消防領域不予行政處罰制度的適用研究

摘要：2021年《中華人民共和國行政處罰法》的修訂擴展了不予行政處罰制度的適用空間，研究消防領域不予行政處罰制度的適用情況，探討新法修訂背景下三類不予行政處罰情形如何適用，有助于消防執法實踐統一、規范適用法律，體現消防執法的公正性和人性化，提高消防執法效率，優化營商環境。通過對三類不予行政處罰情形的構成要件以及適用條件的研究，旨在為促進不予行政處罰制度的法律適用、更好發揮其制度效果提供參考。

關鍵詞：消防領域；不予行政處罰；法律適用

消防執法作為維護社會秩序和保障人民群眾生命財產安全的重要環節，其重要性不言而喻。然而，在消防執法過程中，是否對違法行為予以行政處罰，是一個需要謹慎權衡的問題。在特定情況下，根據相關法律法規，可以選擇不予行政處罰，以達到更好的社會管理效果。

1 不予行政處罰的情形

《中華人民共和國行政處罰法》（簡稱《行政處罰法》）中關于不予行政處罰的規定有第三十條、三十一條、三十三條、三十六條、四十條、五十七條和六十二條，將以上列舉的條款分析可以發現不予行政處罰按照原因可分為以下幾類：一是由于主體不適格，對應第三十、三十一條；二是由于違法事實不能成立、證據不足，對應第四十條和五十七條；三是由于違反行政處罰法定程序以及超過行政處罰時效，對應的是第三十六條和六十二條；四是不予行政處罰，對應第三十三條，也就是所謂的“輕微不罰”“首違不罰”和“主觀無過錯不罰”[1]。第一、第二、第三類與不受行政處罰的“行為”無直接關系，不在本文論述的范圍之內，本文著重論述第四類不予處罰的三種情況。

理論上，有“不予行政處罰”和“免予行政處罰”的區分，兩者概念不同：前者是指當事人的行為雖然違法但實質上不應承擔處罰后果，不用處罰；后者是指當事人本該處罰，但是考慮到有特殊情況的存在，不需要承擔行政處罰后果[1]。在實踐適用中，主要是通過制定清單來展開，各地政府及有關部門為貫徹《行政處罰法》第三十三條對不予行政處罰的規定，制定了相應的規范性文件，大多采取“不罰清單”“免罰清單”等方式，對不予行政處罰和免予行政處罰這兩個概念沒有嚴格區別。我國《行政處罰法》并無“免于行政處罰”一說，因此，只要是與《行政處罰法》第三十三條有關的，一律采用“不予行政處罰”的表述，以體現法規的規范性[2]。

2 消防領域不予行政處罰制度的執行情況

從各省市近幾年新發布的消防領域不予處罰清單來看，有些省市的“清單”類似于上海市“清單”，只是對其中兩類的不予處罰事項進行列舉，而浙江、云南、山西等地的“清單”則是對三類情形都進行了明確。同時，各省市所羅列的不予處罰具體事項也存在差異，這種差異主要體現在不予處罰的具體條件和適用范圍上，不同地區根據自身的實際情況和法律法規的要求，制定了各自的不予處罰清單。各省市通過制定具體的不予處罰事項清單，旨在更好地平衡法律執行與市場主體的權益保護，通過提供一定的容錯空間，鼓勵市場主體自我糾錯和改進。

3 “三種情形”的構成要件分析

3.1" 關于“輕微不罰”

“輕微不罰”一條指出，“違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰”，即對于滿足輕微違法、改正迅速、未造成后果這3個條件的，都應不予處罰。

3.1.1" 違法行為輕微

在認定“輕微違法”時，不應僅從“輕微”的某一個方面進行考量，而應從其事實、性質、情節、后果以及單位（場所）的使用性質等方面進行分析。在大多數省市的“清單”中均分別挑選了部分輕微的違法事實，如“火災自動報警系統探測器損壞或故障”等不影響消防設施系統功能、“占用、堵塞、封閉疏散通道、安全出口”“埋壓、圈占、遮擋消火栓”等事實性質輕微的情節，并明確了具體條件，如“不超過幾處”“未超過百分之多少”等違法數量偏少的情節；還有的明確了“不適用于生產、儲存、經營易燃易爆危險品的場所”的情形。

