規劃編制技術如何優化完善等問題都有待進一步深入探討。為此，本文重點在對已有的國土空間規劃編制技術實踐和研究進行分析、歸納和總結的基礎上展開討論并提出核心觀點，以期在實踐與理論的雙向互動中，不斷夯實國土空間規劃的技術基礎，有力支撐國土空間規劃編制、實施和管理，更好地發揮國土空間規劃對提升國土空間治理能力的重要作用。

1 規劃編制技術概念辨析

鑒于規劃兼具工程學科與社會學科的多種屬性，在規劃語境下所提及的“技術”，實際上更側重于一種技術方法，并且從主體和客體的角度出發，與通常情況下技術作為物化的存在有所不同，規劃領域內的技術呈現出一種抽象的形態，主要起到告知人們應當如何去做的作用。

1.1 規劃編制技術與各專項領域技術的關系

從規劃的外部知識構成視角來審視，各專業領域已然積累了較為豐富的技術儲備。兩者的區別在于，只有當各專項領域的技術完全融入規劃研究以及規劃實踐的各個階段時，才能夠被稱為規劃編制技術。以近期被廣泛討論的數字技術為例，只有當驅動這類技術的并非計算機學科知識，而是規劃學科知識，并且被運用在規劃現狀分析、建模預測、方案制定、方案選擇、規劃實施、規劃監測評估等不同的規劃編制環節中時，才能夠被稱作數字化規劃技術[2]。與此同時，也需要認識到，不同專業領域技術也在快速迭代，催生規劃編制技術不斷革新，為加深對城市發展規律的認識提供了可能，推動著空間規劃不斷趨于完善。

1.2 規劃編制技術與規劃其他環節技術的關系

從規劃內在知識構成的角度分析，規劃涵蓋了自然資源現狀調查、國土空間規劃編制、國土空間用途管制等多個環節，面臨著編制、實施、監督、評估、完善等全流程管理的要求。本文主要聚焦于規劃編制技術，但并不意味著僅僅圍繞編制來談論技術。隨著規劃從過去的技術導向走向技術與制度的綜合，如果單純注重技術性的改革思路將會把規劃引入歧途，脫離管理的技術探討，只能是空中樓閣[3]。本輪國土空間規劃改革的關鍵就是要將規劃從對編制技術性的過度強調中脫離出來，需要改變原有對編制技術的狹義理解，向管理延伸。

2 對規劃編制技術研究的認識

關于規劃編制技術的討論由來已久，改革開放之后，相關討論在土地利用規劃、主體功能區規劃等領域也有所體現（見圖1）。

自建立國土空間規劃體系并監督實施5年多以來，對技術的探討更是愈發熱烈。通過對2018年以來主要期刊論文進行分析，發現研究主要呈現5個特征：一是國土空間規劃和規劃體系構建成為討論最為集中的焦點；二是城市更新、城市設計、村莊規劃等方面的編制技術受到的關注熱度日益上升，充分說明國土空間規劃編制逐漸進入下半場；三是新技術、新理念在國土空間規劃編制中的應用研究持續增加，其中，關于數字技術輔助規劃研究和實踐、“雙碳”技術應用等討論均呈現快速上升趨勢；四是關注重點從編制逐步轉向規劃實施、政策機制、空間治理等領域，這一變化深刻體現了本次國土空間體系改革更強調實施性的特點；五是以廣州、深圳、上海、北京等為代表的地方實踐不斷涌現，這些城市發揮先行先試作用，基于實踐基礎不斷總結提煉，為規劃編制技術從國家層面到地方落地積極探索路徑。

當前，空間規劃正在邁向全要素與治理屬性提升的重要階段，在研究熱潮的背后，必須處理好過去分設于不同部門的各類空間規劃中存在的老問題和國土空間規劃改革后面臨新問題的關系，協調好國家和地方實踐的關系，并以思維方式的轉變引領編制技術的不斷進化，從而實現規劃編制技術與空間規劃體系更深度、更有機的整合（見圖2）。

