我國糧食生產支持政策的歷史演進、變遷邏輯與未來展望

摘 要：健全糧食生產支持政策是保障我國糧食安全的重要舉措，也是國家安全治理場域中的重大政策敘事。基于歷史制度主義的分析發現，我國糧食生產支持政策經歷了初創摸索期、探索調整期、改革轉型期、提質增效期的歷史變遷。從演變邏輯來看，宏觀制度背景、思想觀念與多方行動主體博弈作為結構性動力對政策變遷產生了重要影響，農業生產關系調整、相關法律政策出臺等關鍵節點促成了政策創新，學習效應、協同效應和預期效應推動了政策強化。展望未來，糧食生產支持政策需要遵循綠色生態理念、強化政策系統設計、鞏固相關保障機制，推動政策體系朝著綠色化、系統化、長效化發展。

關鍵詞：糧食生產支持政策;歷史制度主義;糧食生產;糧食安全

中圖分類號：F307.11 文獻標志碼：A 文章編號：1009-9107（2025）03-0060-12

收稿日期：2024-07-24 DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2025.03.07

基金項目：國家社會科學基金一般項目（22BZZ073）;四川省哲學社會科學基金重點項目（SCJJ23ND28）

作者簡介：范逢春，男，四川大學公共管理學院教授，主要研究方向為社會治理與地方政府治理。

一、問題提出與分析框架

（一）問題的提出

糧食安全是國家安全的重要基石。糧食安全不僅關乎一個國家的政治穩定、經濟發展和社會和諧，而且是確保人民福祉的基礎。健全糧食生產支持體系始終是糧食安全戰略規劃的核心要素。我國糧食生產支持政策體系主要涵蓋四類關鍵內容，包括保障糧食市場穩定的糧食最低收購價政策，激勵地方政府抓糧生產積極性的產糧大縣獎勵政策，提升農民種糧熱情的耕地地力保護政策及相關糧食補貼政策，以及確保生產載體的高標準農田建設政策^［1］。這些政策是推進糧食穩定生產的重要保障，對于落實國家糧食安全戰略有著重要的意義。

習近平總書記多次指出糧食安全是“國之大者”，并強調“解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是我們黨治國理政的頭等大事。”^［2］自新中國成立以來，黨中央高度重視糧食生產，持續頒布系列支持政策以促進糧食增產、農民增收。在這些政策的扶持下，糧食生產產業鏈各方主體積極性得到有效調動。我國依靠自身力量實現了由“吃不飽”到“吃得飽”并向“吃得好”邁進的歷史性跨越，糧食生產能力顯著增強，供應體系不斷健全^［3］。2023年，我國糧食總產量實現“二十連豐”。2024年，中央一號文件將確保國家糧食安全作為兩個底線目標之一，強調抓好糧食和重要農產品的生產工作。在這一積極趨勢的背后，我國糧食生產的可持續性壓力巨大，結構性矛盾仍然存在，糧食供求在未來還將長期處于緊平衡狀態^［4］。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出健全糧食和食物節約長效機制^［5］。糧食生產支持體系的持續優化顯得尤為迫切。

學術界關于糧食生產支持政策已經有了較為深入的研究，這些研究可大致分為“政策制定”“政策執行”與“政策評估”三種視角。政策制定視角的研究通常關注具體政策設計的理論基礎、目標定位以及與實踐發展的契合度。例如：以比較效益原則為指導，設計和完善糧食最低收購價政策^［6］;針對我國糧食補貼政策在不同經濟發展階段的目標差異，提出優化策略^［7］;探索新時期的差異化糧食補貼政策設計，包括試行糧食金融化分層補貼等^［8］。政策執行視角的研究則著重于分析糧食生產支持政策在執行過程中存在的協調不足、信息不對稱和執行成本高等問題。例如：從主體權責轉移角度分析糧食購銷政策執行中的協調難題，提出改進策略^［9］;研究農村糧食補貼政策實施中的信息不對稱現象，提出優化建議^［10］;基于完全成本理論，評估糧食生產補貼政策的執行情況，揭示政策可及性低和執行成本高的問題^［11］。政策評估視角的研究采用雙重差分、層次分析、熵值法等方法，建立評估指標體系，對政策的實施效果進行實證分析。例如：采用空間雙重差分模型評估產糧大縣獎勵政策對糧食生產的空間效應^［12］;運用層次分析法綜合評價我國糧食財政直接補貼政策的績效^［13］;基于熵值法衡量糧食主產區農業綠色發展水平，并提出增強糧食主產區產業鏈與價值鏈的策略建議^［14］。通過對現有文獻進行梳理發現，目前關于糧食生產支持政策的研究多聚焦單一政策，傾向于關注糧食生產的特定領域，對政策演變歷程及其邏輯分析缺少歷史視野的審視。本文基于歷史制度主義的分析框架，厘清新中國成立以來糧食生產支持政策的歷史變遷，分析其演進邏輯，以期為我國糧食生產支持政策的未來發展提供歷史借鑒。

