加強耕地保護的實踐與探索

摘要：本文梳理了陜西省城固縣近年來在耕地保護方面取得的成效及耕地利用現狀，分析了當前存的問題與不足，并在此基礎上針對性地提出進一步加強耕地保護的有效路徑與對策建議：加強政策宣傳引導，提升全民耕地保護意識；推進農業產業結構調整，切實提高種地收益；推進耕地質量保護與提升行動，修復耕地生態環境；培育新型農業經營主體發展，規范完善土地流轉機制；堅持占補平衡，加強新增耕地管護。

關鍵詞：城固縣；耕地保護；對策建議

2023年中央一號文件在耕地建設保護方面明確提出，“嚴格耕地占補平衡管理，加大撂荒耕地利用力度，完成高標準農田新建和改造提升年度任務。”這些措施不僅要保住耕地數量，更強調要提升耕地質量，可見政府對保護耕地安全的重視與決心。擁有質量健康、數量充足的耕地儲備，是確保糧食安全的前提。近年來，城固縣聚焦糧食安全與提升農民穩產增收，在耕地保護、破解土地撂荒等方面做了大量卓有成效的工作，如探索出稻漁綜合種養、糧經輪作等耕地高效利用模式，取得了階段性成效，但同時也面臨一些問題亟待解決。

1 取得成效及耕地利用現狀

近年來，城固縣以“耕地保護”為重點，通過層層簽訂基本農田和耕地保護目標責任書，將耕地保有量、基本農田保護面積等指標納入年度責任目標考核，建立縣、鎮、村三級考核體系，嚴厲打擊各類破壞農田的違法行為，嚴格施行耕地保護責任離任審計，形成了責、權、利相結合的基本農田保護機制，耕地保護和開發利用取得明顯成效。如2017年實施湖廣營村占補平衡水田項目35 hm2，2018年實施文川旱地改水田項目63.33 hm2。這些項目的實施，使基礎設施得到明顯改善，糧食產量進一步提高，土地利用率由實施前的60%增加到實施后的95%，年凈增產值66.42萬元，人均增加收入121元。“十三五”時期，全縣實現農業總產值95.83億元，總量居全省第2全市第一，糧食總產穩定在15.88萬t[1]。

“十四五”時期，城固縣持續加大耕地保護，加強科技引領，調整優化結構，強化政策落實，持續穩定提高糧食安全保障能力，糧食總量穩中有升。

2021年集中打造以平川和南部山區15個鎮（街道）為主的產業聚集、產能穩定的糧食功能區，糧食種植面積達2.87萬hm2，糧食總產達16.2萬t，農業總產值突破100億元，增長6.5%。2022年，全縣糧食播種面積達到了2.89萬hm2，總產16.25萬t，農業總產值完成

109.34億元，增長4.2%，其中，實施高標準農田建設0.2萬hm2。2023年，糧食總產保持在16.25萬t、實現“二十連豐”，完成農業總產值115.23億元。同時，落實惠農政策，及時撥付耕地地力補貼和實際種糧農民一次性補貼，提高農民種糧積極性。這些政策都對綜合利用耕地和保護耕地起到了至關重要作用[2]。

1.1 耕地面積情況

城固縣轄15個鎮2個街道辦事處，共有232個行政村和40個社區，總面積2 265 km2，總人口54.3萬，耕地面積2.89萬hm2，其中，水田2.996萬hm2，占69.04%；水澆地2 893.33 hm2，占10.04%；旱地6 033.33 hm2，占20.92%。天明鎮、二里鎮、上元觀鎮、原公鎮、龍頭鎮和董家營鎮是農業大鎮，占全縣耕地的50.41%。全縣耕地均實行輪作復種，農作物種類豐富。

1.2 土地流轉情況

“十三五”時期，城固縣農村土地承包經營權確權登記頒證4.03萬hm211.53萬戶。農村土地流轉1.23萬hm2，相比“十二五”末期提高了24%，占全縣耕地總面積的39%。作為全國農村集體產權制度改革試點縣，全縣258個村（社區）全部成立了村集體經濟組織，建成了農村產權流轉交易中心。

1.3 土地利用情況

城固縣耕地利用主要集中在水稻、油菜、茶業、柑桔、獼猴桃、稻漁綜合共作產業上。2021年以來，全縣圍繞產業振興，緊扣群眾增收，利用1.63萬hm2水稻田資源，用2年時間發展稻漁綜合種養基地0.12萬hm2，推廣稻鱉、稻蝦、稻魚、稻鴨、稻蟹、稻鰍6種模式，走出了一條產業突破發展帶來的振興之路。在以出租和轉包為主要的流轉方式下，大力發展獼猴桃、食用菌、優質稻米及稻漁種養結合等產業，“企業+農戶”“種養大戶+農戶”“合作社+農戶”等流轉模式逐步發展成熟，土地的高效流轉和利用縱深推進，萬畝獼猴桃、稻漁和萬畝大豆玉米帶狀復合種植產業結構調整持續深入。