2.1 處理好新和老的關系：延續與創新規劃編制技術

國土空間規劃既新又老。“新”體現在國土空間規劃是生態文明體制改革中一項至關重要的制度建設內容，它對“空間”進行了拓展，對“體系”實施了重構，并且上升到國家治理體系現代化的嶄新高度。而其“老”則在于延續性，國土空間規劃合并了過去分設于不同部門的主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃。然而，規劃的本質并未改變，其核心依然是對國土空間資源的配置，組織并安排未來的國土空間使用，構建不同空間使用之間的科學合理關系，并對各類空間使用行為進行管控[4]16。因此，國土空間規劃編制技術并非從零起步，也不是另起爐灶，融合交匯、學科互鑒顯得至關重要。在改革之前，各類空間規劃吸收了大量先進的國際理念，積累了相對扎實的理論基礎和技術方法。這些豐富的知識儲備和實踐經驗依然值得被保留和發展，例如在城鄉規劃領域，形成了關于城鄉空間的系統理論、技術方法以及完整的學科體系；在土地規劃領域，具有重視現狀調查、對空間基礎信息掌握全面、規劃批后實施監管有力的優勢。但也要認識到，由于對象和范圍的拓展，以及面對的要素及其組織方式的不同，相應的規劃技術方法面臨新的要求。國土空間規劃的編制技術研究，要突出開放性和成長性，著眼改革實踐、著眼長遠，通過新的“行”不斷創造新的“知”[5]。

國土空間規劃面臨著“老問題”與“新挑戰”的雙重考驗。從現有的研究和實踐情況來看，國土空間規劃改革前被廣泛討論的“老問題”依然存在。例如，規劃研究中“硬”方法的缺失、編制與實施管理的脫節、各級規劃管控和傳導體系尚未理清，特別是規劃的剛性和彈性不清晰、總規與詳規之間的傳導不暢等問題。以傳導為例，在城市規劃領域，一直將“剛性傳遞”作為規劃制度設計的關鍵和技術方法的難點。特別是對于“空間類”的管控，實際上是一個從模糊（結構管控）到精確（精準落地）的過程，越到下層次規劃傳導落實才能越清晰，無法通過簡單的逐級分解來實現傳導，而這一技術難點至今仍未得到徹底解決[6-7]。同樣，改革后也會面臨新的問題。以城鎮開發邊界為例，作為國土空間管理的政策手段，城鎮開發邊界不只是指物理意義的空間邊界，而是指一整套管理的措施，但是如何管控還有待進一步明確。同時，在城鎮開發邊界的劃示上也存在新的問題，各地為了普遍“爭取”城鎮開發邊界擴展比例系數，在“1”（現狀建設用地）的認定上，為提高基數，部分縱容了超規劃違法使用的建設用地，忽視了用地效率和集約節約水平等[8]。再比如省市級國土空間總體規劃規程中都突出了用地的結構性管控，提出了規劃分區等創新內容，但是如何從省級層面的“大分區”轉換到城市層面及以下的生態、生活和生產的“小分區”及更微觀的用地分類，從分區到用地分類的規則細化，以及與用途管制的銜接還有待完善等。規劃編制技術研究必須開展針對性的集成創新，共同探索和解決工作中遇到的新老問題。

國土空間規劃的技術完善是一個循序漸進的過程，在短期內解決所有問題并不具有現實可行性，但也絕不能因為當前存在的問題而質疑國土空間規劃體系建立的合理性。關鍵在于構建起規劃研究、編制與實施相互反饋的有效機制，漸進式地尋求優化路徑。

2.2 處理好國家和地方實踐的關系：自上而下與自下而上雙向創新

在國家層面，自然資源部陸續出臺了相關技術文件，為全國各級國土空間規劃編制工作的全面開展提供了有力支撐。然而，技術規范并不完全等同于編制技術，同時，全國各地的發展情況與發展階段各不相同，無法僅靠一套統一的編制技術方法來解決所有問題。國土空間規劃編制技術的突破與創新必須深深扎根于地方實踐。在國家空間規劃體系不斷完善的架構下，不斷賦予地方更多的自主權，支持鼓勵地方結合自身發展特點和治理能力、經濟社會發展階段等，開展多元化的創新性探索。

