長江中游城市群環(huán)境立法協同助推長江經濟帶高質量發(fā)展研究

摘要：長江中游城市群環(huán)境立法協同是推動長江中游城市群環(huán)境保護及高質量發(fā)展的重要保障，隨著長江中游城市群環(huán)境立法協同的加強，有效推動了長江中游城市群經濟發(fā)展與環(huán)境治理的協調發(fā)展，但具體立法協同進程中仍面臨許多困境，如環(huán)境立法協同合作意向不強、協同治理主體單一及體制機制不完善等，須破除思想壁壘、吸納多元協同治理主體及完善體制機制，引領長江中游城市群環(huán)境立法協同保護，助推長江經濟帶高質量發(fā)展。

關鍵詞：長江中游城市群；立法協同；環(huán)境保護；高質量發(fā)展；社會治理

綠水青山就是金山銀山，環(huán)境關乎人民幸福生活，關乎經濟健康發(fā)展。長江中游城市群地跨湖北、湖南、江西、安徽四省，承東啟西、連南接北，有鄱陽湖、長江等濕地、水體流域等自然保護區(qū)，是推動長江經濟帶發(fā)展、促進中部地區(qū)崛起的重要區(qū)域之一，也是重要的生態(tài)保護區(qū)域之一。20世紀80年代，新區(qū)域主義在世界范圍內產生了重要的影響。這個理論強調的是各個行政單元間的相互合作與協商，摒棄傳統的行政單元各自為政、互不干涉的傳統理論，同樣對我國產生了重要的影響。長江中游城市群協同發(fā)展戰(zhàn)略，是我國重要的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略之一，近年來發(fā)展不斷深化。其中，長江中游城市群區(qū)域環(huán)境范圍廣、跨域大，其生態(tài)保護修復更迫切需要長江中游城市群協同參與治理才能取得良好效果，但是目前長江中游城市群環(huán)境協同治理仍面臨許多問題。

一、推進長江中游城市群環(huán)境立法協同的價值體現

（一）有助于夯實長江中游城市群協同發(fā)展的法治基礎

實踐證明，區(qū)域內實行統一法治，因其能夠因地制宜選擇幫助本區(qū)域實現法律之治的最佳跑道，從而對促進區(qū)域內一體化發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。立法協同對長江中游城市群環(huán)境治理法治基礎具有夯實作用，通過立法協同能夠將區(qū)域內各行政單元的立法思想、立法理念、立法技術、立法規(guī)劃等內容進行整合，從而形成統一的立法體制，打下堅實的法治基礎。在立法協同有權威的、統一的、可靠的立法主體的主持下，能夠使得在區(qū)域內形成最大范圍的法治共識，既能夠讓區(qū)域內的整體資源得到最合理的運用、整體利益得到最大化的實現，也能夠最大程度避免地方保護主義所帶來的利益博弈，最終創(chuàng)造一個良好的區(qū)域法治環(huán)境。比如，立法協同可以促進長江中游城市群內各個行政區(qū)資源的合理配置。去除各個行政區(qū)獨自發(fā)展的理念，在加強溝通與協作的基礎上總攬全局，能夠減少重復建設，避免浪費，從而充分合理地利用更有效的資源。通過協同發(fā)展宏觀布設，根據不同地區(qū)生產要素組合的特點，有計劃地進行分工與合作，從而能夠促進各方提升效率。同時，立法協同也有利于促進長江中游城市群內各行政區(qū)產業(yè)結構的升級與合理化，如實現城市群一體化公共交通，減少通勤成本，加強區(qū)域內各類資源要素流動，推進各種資源性基礎建設，基礎設施建設，能夠有效促進城市群內四城八市相互彌補各自的缺陷與不足。通常城市群內存在產業(yè)結構發(fā)展不平衡的狀況，這就要求在區(qū)域內通過相互協作，克服過度競爭所帶來的弊端，形成科學合理的經濟格局。