1.4 土地撂荒情況

結合近年來對土地撂荒的持續調研和實地走訪、隨機取樣等方法了解到，目前仍不同程度存在季節性撂荒、部分外出務工農戶拋荒、工商資本圈地撂荒和經營大戶經營不善撂荒等現象。

2 面臨的困難和問題

2.1 耕地保護意識還不夠強

耕地保護是一項涉及自然資源、農業農村、水利、生態環境、基層治理等部門的綜合性系統工程，各部門的主導、協調與管理職能非常關鍵。雖然縣委縣政府和相關管理部門對耕地保護工作予以高度重視，并加大政策文件落實力度，但宣傳貫徹工作力度不足導致部分鎮辦和相關部門沒有樹立正確的耕地保護和利用觀念，耕地保護政策和措施落實不到位、執行不徹底，有些鎮辦、部分農民的耕地保護意識仍然不夠強，對耕地保護的重要性認識不足。

2.2 耕地監管保護力量不夠

受自然條件因素制約，對于南北二山，山大溝深、地形復雜，群眾居住比較分散，耕地監管保護工作難度較大，力量不足。尤其是伴隨產業結構調整，農村勞動力逐漸向二、三產業轉移，從事農業生產活動的農民數量呈逐年下降趨勢。新型農業適用技術難以有效推廣，有知識、有能力、有技術的青壯年勞動力外出務工，“留守兒童”“留守老人”普遍存在，耕地能力不足，一些偏遠零星地塊、土質較差的耕地難以有效耕作，只能選擇離家較近、便于管理、土質肥沃、交通便利的耕地進行耕作。還有一部分農戶舉家外出常年不歸，承包田精細化管理經營比較粗放。

2.3 農業生產比較效益低

雖然實施了農機購置補貼、兌現落實種糧補貼、保護糧食收購價等一系列惠農政策，在一定程度上激發了農民種田的積極性，但在農業生產資料方面比較效益低下，如：農膜、農藥、化肥等價格隨市場變化持續上漲，農民工工資不斷提高等，種田成本居高不下，種糧補貼資金及保護價增值部分遠不能抵消農資價格和勞動工價上漲因素，農業比較效益特別是種糧比較效益低下的頹勢始終無法逆轉，反而呈現農業比較效益逐年下降的趨勢。另外，還有一部分農民對集約化經營、精細化管理和農業新科技應用的積極性不強，種糧的熱度降低，新型實用技術推廣難以到位，導致耕地管理經營粗放、土壤質量下降。

2.4 土地流轉服務體系不夠完善

縣、鎮、村三級土地流轉服務網絡還不夠健全，有些鄉村服務站點土地流轉工作組織缺位，作用發揮不到位，對《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地承包法》等政策宣傳力度還不夠，群眾對土地法和二輪承包期缺乏了解、存在誤解，對土地承包經營權的流轉在思想上存在一定顧慮，守地思想仍然存在，擔心土地一旦流轉出去，國家的惠農補貼資金不能發到自己手中；同時，由于務工經商收入不穩定，部分群眾害怕失去最基本的生存保障，自己不種也不愿讓他人耕種，存在擔心自己想種地時還能否收回自己的耕地現象，土地流轉困難，進而出現耕地沒有得到足夠保護。

2.5 補充耕地質量低

隨著城鄉一體化統籌發展、漢中現代化區域中心城市核心區建設深入推進，項目用地、建筑用地等不斷消耗耕地資源，對保持基本農田“紅線”造成一定壓力。比較典型的問題是交通建設、城鎮化建設占用的往往是優質耕地，但補充的耕地多是河灘荒地、山區低等耕地，補充耕地的數量雖然達標了，但耕地質量降低了，耕地占補平衡難以落到實處，補充耕地的質量較低，占優補劣對耕地保護工作一定程度上形成了阻礙。城郊區域不斷被城鎮化建設擴展，建設項目不斷增加，占用了土壤肥沃、地勢平坦的大量優質土地，尤其是平川地被占用，使耕地后備資源逐漸呈現緊張趨勢。

3 對策建議

糧食安全是國之大者，保障糧食安全，提高糧食產能，重心在全面落實藏糧于地、藏糧于技的戰略，夯實耕地基礎，其意義重大，不僅要保耕地數量、提質量，還要管用途、挖潛力、強政策，多管齊下，綜合施治。