國土空間規劃的發展正體現出國家與地方的共同努力。上海、北京、廣州、深圳、南京、武漢等超大特大城市擁有較強的技術力量和較高的管理水平，在編制技術方面進行了非常有價值的探索[9-13]，其他城市也在國土空間規劃實踐中不斷探索技術創新。各級主體主動作為，地方的實踐探路與國家空間規劃體系的完善相互促進，在守住底線的同時釋放改革活力，才能走出一條具有中國特色的國土空間規劃編制技術方法建構之路。

2.3 處理好道和術的關系：以思維方式轉變引領編制技術研究

在規劃編制技術的研究中，若一開始便直接聚焦于“術”的層面進行探討，則有可能舍本逐末，僅僅催生出一些關于規劃技術方法的技巧。對于規劃編制技術的深入研究而言，“道”即價值導向與思維方式的轉變才是真正的關鍵所在。只有實現價值導向和思維方式的根本轉變，才能夠從本質上重塑規劃的路徑與方式。當前，眾多研究中關于價值導向的內容相對較多[14]，而本文則著重從思維方式這一角度切入，突出思維方式對規劃編制技術的引領作用。

下文所述的思維方式并非全然是在國土空間規劃體系改革之后才誕生的全新思維方式。實際上，它們是在歷經了幾十余載的學科與行業發展歷程中，不斷地在實踐中接受檢驗并逐漸凝聚而成的初步共識。

3 規劃編制技術研究思維方式的轉變

3.1 空間思維：注重各類空間要素的內在組織邏輯

追根溯源，國土空間規劃本質上是對各類要素在空間層面進行科學利用與規劃，其核心無疑是空間。空間思維應成為規劃編制的邏輯起點，只有回歸空間本質，高度關注各類空間資源的統籌配置與綜合利用，才能夯實國土空間規劃的堅實基礎。從要素角度出發，有必要深入認識涵蓋山水林田湖草海等自然環境，以及城鎮、村等人工環境的各類國土空間構成要素自身的發展規律、所需的支撐條件和要素之間的相互關系，明確各自的決策邏輯與組織原則，進而把握不同空間分區的特點及其使用方式。需要著重強調的是，要素配置并不僅限于空間要素，還涵蓋交通、社會、經濟、文化等資源要素，以及不同尺度下所形成的總體結構和布局關系，有效植入這些要素也應成為國土空間規劃的核心內容。在規劃過程中，需采取有針對性且有區別的方式開展工作，從而形成不同地域、不同類型區內的規劃評價、識別、布局原則與邏輯。在全新的國土空間規劃時代，規劃的最終目的絕非僅僅是空間格局的優化或提供空間要素保障，而是在重塑國土空間開發保護格局的同時，推動各類資源資產實現保值增值。

3.2 體系思維：發揮各層次、各類型規劃的合力

國土空間規劃體系的一大創新之舉是搭建了五級三類、多層次、多類型的規劃編制體系，其初衷是為了實現從總體部署到具體行動的落實。與過去相比，盡管城鄉規劃體系也強調下位規劃應遵循上位規劃，不得違背上位規劃，但在實際工作中，各個城市的規劃編制，如專項規劃、詳細規劃與總體規劃之間往往存在脫節現象。從體系構建的角度來看，國土空間規劃的效力是由各級各類規劃所構成的“體系”共同發揮作用的，其背后蘊含的是不同空間尺度的差異，帶來了對各層次規劃的定位和內容的不同，以及不同層次之間轉換和傳導的需求。各個層級的規劃就如同環環相扣的鏈條，都需要明確界定其在體系中的定位。編制技術不能自成體系，僅僅滿足于保證本層級規劃的合理性，而是應在國土空間規劃體系中建立統一貫通的聯系，這也是確保規劃體系有效運行的關鍵所在。