（二）有助于推進長江經濟帶的高質量發(fā)展

為了貫徹綠色發(fā)展理念，全面實現長江中游城市群高質量發(fā)展，國家和黨中央下發(fā)并實施了很多政策文件，對長江中游城市群的發(fā)展進行調整。由于政策文件自身的局限性，它的合法性及法律效力不足，易導致政策文件的易破碎性及不可持續(xù)性，會影響到長江中游城市群環(huán)境的修復保護和長江中游城市群的高質量發(fā)展。面對此問題，長江中游城市群環(huán)境立法協同成為最佳選擇。長江中游城市群環(huán)境立法協同不僅能夠在時間、人力、物力、財力等方面節(jié)約立法成本，更能集思廣益，制定出更加科學合理規(guī)范的行為準則和法律制度，改善長江中游城市群環(huán)境問題，落實長江中游城市群生態(tài)發(fā)展政策，穩(wěn)定長江中游城市群高質量發(fā)展規(guī)劃，使其不會因領導人的改變而改變，不會因領導人決策的改變而改變。所以，加強長江中游城市群間環(huán)境立法合作項目，就統一問題聯合制定相關規(guī)范，不僅能克服立法碎片化、避免立法沖突與執(zhí)法不公問題，而且能減少立法成本。通過立法協同對城市群各行政地方行為進行制度約束，科學合理地分配自然社會資源，實現綠色發(fā)展、高質量發(fā)展。綜上，長江中游城市群環(huán)境立法協同有利于促進長江中游城市群環(huán)境保護各項政策的落實，保證長江中游城市群生態(tài)文明建設的全面開展，有力助推長江中游城市群高質量發(fā)展，而長江中游城市群是長江經濟帶的重要組成部分，繼而助推長江經濟帶的高質量發(fā)展。

（三）有助于推進區(qū)域社會治理現代化

傳統的“先污染后治理”發(fā)展觀念已經不能順應新時代的發(fā)展趨勢，傳統的發(fā)展理念是利用破壞自然環(huán)境來換取經濟發(fā)展，新時代要求貫徹綠色發(fā)展理念，要求人與自然和諧共生，堅持區(qū)域協調發(fā)展。推進長江中游城市群環(huán)境立法協同保護，究其實質是要解決好長江中游城市群環(huán)境保護與經濟發(fā)展失衡問題。一方面，長江中游城市群的生態(tài)文明建設與經濟發(fā)展之間的沖突。由于長江中游城市群區(qū)域性的發(fā)展決策是結合地方的發(fā)展利益來制定的，所以如果長江中游城市群區(qū)域的中上游地區(qū)落實生態(tài)保護工作，就會讓下游地區(qū)得到利益；如果中上游地區(qū)不能很好落實生態(tài)保護工作，造成環(huán)境的破壞，就會對下游地區(qū)的經濟發(fā)展產生威脅。另一方面，長江中游城市群的環(huán)境是緊密聯系的，利益也是相互影響的。長江中游的生態(tài)資源豐富，但是種類有限，分布范圍也不集中，不同行政區(qū)域會為了自身利益對生態(tài)資源過多開采，導致環(huán)境破壞資源緊缺，形成地方保護主義，使得經濟市場份額分布不均，損害長江中游城市群的協同發(fā)展。長江中游城市群高質量發(fā)展戰(zhàn)略的本質是要平衡各個行政主體的發(fā)展，各方都獲利，從而形成城市群整體發(fā)展的進步。通過長江中游城市群環(huán)境立法協同，對自然社會資源進行合理的分配，對各主體的利益獲取進行科學的約束，遵循公平正義原則，使其在科學合理規(guī)范的法治環(huán)境內進行生態(tài)保護工作和經濟發(fā)展活動，推進區(qū)域社會治理現代化，助力實現國家治理現代化。

二、推進長江中游城市群環(huán)境立法協同發(fā)展面臨的問題

（一）協同治理合作意識不足

雖然當前四大省會城市通過各種形式定期舉行協商會議并簽訂合作協議，但是實踐結果不盡如人意。第一，政府之間存在發(fā)展競爭，四大長江中游城市群省會城市本身在發(fā)展戰(zhàn)略、產業(yè)結構、環(huán)境治理方面均有趨同，但各自經濟發(fā)展水平不一，各級政府之間基于政績壓力，存在競爭行為，合作意向不強；第二，政府之間利益不一致，環(huán)境本身具有流動性、廣泛性等特點，污染擴散快，影響大，環(huán)境治理成本相對高昂，但環(huán)境治理效益具有間接性特點，對于政府而言，存在收益成本不對等，政府之間利益難以平衡，協調動力不足；第三，政府之間溝通不暢。地域治理、條塊治理下產生的行政壁壘阻礙了政府之間溝通合作。而目前在長江中游城市群開展的會商會議主要是以四大省會城市為中心開展的會議，地方城市僅為參會者，協調治理主動性、程度、深度均有不足，且該會商會議定期召開，非常態(tài)化、地級市的溝通協商會議極為缺乏，進一步導致地級政府之間協同治理動力不足。