（二）分析框架：歷史制度主義

1.歷史制度主義的理論內涵。歷史制度主義是新制度主義理論的流派之一，該理論框架以歷史變遷為研究基礎，以制度規律為研究目的，基于不同層次探尋制度變遷的深層機理^［15］。歷史制度主義在研究方法上強調歷史背景、比較研究以及制度因素對政策制定的深遠影響^［16］。同時，它也展現出中觀層面的方法論特征^［17］，即在分析過程中既整合了微觀層面的行為分析，也融合了宏觀層面的結構分析^［18］，能夠做到對宏觀與微觀層面的有效銜接。歷史制度主義認為制度生成、維系和變遷這三個不同的階段共同構成了制度演化過程，繼而形成一種縱向的、動態的制度研究框架。

2.歷史制度主義的主要觀點。歷史制度主義主張從結構觀與歷史觀對制度的生成及變遷過程進行闡釋和分析^［19］。歷史制度主義的結構觀認為，制度的形成與演變是多種因素結構性互動的結果^［20］。在結構邏輯分析方面，主要探究制度變遷背后的結構性因果關系，包含宏觀制度背景、中觀政治變量、微觀主體行為三大類。宏觀制度背景探討政治、經濟、社會等基本制度與制度安排之間的關系;中觀政治變量強調利益訴求與思想觀念等因素與制度之間的關系;微觀主體行為則著眼制度關涉的主體對象與制度的交互關系。歷史制度主義的歷史觀認為，制度本身也受到歷史條件的塑造，制度生成及變遷過程會受到舊制度的影響和制約^［21］。在歷史邏輯分析方面，重點聚焦維系制度長期運轉和推動制度變革的歷史性因果關系，通過路徑依賴和關鍵節點的重要思想探究制度在一段時期內保持相對穩定的原因，探索阻礙或推動制度變革的相關因素。

3.歷史制度主義在解釋我國糧食生產支持政策變遷中具有適用性。其一，中觀分析的視角有效銜接宏觀與微觀變量，闡明了我國糧食生產支持政策的具體運作。其二，結構邏輯分析有助于理解宏觀社會背景、政策關涉主體互動與觀念變化引起的糧食生產支持政策目標和具體安排的變革。其三，歷史邏輯分析能夠揭示糧食生產支持政策演進受關鍵時間及事件的影響而發生變化，并在隨后的穩定時期展現出漸進調適的路徑依賴。采用歷史制度主義分析我國糧食生產支持政策的變遷歷程，能夠更加深刻認識到該政策的演變是宏觀時代挈引、中觀路徑依賴與更替、微觀行動者博弈驅動等效應共同作用的結果^［22］。本文基于歷史制度主義的概念內核，結合研究目的，搭建起我國糧食生產支持政策的歷史制度主義分析框架（如圖1所示）。

二、我國糧食生產支持政策的歷史演進

糧食生產動力在政策^［23］。隨著我國基本國情和具體農情的變化，糧食生產支持政策逐步形成了多維立體、內容豐富的政策體系。通過系統梳理，可以把我國糧食生產支持政策的演進軌跡劃分為初創摸索、探索調整、改革轉型及提質增效四個階段。

（一）初創摸索時期（1949-1978年）：以農促工思想下的糧食計劃生產政策

從新中國成立至改革開放前，國家的糧食生產支持政策主要在計劃經濟體制的框架下形成。這一時期，政府在“以農促工”的思想指導下頒布政策以保障糧食產量。1950年3月，政務院發布《關于統一國家公糧收支、保管、調度的決定》，文件指出為加強國家公糧管理，中央設立糧食管理總局，基層設立糧食管理所，這是國家加強糧食管理的開始。同年6月，《中華人民共和國土地改革法》的頒布推動土地改革，解放了農村生產力。1953年11月，政務院下達《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，決定在全國范圍內有計劃、有步驟地實行糧食的計劃收購（簡稱統購）和計劃供應（簡稱統銷）。1955年8月，國務院頒布《農村糧食統購統銷暫行辦法》與《市鎮糧食定量供應暫行辦法》進一步完善了糧食統購統銷政策，一定程度上消除了農民“統購無底，增產無益”的顧慮，同時保證了城鎮居民和工礦區對糧食的需要。1956年1月，中國共產黨中央委員會頒布的《1956-1967年全國農業發展綱要》則強調了興修農田水利和推廣農業機械化，推行增產措施和推廣先進經驗，積極開展增產措施的項目。1960年10月實施的《關于全黨動手，大辦農業，大辦糧食的指示》確定了充實糧食生產戰線的目標，結合《“三包一獎”制度》中包產和超產獎勵和物資獎勵政策，通過物資激勵提高農民的生產積極性，在一定程度上減輕了農民的經濟負擔。這些政策的連續實施，為保障國家的糧食安全和促進糧食生產奠定了基礎（具體政策文件見表1）。