3.3 實施思維：注重規劃編制與實施的有序銜接

規劃是一個從編制到實施的連續過程。國土空間規劃絕不僅僅是描繪一張藍圖，還需要拓展至實施環節，以此對各類開發保護建設活動進行管控與引導，才能實現最終的規劃空間格局。與土地管理全過程的管控相比，過去的城鄉規劃管理存在“重編制、輕實施”的問題，對規劃運行缺乏足夠關注。學界一直呼吁強化規劃實施的觀念，加強城市規劃編制與規劃實施之間的銜接[15]。要破解這一問題，首先需理解“實施”的含義。規劃實施不僅包括“落地”，還有“傳遞”，具體來說可以有3層含義：第一層可簡單理解為從規劃到用途管制再到具體項目落實的過程；第二層是通過編制下層次、不同類型的規劃來落實上位規劃的目標和要求，這一過程實際上也屬于規劃實施；第三層是從時間維度，通過近期規劃、年度計劃編制等對總體規劃的目標任務進行分解落實和實施推進，通過監測評估實現對規劃內容的動態維護。在此基礎上，思考如何將實施思維滲透至規劃編制環節。一是轉變規劃內容，建立實施機制。這里所指的規劃并非僅僅針對處于“最后一公里”的詳細規劃，而是覆蓋各層次規劃，都需要對規劃實施做出階段性安排，提出規劃實施重點、時序以及專項系統和重大項目間的統籌要求。二是加強規劃實施傳導，研判融入體系并進行傳導的關鍵要素，以及各要素的管控內容、管控方式和管控強度。規劃實施的好壞很大程度取決于各個層級規劃是否對規劃目標和要求傳導準確到位。

3.4 存量思維：突出更新模式下的動態適應和制度設計

當前，規劃工作的重心已轉變為國土空間發展格局優化以及以更新為主的功能與空間品質提升。必須充分認識到，從“增量”向“存量”轉型的過程中，規劃必須及時應對“存量時代”發展邏輯的轉變，對自身定位進行調整。需要重點關注兩方面內容：一方面，要改變在“白紙”上描繪“終極藍圖”的傳統方法。更新模式下存量空間的調整是在各種已有使用狀況下開展的，現有空間使用規劃中各類使用方式的變動都是對現有使用方式的調整[4]16。這不僅包括建設用地之間的變化，還涵蓋建設用地與非建設用地之間、非建設用地之間的轉換，此外還存在開發強度、高度等用地關鍵參數變化的問題，以及交通等線性設施帶來的變化等。而且需求的變化、目標的變動是不斷發生的，這就需要改變已有靜態的、終極式的思維方式，采用動態的、過程式的思維方式建立技術方法。另一方面，進入存量時代，會產生相對復雜多變的城市更新問題。空間布局調整可能會帶來空間權屬重構，用地性質改變帶來資源價值變化，規劃編制必須關注空間背后的復雜權益，制度安排尤為重要。如果說增量時代的主要工具是“設計”，那么存量時代的主要工具應該是“制度設計”[16]。要建立可持續的城市更新規劃模式和制度設計，重點加強硬性物質空間設計和軟性制度設計的結合、規劃編制到項目實施的貫通，集成方案制定、利益協調、資金平衡、政策設計等環節。規劃編制只有基于充分的利益協調，將規劃實施成本納入空間方案一并考慮，并為后續利用提供明確規則，才可能獲得最優化的規劃“綜合解決方案”。

3.5 治理思維：倡導多元主體共同參與規劃制定全過程

國土空間規劃是政府進行空間治理的重要工具。面對規劃向空間治理工具和公共政策轉變的要求，規劃工作的深度、綜合性和復雜性進一步提高。國土空間使用具有外部性，當利益關系調整，特別是面對外部負面性并直接涉及相關人的核心利益時，必將涉及大量的溝通協調。因此，就需要倡導多元主體共同參與規劃制定，并將這種“參與式規劃”也納入規劃編制技術的討論范疇，而不是僅停留于一種組織方式上。這對規劃師提出了更高要求。一個好的規劃方案是規劃師與最廣泛的公眾之間以協議的方式達成的一種契合。規劃師的角色必須順勢突破和轉變，利用超脫于實際利益之外的第三方身份，充分發揮自身專業知識優勢，更加積極主動地參與城市治理活動，協調各方關系、達成共識，實現治理成果的落地。近年來興起的社區規劃師制度正是城市治理觀念潛移默化的典型表現。除此以外，規劃還需要政府部門、開發商、市民、專家等共同參與，形成多元合作的利益共同體，搭建利益博弈和共同決策平臺，才能真正讓規劃編制成為治理的一部分。