3.1.2" 及時改正

對于“及時”的時間節點存在著不同的觀點，即“現場整改完成”“責令立即整改后整改完成”還是“在立案后調查取證期間或者告知前整改完畢”等。由于法律條文對于“及時改正”的具體要求和標準沒有明確規定，導致在具體案件中對于是否構成“及時改正”存在不同解釋。在有些省市的“清單”中會進一步明確，“當場改正”與“及時改正”的區別，或者具體要求是“檢查當日完成整改”還是“幾日內完成整改”。

3.1.3" 未造成危害后果

消防違法行為會增加火災的發生概率，未造成危害后果應限定為未發生實際火災或未導致人員傷亡、財產損失等損害。

3.2" 關于“首違不罰”

在“首違不罰”條款中，對滿足初次違法、危害后果輕微、及時改正這三個條件的，可以不予處罰。

3.2.1" 初次違法

對“初次違法”的判斷，其核心是對“初次”的把握。第一種意見認為，“違法”包括所有被法律法規認定的“違法”，這一論斷太過嚴苛，與“懲教并舉”的原則不符，同時在實踐中，跨部門、跨法的調查取證工作也存在著一定的困難。第二種意見認為，是否違法涵蓋了整個消防領域內的違法行為，但是，消防違法行為種類較多，通過一種消防違法行為對其他消防違法行為進行定量處罰，這與懲罰和教育相統一的原則是不一致的。第三種意見則認為，違反的是同一種消防違法行為，本文比較贊同這一意見。

3.2.2" 危害后果輕微

“首違不罰”中“危害后果”的含義應當和“輕微不罰”“危害后果”相同，故應當將“危害后果輕微”理解為發生了火災，但火災危害輕微。在現行的輕微火災簡易登記制度中，對適用輕微火災登記的情形進行了規定，為“火災危害輕微”的認定提供了依據。此外，在沒有造成危害后果（即沒有發生火災）的情況下，“首違不罰”規定同樣適用[2]。這里沒有規定一定要“輕微”，這樣就可以很好地區分“輕微不罰”和“首違不罰”，從而使得法律的適用更加準確和恰當。

3.2.3" “可以”不予行政處罰

在一般情況下，對于符合法定條件的當事人，可以不給予行政處罰，但是也可以在特殊情況下給予行政處罰。在立法中，用“可以”代替“應當”，對“首違不罰”仍然有自由裁量空間，從而對其適用范圍作了更大的限制。

3.3" 關于“主觀無過錯不罰”

新增加了“主觀無過錯不罰”的條款，即當事人有證據足以證明并無主觀過錯的，不予行政處罰。從各地的“清單”看，主要涉及當事人自身已自行發現問題并采取了相應措施，這有助于更好地督促社會單位自覺履行消防安全主體責任。

3.3.1" “主觀過錯”是否屬于違法構成要件

行政處罰必須以客觀違法行為為中心，其目的是維持行政秩序，懲戒相對人。“可罰性”是行政處罰的一個重要特點，沒有主觀過錯的行政處罰明顯缺乏可罰性。同時，客觀歸責原則也無法實現對行政處罰的教育與預防。因此，本文提出“主觀過錯”是構成行政違法的一個重要因素。

3.3.2" “足以證明”的舉證責任

《行政處罰法》對“無主觀過錯”的舉證責任作出了規定。對消防救援機構來說，要舉證主體的主觀狀況，所需的證據種類繁多、內容繁雜，增加了執法的成本，降低了執法的效率。因此，對于主觀上沒有過錯的證明，由當事人來證明更為實際可行。應當注意，對于證明主觀上沒有過錯的證據，消防救援機構應當作出“足以”的判斷。