這一階段的糧食生產支持政策以保障糧食生產和供給為核心目標，體現出對糧食安全的重視及工業化戰略中對農業資源的依賴。然而這一階段的政策亦存在局限性，統購統銷等做法使得農民及農業的整體利益在一定程度上受到犧牲，引發政府對政策有效性的反思，為政策進一步探索調整提供了經驗教訓。

（二）探索調整時期（1979-2003年）：改革開放浪潮下的糧食政策市場化嘗試

1979至2003年間，我國糧食生產支持政策經歷了從計劃經濟向市場經濟過渡的關鍵階段。1979年9月，中共十一屆四中全會通過《中共中央關于加快農業發展若干問題的決定》，政府實行超購加價政策，并減少征購指標，以激勵農民增加糧食生產。1984年1月和1985年1月，中央一號文件強調推進“糧食統購”轉變為“合同定購”，改革糧食購銷體制，減少國家對糧食市場的直接干預。1987年6月，《國務院關于堅決落實糧食合同定購“三掛鉤”政策的緊急通知》發布，通過降低農業工業品成本和減免稅費，降低農資銷售價格，以及實施合同訂購糧與平價化肥、柴油及預付定金“三掛鉤”政策，進一步穩定農業生產資料的供應^［24］。1993年2月，為應對“谷賤傷農”和“賣糧難”的問題，國家開始探索實施糧食保護價收購政策，相繼頒布《國務院關于建立糧食收購保護價格制度的通知》和《國務院關于加快糧食流通體制改革的通知》，逐步建立專項糧食儲備制度和糧食風險基金，確保農民在市場波動時仍能獲得穩定的收入，增強了國家對糧食市場的調控能力。1995年2月，國務院要求落實《“米袋子”目標管理責任制》，地方積極落實，實行省長責任制，發展糧食生產，提高糧食生產能力，管好糧食儲備和流通供應。2000年6月，國務院頒布《關于進一步完善糧食生產和流通有關政策措施的通知》，要求各地區要因地制宜調整農業和糧食生產結構，認真落實按保護價敞開收購農民余糧政策，切實保護農民利益（具體政策文件見表2）。

這一階段的糧食生產支持政策的目標是在堅持糧食增產的同時，積極引入市場機制，更加注重農民增收與糧食安全保障。但在政策實際開展中仍存在糧田與建設用地、農民種糧用工與外出務工的矛盾，為后續政策的改革轉型提供了反思與啟示。

（三）改革轉型時期（2004-2012年）：提價惠農導向下的糧食政策組合應用

自2004年起，我國開始探索從長期依賴農業稅收向全面支持農業補貼的政策轉變^［25］32。中央惠農政策密集出臺且力度不斷加大。2004年2月，農業部出臺《2004年國家鼓勵農民發展糧食生產的政策措施》，提出了包括直接補貼種糧農民、降低農業稅負、提高征地補償標準、實施耕地保護制度在內的多項措施，標志著糧食生產政策的全面化和綜合化發展。同年5月，《糧食流通管理條例》的頒發，直接針對糧食生產的關鍵環節出臺系列直接補貼政策，包括糧食直補、良種補貼、農業機械購置補貼、農資綜合補貼以及農業保險補貼等^［25］97。2005年4月，財政部頒發《中央財政對產糧大縣獎勵辦法》，通過財政激勵提高政府推動糧食生產效率和農民收入的決心。2006年2月，國家發展改革委、財政部、國家糧食局和中國農業發展銀行四部門聯合發出通知，建立水稻、小麥等重要糧食作物的最低收購價政策。同年3月，財政部下達《關于對種糧農民柴油、化肥等農業生產資料增支實行綜合補貼的通知》，安排綜合直接補貼款，有效保護了農民的經濟利益，促進了糧食生產的穩定發展。2007年4月，《中央財政農業保險保費補貼試點管理辦法》出臺，完善了糧食生產的保險補貼政策，增強糧食生產的抗風險能力。2008年11月，《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020）》發布，提出了新增糧食千億斤生產能力計劃，加大對糧食生產的投入力度。2012年5月，國土資源部印發《高標準基本農田建設規范（試行）》，標志著高標準農田建設進入規范化、標準化階段，同時，該規范也探索了向綠色化生產支持系統轉型的路徑，為糧食生產的可持續發展注入了新的活力（具體政策文件見表3）。

這一時期的政策目標是在堅持糧食增產和農民增收的基礎上，促進糧食生產的可持續發展。政策設定更加注重促進地方政府的抓糧積極性，對生產載體支持進行升級。但在農業發展方式上仍存在生產粗放、糧食質量較低的問題，促使政策制定者不斷探索更加高質量的政策體系建設。