3.6 設計思維：強化高質量發展的“高線”牽引

自20世紀80年代城市設計理論被引入中國后，從開發強度管理到融合空間形態，逐步形成了具有中國特色且與規劃體系相結合的宏觀、中觀、微觀等多層次城市設計工作，包括總體城市設計、重點地區城市設計等，并不斷探索未來城市設計融入國土空間規劃體系的思路和方法。進入高品質發展階段，城市設計應作為一種思維方式和技術方法，全面融入國土空間規劃的各個領域。在定位上，城市設計應從單純的形態設計轉化為以人民為中心、實現高質量發展和高品質生活的重要手段之一。在對象上，要拓展到城鎮、郊野鄉村等山水林田湖草海全域空間，建立全要素的設計框架，提供全方位的空間品質和活力提升解決方案。

3.7 數字化思維：以數字化技術賦能與變革

數字化技術無疑是推動空間規劃理論建構和規劃技術方法創新的重要力量。可以預見，新技術的不斷進步還將進一步推動規劃編制方式、表達方式和管理方式的全面轉變。同時，也應看到，數字化技術融入規劃編制技術只是第一步，數字化技術的發展無疑將為思想方法的變革提供全新的思路。一方面，數字化技術的迭代演進已經潛移默化地對人類的生產方式和生活方式產生深遠影響，關注重點也越來越多地從基于地理實體的場所空間向以人的活動為核心的流動空間轉變，進而形成新的時空規律和演化規律。另一方面，數字化技術還將進一步改變人類認識問題、分析問題的方法，甚至重構人類認識世界的方法論。空間規劃必須要適應數字化的變革，進而驅動國土空間規劃的整體變革。

4 國土空間規劃編制技術研究的重要領域探討

作為國土空間規劃體系構建的關鍵環節和重要基礎，張尚武[17]46-48聚焦頂層設計，從空間維度、縱向維度、橫向維度、時間維度等4個方面搭建了全面的技術體系，基本覆蓋了規劃編制技術的各個關鍵領域。本文主要在前文認知的基礎上，結合已有的國土空間規劃編制技術實踐經驗和研究基礎，著重對仍需深化研究的內容展開重點探討。

4.1 要素分析的技術方法

空間格局是國土空間規劃的內核，而要素又是空間的核心與演變的內在動因。開展要素分析，關注各類要素的演變規律、機理解析、功能內涵及相互關系，有助于通過全域全要素資源的配置優化和效率提升，推動國土空間格局優化與高質量發展[18]。目前最常見的是針對各類資源、環境要素本底條件開展的資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價。2020年自然資源部印發《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價指南（試行）》，明確了“雙評價”的作用、技術方法，并已廣泛應用于各級國土空間規劃。從各地實踐來看，標準化的技術方法難免會存在一定程度的“水土不服”問題，首先需要結合在地化實踐不斷優化評價技術方法，因地制宜，體現差異性。其次也要看到，“雙評價”只是從已有資源稟賦分析入手，重點針對現狀本底因素進行綜合評估與分析，不足以完全支撐空間格局的優化。還需要疊加對交通、產業、住房、公共服務等影響城市空間格局的功能性要素的分析，在繼承已有規劃關于用地布局、設施選址、空間結構及績效等技術方法的基礎上，根據國家戰略要求和新發展理念進行優化，研判各類要素對空間格局影響程度的權重、安排的優先性，識別出關鍵要素，并注重不同尺度的空間格局優化技術的差異性。最后還要積極適應新趨勢，面向低碳、韌性等方面的新要求，提前謀劃做好技術方法的儲備。