3.1 加強政策宣傳引導，提升全民耕地保護意識

針對廣大農民，利用多種媒體、多種形式，大力宣傳開展耕地保護的重要性，把耕地保護重要意義、法規制度與提高種植業經濟收益、農民切身利益結合起來，調動農民主動投入土壤改良、耕地保護工作。針對鎮辦、自然資源和農業農村等相關部門，加強耕地保護宣傳，結合縣域經濟和農業發展實際，把耕地保護和縣域經濟發展與社會發展大局結合起來，提升干部職工對耕地保護的主動意識，切實把耕地保護擺在重要位置，有力推動各項工作有序開展。

3.2 推進農業產業結構調整，切實提高種地收益

城固縣作為農業大縣，具有得天獨厚的生態資源優勢，一是在確保糧食生產能力提高的前提下，大力發展特色農業，以市場需求為導向，結合城固縣土地資源特點和自然資源優勢，發展設施食用菌、稻漁共作、糧經輪作、形成有影響力的統一標準品牌優質稻米等特色產業，實現種植和養殖業合理布局，協調發展。合理利用本土自然資源和社會資源，提高土地產出率、資源利用率與勞動生產率，實現耕地高效利用，提高種地收益。二是利用城固縣悠久的歷史文化和優美的生態環境優勢，大力發展休閑農業，引導企業建立開辟農林牧生產基地，發展能供游人觀賞和采摘體驗，帶動農戶增收和休閑旅游產業。三是引進專業技術人才，大力發展高效農業，運用先進科學技術，扶持培養一批農民技術員和科技示范戶，通過他們的輻射帶動作用，把農業科技成果的運用、轉化不斷引向深入。

3.3 推進耕地質量保護與提升行動，修復耕地生態環境

一是加強耕地污染防控，開展耕地質量年度監測成果更新和污染耕地阻控修復，完善耕地質量監測網絡、土地調查監測體系，通過推進山水林田湖生態修復保護工作，提高耕地質量。二是運用造農家肥、種植綠肥、加土改肥、試點輪作休耕等手段，采取農藝、生物、工程等措施，結合高標準農田建設項目和測土配方施肥、耕地質量保護與提升行動等，開展耕地提質改造，提升土壤肥力，提高耕地產能。三是及時落實好第二批實際種糧農民一次性補貼，統籌協調好保險、金融等強農惠農政策，千方百計調動群眾種糧積極性。

3.4 培育新型農業經營主體發展，規范完善土地流轉機制

一是加快培育農業專業合作社和龍頭企業、種糧大戶等新型農業經營主體，吸納外出務工人員回鄉創業，留住年輕人，解決土地誰來種的問題。二是通過入股分紅、訂單農業、托管服務等方式，將小農戶融入農業產業鏈，以股份制、租賃制、代耕代種代收制等多種模式流轉撂荒耕地，提高規模化經營水平。三是土地流轉管理服務機構要積極履行工作職責，為土地流轉提供統一制式合同簽訂指導、合同登記備案、法律政策咨詢、利益關系協調、檔案管理和信息發布等服務。四是建立“縣級指導、鄉鎮主導、村級組織”的工作機制，形成縱向聯動的工作格局，健全縣、鄉、村三級農村土地流轉服務平臺，發揮村級經濟合作社作用，對個別農戶的撂荒地，可統一由村級經濟合作社托管，開展代耕代種代收，提升服務管理水平。

3.5 堅持占補平衡，加強新增耕地管護

一是建議農業農村、自然資源、生態環境等部門做好耕地“進出平衡”管理，尤其需處理好耕地占補“質”與“量”的問題，建立耕地占補平衡評價與考核體系，確保耕地保護與利用有機平衡，進一步保障耕地占補平衡的質量。二是依托農村宅基地整理和閑置土地開發等方式，落實好城鄉建設用地增減掛鉤政策，在確保建設用地的同時減少對耕地的占用。三是相關部門可按照法規政策加大對耕地補充工作的驗收力度和監管力度，加強對新增耕地的管理與保護，杜絕用劣質耕地補充被占用的優質耕地，要對耕地補充質量低的項目責任方進行整改，并利用土壤修復和培肥技術不斷提高土壤有機質含量、優化土壤理化性狀，切實保護好珍貴的耕地資源。

參考文獻

[1] 王桂霞，楊義風.當代中國農村耕地資源保護的實踐探索與策略優化——以黑土地保護為中心兼及其他[J].河北學刊，2021（6）：117-124.

[2] 馬蘭天.盤錦耕地保護面臨的主要問題和實踐探索[J].遼寧自然資源，2024（2）：47-48.