（四）提質增效時期（2013年至今）：糧食安全戰略下的綜合長效機制建設

2013年至今，中國糧食生產支持政策進入提質增效的新時期。2013年4月，國務院批復通過《國家農業綜合開發高標準農田建設規劃（2011-2020）》，突出糧食主產區和產糧大縣的建設重點，旨在提升農業生產基礎設施，增強糧食生產的穩定性。2014年中央一號文件指出推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤的改革，并啟動目標價格補貼試點。2016年1月，《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中提出將臨時收儲政策轉變為“市場化收購+補貼”模式，標志著價格支持政策的優化和市場定價與政府補貼分離新機制的探索。同年5月，《關于全面推開農業“三項補貼”改革工作的通知》與《關于做好2016年農業生產全程社會化服務試點工作的通知》等政策強調把農業支持保護補貼的合并，簡化流程。另外開始探索農業生產全程社會化服務和完全成本保險等，以降低農業生產風險，提高政策效率。2020年11月，《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》提出健全主產區利益補償機制，加大對產糧大縣財政獎補力度與耕地地力補貼資金的下撥力度。2021和2022年，中央財政明確了一系列支持糧食生產的綜合政策，以提高生產能力和效率，穩定種糧補貼，優化產業結構，防范安全風險^［26］。2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過《糧食安全保障法》，將相關政策以法律形式確立，為我國糧食生產的長期穩定和農民的持續增收提供了堅實的法律基礎。2024年7月，中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，提出加快健全種糧農民收益保障機制，加強主產區利益補償，健全糧食生產的長效機制（具體政策文件見表4）。

這一階段的政策目標聚焦于保障農民增收、推動糧食生產的可持續發展，進一步加強了對國家糧食安全的重視以及對糧食生產高質量發展的要求。新質生產力應用于農業生產，政策和措施的綜合實施使得糧食總產量和生產能力持續提高^［27］。

三、我國糧食生產支持政策變遷的結構邏輯

歷史制度主義強調制度的深層結構與制度情境緊密相連^［28］。制度情境包括政治、經濟等基本制度，制度關涉的主體，以及意識形態、觀念等因素^［29］。這些因素構成影響政策變遷的結構性動力，共同作用于糧食生產支持政策體系的確立、存續與革新。

（一）宏觀制度背景引領政策變遷

糧食生產支持政策是能夠實現優化農業資源配置和推動生產方式革新的制度系統。而與制度本身共嵌于因果鏈條之中的政治體制改革、經濟發展水平、國際政治影響等變量共同構成了糧食生產支持政策發展的宏觀制度背景，對政策變遷產生緊密影響。

1.政治體制：糧食生產支持政策變遷的內在基礎。黨的領導、社會主義制度與“三農”政策體系保障了我國糧食生產支持政策的發展。黨的領導是確保糧食安全與糧食生產的根本保證。中國共產黨根據社會主要矛盾的更迭，不斷改革和完善糧食政策。地方黨委、政府具有重農抓糧的責任意識，能夠為糧食生產支持體系相關政策的實施提供有力支持和保障。中國特色社會主義政治體制的優勢在于集中力量辦大事，能夠有效調配資源，推動政策體系建設，促進糧食生產的高質量發展。“三農”政策的制定實施，如農業稅的廢除、農地“三權”分置、《糧食安全保障法》的出臺等，明確了糧食生產政策體系的建設方向。具體政策自上而下傳達，各級政府積極開展政策試點，明確了糧食生產支持體系建設的參考依據和工作標準。

2.經濟發展：糧食生產支持政策調整的變革動力。經濟發展與糧食生產支持政策之間呈現出協同共進關系。在新中國成立初期，國家對重工業的傾斜導致對農業及農村經濟發展的相對忽視，這一時期的糧食政策在一定程度上犧牲了農民利益。改革開放后，國家通過全面的經濟制度改革調整社會生產關系，市場機制的引入為政策變革提供動力，隨著經濟實力的增強，政府對糧食生產的補貼支持力度顯著提升，頒布政策促進農業基礎設施建設，為糧食增產提供了堅實的資金和資源保障。鼓勵企業投資綠色生產技術，促進了農業科技的進步，推動了糧食生產的現代化和可持續發展。在新發展理念的指導下，糧食生產支持政策的制定和實施更加關注生態環境保護和農業資源的合理利用，推動了糧食生產的高質量發展。

3.國際局勢：糧食生產支持政策演變的外在因素。在全球糧食安全治理的框架下，我國糧食生產支持政策的制定與調整受到國內需求與國際環境的雙重影響。20世紀90年代中期，西方炮制的“中國糧食威脅論”促使我國政府加強對提高糧食自給能力和可持續生產重要性的認識，推進了相關糧食政策的出臺。我國加入世界貿易組織（WTO）后，糧食消費模式和結構發生變化，為適應國際市場競爭和滿足國內外消費者的需求，糧食生產支持政策的制定在考慮提高生產效率的同時也必須重視糧食質量的提升。國際組織如聯合國糧食及農業組織（FAO）對糧食安全的倡議也對我國的糧食政策具有指導作用，促使我國在政策制定中更加注重農民收入的提高、農村基礎設施的改善以及農業技術的推廣和創新^［30］。