在各級國土空間規劃工作中，孤立地開展要素分析是不完善且不精準的，必須打破單一思維慣性，根據對國土空間的影響程度，將聯系緊密的要素關聯起來，協同考量各類要素的交互和匹配關系，強化多類型資源的最優配置。隨著對城市空間結構的解讀引入了“流動空間”（space of flow），越來越多的研究從要素流動對空間格局影響的角度來探討編制技術，如以“場所—流動”的“靜態—動態”契合視角，基于合理的“職—住—流”靜態空間布局和動態運行組織、“空間結構—交通模式”的耦合研究等[19-20]。要充分利用數字化技術的新突破，源源不斷地支持新的研究進展，破解傳統技術方法難以全面反映各要素的現狀特征、互動關系以及定量化測度評估的問題，形成更為綜合的空間分析方法和模型，進而提升空間資源配置的精準性。

4.2 空間分區識別、組織、管理的技術方法

空間分區作為空間布局和規劃管控的一種基本模式和方法，也是空間差別化政策的主要載體[21]。在國土空間規劃編制中，目前存在諸多關于“空間分區”的實踐類型，包括主體功能區、三區三線、省級和市級國土空間規劃分區等。分區內涵有所差異，但技術方法上基本一致，都涉及識別、劃定、管理等環節。在已有的國土空間規劃編制技術研究和實踐基礎上，各環節在實踐方面仍有不斷完善的空間。識別環節中，除了分區的理論內涵和依據外，還需深入研究每種類型分區的定位和所發揮的作用，建立起不同分區類型之間的邏輯關系并做好銜接，避免空間沖突或政策矛盾。劃定環節中，需進一步深化細化分區的有效傳導路徑，將規劃戰略意圖真正落實到土地用途上。同時，為避免陷入單純運用技術邏輯可能面臨難以實施的困境，更好地做到編管銜接，可以將后續環節中的分區管控規則和政策等前置考慮，綜合運用技術邏輯和制度邏輯，支撐形成更為科學且有效的規劃分區。管理環節中，一方面，涉及調整條件和程序。以城鎮開發邊界為例，應發揮各級國土空間規劃的作用、體現不同層級規劃的“顆粒度”，賦予下位規劃深化優化的可能性。另一方面，相對應的用途管制規則和配套政策更為重要。空間分區的本質屬性是政策分區，其劃示初衷之一就是基于此實行差異化的政策供給，從分區作用發揮的角度來看，空間分區如何銜接管理實施則是下階段需要重點研究的方向。

4.3 規劃實施傳導的技術方法

規劃實施傳導是國土空間規劃體系建立的基礎，也是空間規劃改革邏輯建構的重要內容。目前，從國家到地方都在國土空間規劃編制過程中，開展構建規劃實施傳導機制的探索和實踐，雖然普遍確定了結構、指標、名錄、位置、分區、邊界等傳導方式，但仍有斷點和難點，存在傳導與反饋機制效用偏弱、面向發展的彈性不足、面向管理的實用性不足等問題[17]46，[22]。產生這些問題的原因是對于實施傳導的認識尚未完全明晰，有必要先理清技術邏輯，系統性地審視并回答規劃傳導內容、傳導路徑、傳導環節等核心問題，整體構建規劃實施傳導的技術框架，在此基礎上進一步修正完善規劃傳導實施的技術方法，真正實現規劃管控向后序環節的有效傳導。

傳導內容上，由于國土空間規劃具有戰略引領和剛性管控的雙重作用，不能機械地看待規劃傳導，將其狹義理解為指標或強制性管控要求的傳導，還是要突出全面系統性，構建涵蓋目標、指標、政策機制、政策空間等各方面的傳導框架。每種類型的傳導方式都各有側重，需尊重傳導的規律。

傳導路徑上，除了縱向分層次傳導外，與專項系統銜接的橫向協同、管理規則銜接、動態維護等都屬于傳導路徑。其中，在時間維度的全過程傳導中，各級國土空間規劃普遍建立了“體檢—評估—維護”的傳導鏈條，但目前大多只停留在規劃編制內部自我循環的“小環”，還需延伸至管理環節，形成從規劃編制到國土空間用途管制、項目實施等實施監督的傳導“大環”；同時，也不能僅局限在空間規劃領域，還要將關于城市發展的戰略性內容轉化為政府各部門共同的行動指南，拓展到城市發展的各個條線領域中。