（二）協同治理主體單一

目前長江中游環(huán)境協同治理的主要方式仍是以政府主導為主，且一般是按合作協議等政策性文件要求執(zhí)行，不僅導致行政效率低下、效果不足，更因急功近利，易于在執(zhí)行過程中產生“一刀切”現象，且保護或修復方式較為粗淺，或是強制要求沿江沿湖工廠企業(yè)限期搬離、農田果林即刻恢復為森林山川，或是要求產生污染的企業(yè)繳納罰款或購買第三方服務，恢復環(huán)境。前者太過急躁，不僅容易喪失民心也難以執(zhí)行；后者易因監(jiān)管缺失、企業(yè)能力不足等導致效果不明顯。

（三）協同治理體制機制不完善

首先，長江中游城市群環(huán)境治理現有相關政策文件內容不具體。2022年中央批復同意了《長江中游城市群發(fā)展“十四五”實施方案》（下文簡稱“實施方案”），2023年2月在第九屆長江中游城市群會商會議中，四省達成年度合作行動協議，但是無論是實施方案還是合作協議關于環(huán)境協作方面的內容，主要是對環(huán)境保護修復的指導性建議或目標性要求，不能具體可操作。例如，實施方案中提出要建立生態(tài)保護修復省際協調機制，聯合申報實施全國生態(tài)系統保護和修復重要工程，但是如何建立生態(tài)保護修復省際協調機制，是否應有牽頭省會，以免互相推諉而事不成，如何確立保護修復標準，修復成本如何確認、應由誰承擔等均未細化。此外，中部四省達成的合作協議僅是契約性質的協議文件，并不具有強制性效力，且缺乏監(jiān)督考核規(guī)范，難以執(zhí)行。其次，整體性政策體制未建立，目前仍是以實施方案等中央文件為指向，省會城市定期會制定合作協議，但是體系化的環(huán)境協商保護修復體制未建立，導致在實踐中，地方政府不是敷衍態(tài)度以形式主義了事，就是有心無力，不知如何入手，只能各行其是，環(huán)境協同治理成為一紙空文，而且環(huán)境保護修復的管理部門繁多，職能交叉重疊，如相關管理部門就涉及環(huán)保、能源、農業(yè)、交通、國土資源等部門，各部門職能定位不同，分段分區(qū)域管理，容易出現多頭治理或者治理空白。

三、完善長江中游城市群環(huán)境立法協同的策略

（一）提升合作意識

長江中游城市群區(qū)域內政府應破除思想障礙，祛除競爭發(fā)展意識，深刻認識以環(huán)境協同治理帶動經濟共同發(fā)展的政策重要性。現今中央通過的實施方案，無疑是肯定鼓勵長江中游城市群協商發(fā)展理念，省級政府應鼓足干勁，優(yōu)化政績考核標準，將生態(tài)效益納入重要考核范圍，培育協同治理意識。同時鼓勵次級城市圈或者跨區(qū)域跨省的地級市進行生態(tài)治理的常態(tài)化溝通協作，建立干部交流機制，讓干部在跨區(qū)域城市群建立交換任職，促進熟悉城市群情、加強協商溝通、增強信任，進一步協助破除行政壁壘，提高協同治理動力。推進長江中游環(huán)境立法協同，就是要打破行政壁壘，讓各省市的資源充分發(fā)揮作用，協同發(fā)展。考慮到長江中游城市群內各省市經濟發(fā)展水平的差異及環(huán)境協同保護的迫切性，長江中游環(huán)境立法協同可從重點領域出發(fā)，實現重要環(huán)境要素協同治理和法治環(huán)節(jié)的統一，建立良性環(huán)境保護機制，最終實現共建、共管、共治。以長江中游城市群漁業(yè)資源、珍貴動物及礦產資源的保護為例，如漁業(yè)資源的保護，伴隨著漁業(yè)資源的衰退，長江中游城市群內部分漁民為了獲取捕撈利益，使用禁用工具、禁用方法，在禁漁期非法捕撈，獲取經濟利益，給長江漁業(yè)資源的保護，恢復水生生物資源帶來了巨大的挑戰(zhàn)。近年來，長江中游城市群內各省市已經注意到了對長江中游生態(tài)水生物的保護，規(guī)定了禁捕、退捕政策，流域內的基本漁業(yè)資源得到了恢復，水生生物的多樣性得到了保障，即便如此，非法捕撈仍然在某些地方客觀存在，迫切需要長江中游環(huán)境立法協同予以治理保障。如珍貴動物的保護，長江是我國的第一長河，長江流域水生生物較多，尤其是以長江江豚、中華鱘、白鱀豚、揚子鱷為代表的一些國家級重點保護動物資源，對這些珍危動物的保護一直以來都是立法考量的重點內容。長江是我國生物多樣性最為豐富的區(qū)域，受多種因素影響，水生物資源嚴重退化，水域生態(tài)不斷惡化，珍稀特有物種自然繁殖狀況堪憂。推進長江中游城市群環(huán)境保護立法協同，應當把流域內珍危野生動物資源作為環(huán)境立法協同保護的重點內容。又如礦產資源的保護，長江是中華民族的母親河，也是中華民族發(fā)展的重要支撐。黨中央對長江環(huán)境保護工作尤為重視。長江內最重要的礦產資源就是沙石資源，近年來，隨著河沙價格的不斷提升，不法分子鋌而走險盜采長江河沙，給長江環(huán)境好轉帶來嚴峻挑戰(zhàn)。公安機關堅決貫徹落實習近平總書記重要指示精神，多次開展了旨在打擊非法采礦的多個專項行動，打擊了一批“頂風作案”的犯罪分子，犯罪團伙，長江內盜采河沙的違法行為得到了有效的遏制。對盜采長江河沙的違法行為遏制的良好勢頭要進一步保持，就離不開長江流域內各地區(qū)的協同作戰(zhàn)，共同努力。長江環(huán)境協同保護立法，要把保護長江流域內礦產資源作為立法的重點。