（二）多方行為主體影響政策變遷

制度的形成與變遷終歸無法脫離相關主體行動及利益互動而存在^［31］。在我國糧食生產支持政策中，中央與地方政府、企業以及人民群眾構成了關鍵行動者，他們之間不同的利益訴求相互作用，促使制度結構調整以維持新的平衡，從而塑造了政策的演進軌跡^［32］。

1.央地利益平衡：增進糧食生產支持政策的內容協調。在我國的政治架構中，中央政府負責制定全國性的糧食生產支持政策，而地方政府則根據中央政策的指導和本地實際情況，進行政策的具體實施和創新。地方政府在執行中央政策的同時，享有一定的政策調整和創新自主權。這種中央與地方的權力分工，既確保了國家政策的統一性和連貫性，又保證了政策的靈活性與針對性。例如，中央政府通過實施產糧大縣獎勵政策激勵地方政府提高糧食生產效率和產量。地方政府為了響應這一政策，同時促進本地經濟發展，會探索一系列細化的糧食生產支持政策，如農業科技創新、農業產業化經營等，以激發生產的活力。此外，地方政府還會根據本地農業發展的特點，制定相應的農業補貼政策等，不僅促進了指令的有效實施，也豐富了國家的糧食生產支持政策體系。

2.政企耦合互動：推進糧食生產支持政策的效益最大化。考慮到糧食的多重屬性和產業特殊性，國家政策的制定必須有效協調政府引導與市場機制之間的關系。地方政府與企業在糧食生產支持政策的制定和執行中存在著復雜的價值訴求。地方政府希望通過政策激勵促進糧食產量的增加和農業產業的升級，而企業則追求經濟效益的最大化和政策補貼的最大化利用。以農業機械購置補貼政策為例，地方政府需平衡企業的利益訴求與本地農業發展的整體目標，確保政策既有效促進糧食生產，又保障企業獲得合理的利潤空間。農業保險補貼政策的實施也是地方政府與企業互動的體現。農業保險補貼政策旨在降低農業生產風險，保護農民的經濟利益，同時激勵企業參與農業保險市場，推動農業保險行業的發展。政府與市場協同配置資源的效率是我國實現高質量發展面臨的核心問題^［33］。地方政府與企業間存在的耦合互動不僅決定了政策的具體內容和執行效果，也驅動著政策的持續調整與完善。政府與市場“兩只手”都用好，才能適應不斷變化的糧食需求形勢。

3.人民群眾訴求：促進糧食生產支持政策的高質量發展。人民群眾對于糧食安全的關切構成了推動糧食生產支持政策變遷的關鍵動力。隨著社會的不斷進步和人民生活水平的顯著提升，人民群眾對糧食的品質和食品安全的期望也在不斷增長。我國政府在制定糧食政策時，始終將人口眾多的基本國情作為出發點，以確保糧食生產能夠滿足國內日益增長的需求。同時鑒于糧食生產的民生關聯性，政府需要及時關注與回應民眾的訴求與想法。例如，人民群眾對糧食多樣性和營養均衡的需求，也促使政策制定者在糧食生產政策中考慮作物種植結構的優化，支持多樣化糧食作物的種植，以滿足消費者對健康和營養的追求。此外，人民群眾對農業環境保護的日益關注，也推動政府在政策中加大對生態農業和可持續農業發展的重視。人民群眾這些訴求不僅影響了糧食生產支持政策的具體內容，也促進了政策朝著更加注重可持續與高質量發展的價值方向邁進。

（三）思想觀念更新推動政策變遷

歷史制度主義認為制度變遷本質上是行為者所持觀念發生變化的產物，觀念更新能夠改變行為的方向選擇^［34］，而觀念具體包括實踐經驗、價值理念、思維認知等多維度。在我國糧食生產支持政策的歷史演變中，執政黨的政策理念構成了政策變遷的主要指導原則，專家運用知識經驗為政策制定提供科學建議，媒體通過報道和反映民意促進政策的發展完善。

1.黨的政策導向：糧食生產支持政策的戰略定位。自新中國成立以來，政治決策層的主流觀念在政策變遷中起到了重要作用，這與我國獨特的“政治掛帥”特征相一致。我國糧食政策的演變不僅反映了國家對糧食安全的戰略重視，而且體現了我國特有的經驗和理念。例如改革開放以來，黨的政策導向經歷了從農業現代化到可持續發展戰略再到生態文明建設的演變。這些政策導向的變化促使糧食生產支持政策不斷適應新的經濟社會發展需求。2004年中央一號文件首次提出“建設社會主義新農村”的戰略目標，強調了農業和糧食生產的基礎地位。隨后連續19年的中央一號文件都高度關注“三農”問題，不斷強調糧食生產的重要性。近年來，面對國內外形勢的變化，黨的理念導向更加強調糧食生產的質量與儲備。2021、2022年國家農業農村部、財政部明確年度糧食生產重點工作及一攬子支持政策，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》就深化糧食和物資儲備領域改革提出明確要求，都體現了政策導向的演進。