傳導環節上，考慮到詳細規劃是項目審批的直接依據，各類傳導要素都要落實到詳細規劃這一層次，才能使規劃傳導在編制體系內實現完整銜接。因此，從總體規劃到詳細規劃、詳細規劃到項目層次之間的實施傳導就顯得尤為重要，也是目前傳導研究方面較為薄弱的部分，如何保證詳細規劃既能有效落實上位規劃要求，又能面向開發建設需求做好統籌對接，這實際上關系到詳細規劃的定位，需要放在規劃編制與實施的全鏈條中思考，把握其與不同層級規劃間的相互關系與側重點，推動體系整體效能最優。上海在重點地區探索“規劃實施平臺”新模式、北京在街區控規的基礎上推行規劃綜合實施方案都是針對詳細規劃有效傳導實施的有益嘗試。

4.4 應對數字化變革的技術方法

從長遠發展的視角來看，新一代數字化技術的大量導入必將賦能空間規劃走向智能化與全要素的未來，并實現空間規劃范式轉型[24]，且放眼全球范圍，國內數字化技術在規劃領域的運用也已走在世界前列。這無疑為建構中國本土最前沿的規劃學科理論和技術體系創造了重大機遇。然而立足當前，仍要以客觀辯證的態度來剖析現階段數字化技術在規劃中的運用，審視其中存在的不足及優化方向。

以規劃領域中數字化技術廣泛應用的城市感知、診斷、預測、決策等階段為例，各個階段的技術均有待突破。在感知、診斷階段，由于時空大數據本身存在局限性，亟待從數據源頭提高感知、診斷技術的精準性。具體來說，一方面，數據的獲取面臨著采集源改變及識別算法進化等問題，會使數據的穩定性和連續性受到影響。另一方面，受當前城市活動感知技術及對用戶隱私保護的限制，大數據的個體屬性往往缺失，而通常依據經驗判斷或既定規則來推算活動目的，不可避免地會遺漏或者誤判部分行為，這需要數據、測繪等跨學科的共同努力。在預測、決策階段，目前普遍采用基于數字化技術的推演、干預等多情景模擬以支撐方案比選，但在面對多個選擇時，卻也常常陷入不得不提出一個“理想”方案的困境。誠然，隨著時空大數據技術的持續發展，深度學習等人工智能技術與實證的反復驗證，能有效提高預測和決策水平，但規劃的核心始終是以人為中心，尤其重大規劃決策更是無法建立在“黑箱知識”上[25]。因此，在提升技術的同時，不能忽視人的決策和判斷，也不能脫離規劃內核需求，即數字化規劃技術的根本目的是探究各要素的組織、配置等規律，進而提煉形成城市最新的發展規律，并最終為高效能的空間治理服務。

值得注意的是，數字化技術對算力的要求頗高，算力基礎設施的規劃布局雖然是衍生議題，但卻是更為基礎且亟待研究的重要方向。此外，當前研究大多依賴各大企業形成的多源數據，然而采集多年連續且多源的數據成本很高，這對大部分研究者而言是難以承受的負擔，建議政府和企業建立開源數據共享機制，為數字化技術在規劃中的不斷演進提供有力支撐，確保空間規劃領域的數字化進程能夠向前持續推進。

5 結語

技術方法乃是學科的基石，如果沒有技術方法，就如同無源之水、無本之木，體系構建更是無從談起。面對國土空間規劃體系的重大變革，規劃編制技術方法的完善必定是一個長期的過程，必然要經歷艱難的探索過程，必須要集多學科之力。本文主要是基于既有文獻與規劃實踐、具有綜述性質的研究探索，嘗試提出規劃編制技術的概念界定及對其的初步認識，并結合已有實踐對部分領域提出深化研究的建議方向，并未就編制技術全面展開，這也是本文的不足之處。未來希冀與各方共同努力，在規劃實踐中不斷完善規劃編制技術，為國土空間規劃改革工作的全面推進做好支撐。