（二）吸納多元主體

目前長江中游城市群環(huán)境治理仍是以政府為主導，這種政府主導模式短時間能凝聚共識，制定政策并產生治理效應。但是并不可持續(xù)，為此建議吸納多元協同治理主體。一是先將企業(yè)納入協同治理主體。長江沿岸、鄱陽湖濕地周邊仍存在不少工業(yè)企業(yè)，為此建議該企業(yè)綠色轉型，如產業(yè)升級、產業(yè)轉型、企業(yè)搬遷等，在企業(yè)綠色化轉型過程中，政府應提供相應的科學技術、資金、人才等援助。此外，還可以借鑒長三角城市群發(fā)展模式，建立“飛地”協同輔助，即由武漢城市群等發(fā)展較好的城市群內的企業(yè)協助環(huán)鄱陽湖城市群企業(yè)，實現異地生態(tài)協同治理；二是吸納非政府組織參與治理。非政府組織為城市群環(huán)境協同治理提供智力支持，同時通過活動組織、生態(tài)宣傳，溝通協調等進一步凝聚城市群合作意識，加強跨區(qū)域城市群環(huán)境治理合作；三是應將民眾引入為治理主體，一方面，應拓展群眾監(jiān)督舉報渠道，讓廣大群眾成為監(jiān)督管理考核主體之一，另一方面，應當引導群眾綠色生活，鼓勵以公共交通出行、拒絕白色污染物，使用綠色環(huán)保、可循環(huán)材料，政府也應當保障相應的資源供應。

（三）完善體制機制

一是先完善頂層設計，建立整體性政策體制，在現有中央文件、合作協議基礎上建立體系化的跨區(qū)域城市群環(huán)境協商保護修復體制。同時明確部門職能，劃定職責范圍，避免職能交叉，出現多頭管理或管理空白；二是應細化現有政策協議內容，明確治理標準、優(yōu)化考核指標、建立監(jiān)管體系，建立獎懲措施，如產業(yè)綠色發(fā)展，水污染防治、岸線生態(tài)修復等實施標準、監(jiān)管體系、獎懲措施等，同時可將經濟效益、環(huán)保綠色效益、城市協調發(fā)展貢獻度等納入績效考核范圍。同時采用多元化考核模式，將公民、企業(yè)、非政府組織納入考核主體；三是建立靈活性立法協同模式。既需要考慮實際操作的難易程度，也要考慮到長江中游城市群環(huán)境亟須立法協同的現狀，召開合作會議模式，成立專門的意思協調機構，由長江中游城市群內各省市通過專門的意思協調機構用線上和線下的方式協商達成意思一致，形成具有統一條款的立法內容，對長江中游城市群內各個地方具有普遍的適用性，再由各個行政地方根據本行政區(qū)域個性化、差異化情況，針對性訂立適用本行政區(qū)域的個性化、差異化條款，經過符合規(guī)定的程序，在各個行政區(qū)域內適用。這種模式的優(yōu)點：一是不和現行《中華人民共和國立法法》關于立法主體規(guī)定的沖突；二是簡便可操作性強，無須投入更多；三是體現了差異化原則，符合長江中游城市群內各省市經濟發(fā)展現狀差異較大的實際，更容易被各方普遍接受。同時在本行政區(qū)域內施行，保證了統一立法，具有操作性；四是成立議事協調機構，保證了行政立法的有效監(jiān)督。

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（作者單位：中共安慶市委黨校）