2.專家建議：糧食生產支持政策研究與議案支持。專家學者在糧食生產支持政策的研究與制定中提供專業知識和科學指導。其通過深入研究，提出科學合理的政策建議，為政策制定提供理論依據和實踐指導。我國已建立專家指導制度，通過在關鍵農時提供巡回技術指導等方式，將政策研究與服務指導緊密結合，以促進糧食生產的持續發展。此外，專家學者還通過擔任人大代表、政協委員等角色，將研究成果轉化為議案和提案，直接參與到政策制定的進程中。例如，2018年中國農業科學院的專家建議加大對農業科技創新在生物技術、智慧農業等領域的投入，這些建議被納入后續2019年發布的《國家農業科技發展戰略綱要》之中，明確提出了加強農業科技創新的重點任務。

3.媒體作用：糧食生產支持政策傳播與輿論監督。媒體在糧食生產支持政策的傳播和輿論監督中扮演著不可或缺的角色。媒體利用新聞報道、專題訪談、網絡論壇等多種渠道，對糧食生產政策執行進行嚴格監督和深入評估，揭露實施過程中的各類問題，以此促進政策的不斷完善和優化。同時，媒體還通過廣泛傳播政策信息，提高公眾對糧食安全和農業發展的認識，為政策營造了積極的社會支持氛圍。在新媒體時代，社交媒體和網絡平臺的興起進一步拓寬了政策傳播的渠道，公眾對糧食生產政策的了解和參與變得更加直接和便捷，糧食安全問題成為社會關注的焦點，加強了政府與公眾之間的互動，為政策的制定和實施提供了更加開放和多元的交流空間。

四、我國糧食生產支持政策變遷的歷史邏輯

在歷史制度主義的分析框架下，關鍵節點和路徑依賴是理解制度變遷的兩個關鍵概念。關鍵節點是歷史發展中的特殊時間點，通常標志著制度變遷的斷裂和歷史發展路徑的轉折點。路徑依賴則表明制度一旦形成，其發展往往沿著既定的軌跡進行。關鍵節點和路徑依賴共同推動制度的延續與變遷。

（一）關鍵節點：糧食生產支持政策轉折的契機

關鍵節點的選擇決策和行動能夠引導制度進入新的路徑。在我國糧食生產支持政策的演進歷程中，農業生產關系的調整和相關法律政策的出臺構成了我國糧食生產支持政策演變的關鍵節點，驅動政策開啟更新、發展的新階段。

1.第一個關鍵節點是1949年農業合作化的啟動，它推進了糧食生產支持政策的實踐初探。中華人民共和國成立之初農業基礎薄弱，農業合作化運動是新中國成立后農村改革的重要起點。基于統購統銷背景，我國糧食生產主要是實現合作生產政策，引發了農業經營方式的變革。傳統的以農民個體為單位的經營模式正在向合作化生產模式轉變，糧農聯合起來進行糧食生產。通過集體化的方式，實現了農業生產資料的集中使用和勞動力的統一調配，顯著提高了糧食生產的組織化程度和規模效應。合作化運動在政府的支持下，從最初的互助合作逐漸發展到初級社以及高級社等形式的生產合作形式^［35］，在短期內提升了糧食生產的效率和產量。集體化的農業生產方式也使得農田水利建設、農業技術推廣等服務得以規模化實施，從而在一定程度上保障了糧食生產的穩定性和增長潛力，奠定了糧食生產支持政策發展的基礎。

2.第二個關鍵節點是1979年家庭聯產承包責任制的實施，它激發了糧食生產支持政策的調整突破。1979年中國農村推廣實行土地家庭承包改革，國家作出關于加速農業發展的決定，提高糧食價格^［25］30。隨著家庭聯產承包責任制的廣泛實施及農村生產經營方式的優化調整，農民家庭逐步獲得了生產資料和土地使用權的基本保障。農業生產中的指令性計劃及行政控制被取消，這一制度創新將農民的勞動與收益直接掛鉤^［36］，農民得以自主決定生產計劃和經營方式，多余的糧食可以在市場上出售，從而獲得額外收入。這與農村過去20多年積累的資本和科技進步相結合，產生了疊加效應，極大地激發了農業生產潛力，也促使糧食生產支持政策的制定需要更加考慮到農業生產效率的提升方面。農民對土地的投入和管理更加精細化，需要優化農田建設與配套設施建設的支撐政策以改善土地資源配置，促進農業生產方式更加科學合理。這些變化推動了糧食生產的繁榮，也標志著糧食生產支持政策需要進一步探索調整以適應并指引具體的實踐，為政策改革提供方向。

3.第三個關鍵節點是2004年農業稅的廢止，它推動了糧食生產支持政策的改革轉型。2004年中央一號文件宣布用5年時間免除農業稅，增加農業投入，推行直補政策，并逐步擴大對農民的補貼范圍。2006年比原計劃提前3年免除農業稅，顯著減輕了農民的經濟負擔。廢除農業稅意味著農民不再需要為國家上繳糧食或繳納現金稅，這不僅提高了農民的可支配收入，而且增強了他們對土地的投資意愿。這一政策的實施，改善了農民的生活條件，提高了農業生產的可持續性。農民將更多的資源投入到糧食生產中，如購買優質種子、肥料和農業機械，直接提高了糧食的單產和總產量，增強了糧食生產的現代化和可持續發展。農業稅的廢除，反映了政策改革發展階段的重要轉變，為農業的現代化和農民的福祉提供了堅實的政策支持。

4.第四個關鍵節點是2013年糧食安全戰略的確立，它引領了糧食生產支持政策的提質升級。在2013年12月中央經濟工作會議中把“切實保障國家糧食安全”放在了首要位置，提出必須實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略^［37］。中央首次以“國家糧食安全戰略”這一概念表述，表明了對糧食工作的高度重視。此戰略基于對國內外糧食安全形勢的深刻洞察，明確指出了新形勢下“谷物基本自給、口糧絕對安全”的目標，并強調了在政策引導、體制創新、科技支撐等方面進行變革與完善的必要性。這一戰略不僅為我國糧食生產支持政策的制定提供了新的指導思想，而且為農業現代化和糧食生產的可持續、高質量發展奠定了堅實的基礎，中國糧食生產支持政策進入了以提質增效為核心的新階段。

（二）路徑依賴：糧食生產支持政策延續的動因

路徑依賴現象表明，一旦某種政策或制度模式確立會形成歷史慣性，即使在新的信息或挑戰出現時，這種慣性也會使政策傾向于維持現狀。在中國糧食生產支持政策的發展中，路徑依賴主要是通過學習效應、協調效應和預期效應促進政策的穩定和延續。

1.學習效應：糧食生產支持政策延續的穩定機制。學習效應是指個體或系統通過經驗積累對政策或制度的認識不斷深化，進而推動其發展和完善的過程。政府機構、農業生產者及相關組織通過長期實踐，積累了對糧食生產支持政策模式的深入理解和適應，這種基于經驗的學習效應成為維護政策穩定性的重要機制，并提升了農民對政策的信任，為政策的持續執行奠定了堅實基礎。隨著時間的推移，我國糧食生產支持政策亦展現出學習和適應新農業發展階段的能力。政策的演進軌跡從重視基礎設施建設，到推動現代農業科技的應用，再到當前強調糧食綠色生產和可持續發展的重要性，反映了政策對新需求和新挑戰的響應。地方政府和農業從業者的地方經驗也為中央政策的制定和調整提供了寶貴參考，確保了政策體系能夠持續演進。

2.協調效應：糧食生產支持政策執行的制度強化。協調效應是指在政策執行過程中不同政策之間通過相互關聯與合作，形成強化制度的整合作用。我國糧食生產支持政策并非作為一個孤立的實體存在，而是與外部的宏觀制度框架和內部的輔助性政策緊密相連，共同構建起一個協調運作的政策生態系統。內部協調體現在農業科技推廣、水資源管理、農業教育與培訓等關鍵政策領域與糧食生產支持政策的相互耦合與銜接;而外部協調則表現為該政策與政治、經濟、社會、文化等更廣泛的制度體系之間的一致性和相互適應。這種內外協調的動態過程不僅促進了糧食生產支持政策的持續發展，也使得政策變革成為一個復雜的系統工程，涉及多方面因素的綜合考量。政策的演進過程中，由于制度慣性和調適成本的作用，形成了政策的強烈連續性和穩定性。

3.預期效應：糧食生產支持政策創新的潛在障礙。在中國糧食生產支持政策的發展中，長期以來的政策模式和實踐形成了一種穩定的預期，即政策參與者普遍預期推動現行政策將繼續存在和發揮作用。這種預期效應在一定程度上限制了對新政策或制度改革的探索和嘗試。在既定的制度框架內，無論是制度創設者還是既得利益者都不愿承擔因規則改變而導致的沉沒成本，其會利用制度賦予的特權地位和有利條件竭力維護已有制度，即便制度在發展過程中出現些許問題，也傾向在制度框架內調整或解決，因而導致制度創新缺乏內生性動力。然而，隨著社會經濟的發展和外部環境的變化，糧食生產面臨的挑戰也在不斷演變，這就是政策發展面臨的障礙，需要政策制定者在保持政策連續性的同時，適時進行政策創新和調整，以適應新的挑戰和需求。

五、我國糧食生產支持政策的未來展望

在中華民族偉大復興的戰略全局和應對百年未有之大變局的背景下，糧食安全的戰略地位愈發凸顯。根據《中國農業展望報告（2024-2033）》，預計我國糧食和重要農產品的穩定安全供給能力將不斷增強，農業高質量發展將保持強勁勢頭^［38］。展望未來，為確保“中國飯碗”主要裝“中國糧”^［39］，持續強化糧食生產支持政策至關重要。政策的制定完善應綜合考慮到遵循綠色生態理念、強化政策系統設計、鞏固相關保障機制等方面，推動政策體系朝著綠色化、系統化、長效化發展。

（一）推動糧食生產支持政策的“綠色化”

構建“綠色化”的糧食生產支持政策體系是順應時代發展、貫徹生態環境保護要求的必然選擇。首先，完善糧食綠色生產的具體支持政策，加速推動政策設計的“綠色轉型”。加強耕地地力保護補貼政策，通過建立統一規范的耕地質量評價標準，提高耕地的利用效率和生產潛力。鼓勵農民采用有機農業、生態農業等生態友好的耕作方式，以減少化肥和農藥的過度使用。實行“優糧優價”，通過分級收購和優質優價的政策，激勵農民提高糧食生產的質量和效益。其次，構建系列支持糧食綠色生產的激勵政策。設立專門的綠色農業生產補貼，對積極采用綠色生產技術的農民給予經濟上的獎勵。建立綠色農產品認證制度等，提升綠色農產品的市場競爭力，能夠進一步鼓勵農業生產者采取環保生產行為。最后，在推動糧食生產綠色化的過程中，政策還必須加強對環境的保護和監管力度，包括建立健全環境監測體系，定期對糧食生產區域的環境質量進行細致的監測和評估。對于違反環保法規的糧食生產行為，政策應加大處罰力度，確保糧食生產的綠色化轉型能夠得到有效執行和落實。

（二）增強糧食生產支持政策的“系統化”

加強“系統化”的糧食生產支持政策體系是提升糧食生產整體效能、實現農業可持續發展的關鍵舉措。首先，應構建多方參與的政策溝通機制，糧食生產支持政策的有效實施需要政府、企業和農戶等各方利益相關者的共同努力。通過搭建有效的溝通平臺，廣泛收集并吸納各方意見和建議，能夠確保政策更加貼近實際、更具針對性。其中促進農業社會化服務組織的發展必不可少，其作為政府與農民之間的橋梁，能夠有效傳遞政策信息，確保政策紅利能夠真正惠及每一位農戶。其次，增強各類糧食生產支持政策的精準性和執行效率。應優化補貼政策，重點增加對農業科技創新、水利設施建設和土壤保育等關鍵環節的補貼以保障生產全過程的激勵。完善收購價政策，建立動態調整機制，確保其能夠靈活適應市場供需變化和國際價格波動，保障農民收入。簡化政策執行流程，削減行政環節，建立透明的信息發布和反饋機制，提高政策透明度和執行力。最后，在進行政策設計時必須充分考慮到政策間的關聯性和互補性，增強各項政策間的協同配合，例如耕地保護政策、農業補貼政策、農業科技創新政策等應相互支撐，形成綜合性、組合式的有機體系。能夠最大化地發揮政策的整體效能，提升糧食生產的效率和質量。

（三）確保糧食生產支持政策的“長效化”

確保“長效化”的糧食生產支持政策體系，對于穩定農業生產、保障國家糧食安全具有深遠的意義。首先，通過法律手段明確政策的目標、內容和執行機制。《中華人民共和國糧食安全保障法》的落地與施行，能夠強化政策執行的法律保障，確保政策的穩定性和連續性。其次，建立健全政策性農業保險制度，推動金融保險聯動，主動投入，提前預防，將農業保險與農業防災減災措施銜接起來，可以減輕自然災害和市場波動給農民帶來的影響，不僅能有效提升糧食生產抗風險能力水平，還能為農業穩定性發展保駕護航。再次，加強糧食儲備政策與市場的聯動，構建現代化、高效的糧食儲備與應急管理系統，以提升對市場波動的響應速度。通過實時監測市場動態并調整儲備策略，能夠更好地平衡市場供需，維護糧食價格的穩定，從而保障糧食生產的長效性。最后，根據實際情況及時調整政策方向和力度。在制定和實施糧食生產支持政策時，要充分考慮地域差異、氣候變化等復雜因素對糧食生產的具體影響，建立有效的信息反饋機制以便對政策進行持續的優化和完善。

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Historical Evolution，Logic of Change and Future Prospects of China’s Food Production Support Policies

FAN Fengchun，DENG Wei

（School of Public Administration，Sichuan University，Chengdu 610065，China）

Abstract：Sound food production support policy is an important measure to guarantee China’s food security and a major policy narrative in the field of national security governance.Based on the analysis of historical institutionalism，it is found that China’s food production support policy has gone through the historical changes of the incipient groping period，the exploration and adjustment period，the reform and transformation period，and the period of improving quality and efficiency.From the perspective of evolution logic，the macro-institutional background，ideological concepts and the game of multiple actors as structural dynamics have influenced the policy change， the adjustment of agricultural production relations，the introduction of relevant laws and policies and other key nodes contributed to the policy innovation，and the learning effect，synergistic effect and anticipation effect promoted the policy enhancement.Looking ahead，the food production support policy needs to follow the green ecological concept，strengthen the policy system design，consolidate the relevant guarantee mechanism，and promote the policy system towards greening，systematization，and long-term development.

Keywords：food production support policy;historical institutionalism;food production;food security

（責任編輯：董應才）