4 不予處罰清單適用中存在的問題

4.1" 不罰清單的事項選擇不明確

不罰清單的內容主要是不罰的事項。與全國“清單”相比較，可以發現，不罰事項的選取不夠清晰，主要表現為：一是未將三種情形加以區別，有的省市“清單”只規定了“輕微不罰”“主觀無過錯不罰”等事項，而對“首違不罰”未作具體規定。有的在“輕微不罰”中引入了“首次被發現”的表述，前面已經提到，“輕微不罰”和“首違不罰”在構成要件上存在差異，適用范圍也存在差異，兩者不能簡單地混為一談。二是大多數省市的“清單”中均有列舉“不超過幾處”“不超過百分之多少”等具體情形，但在執法實踐中發現，無法完全參照這個數值。如“常閉式防火門處于開啟狀態不超過3處”，在小場所和高層建筑中適用又有不同，小場所中可能防火門總數有且僅有3處，3處均未關閉其占比是100%，而高層建筑中防火門總數可能有幾十上百處，3處可能僅占比3%左右，對這兩種場所都進行不予處罰，占比高的情形更為嚴重，顯然有失公平。

4.2" 構成要件的認定標準不明確

各省市各自制定的“清單”中逐一列舉了不予行政處罰的具體事項，其構成要件相對明確。然而，不同地域之間的認定標準仍存在一定的差異。另外，從法理上來說，“清單”所列舉的事項以外的情形，若滿足不予行政處罰三種情形的構成要件，同樣應當依法不予處罰。在大多數省市的“清單”中也明確了其他符合《行政處罰法》等法律法規規定的不予行政處罰的違法行為。然而，在適用范圍擴大后，對各個構成要件的具體理解各有不同，如“清單”以外的哪些事項屬于“輕微違法行為”，不同的違法行為分別在多久時限內完成整改屬于“及時改正”，提供哪些證據能“足夠證明”沒有主觀過錯等。這些不確定的法律概念充滿了主觀判斷和不同認識，這也反映了法條規定的不明確，容易讓社會公眾對法條不理解。在執法實踐中，到底是適用各地區各自清單列舉的事項還是依據現場情形判斷是否滿足不予處罰構成要件，到底如何準確適用法條，有些是法律文件規定不明確導致，有些是理解不同導致，給不予處罰的適用帶來困惑。

5 完善制度適用的建議

5.1" 明確不予行政處罰條款具體構成要件的適用標準

通過規范具有各地特色的不予行政處罰清單的形式與內容，最大程度提煉“輕微不罰”“首違不罰”和“主觀無過錯不罰”的標準，也可將各種不予處罰情形以表格的形式分門別類，為執法人員提供具體的指導，以最大程度避免不予行政處罰條款適用的法律風險。本文認為，其實大多數的消防違法行為都可以具有“輕微”“首違”或“無主觀過錯”的不罰情形，如浙江、廣東的“清單”中，將直接作出三停處罰的“公眾聚集場所未經消防救援機構許可擅自投入使用、營業”以及“其他場所與居住場所設置在同一建筑物內不符合消防技術標準”的情形，也通過明確場所性質或規模大小、是否首次違法、是否及時改正等具體情節來界定其是否可以列為不予處罰的事項。

以正面列舉方式制定的不罰清單，往往無法涵蓋所有事項，需要不斷修改完善。本文認為，也可以同時結合建立負面清單的模式，對不罰事項用排除的方式進行規定，避免執法人員在一些關鍵領域進行不適當的處罰。

5.2" 建立監督機制，加強普法宣傳，確保執法公正透明

為了有效實施不予行政處罰并保障其公正性，建立監督機制并廣泛宣傳至關重要。根據現實需要，及時動態調整并發布消防領域不予行政處罰清單，確保清單內容與法律法規保持一致，避免出現法律空白或過度寬松的情況?。利用信息化手段，實現信息共享和查詢，提高透明度和公信力，確保不予行政處罰的公正性。通過案卷評查、專項執法監督等方式，定期或不定期對依法實施不罰與教育同步推進工作進行回頭看，全面梳理排查不罰反罰、不罰也不教，不罰與教育脫節、執法與監管不銜接等情況，及時糾正消防領域不予行政處罰制度執法實踐中存在的問題。

6 結束語

消防領域不予行政處罰制度的合理適用對于優化營商環境、提高消防執法效能具有重要意義。通過明確適用條件、規范執法程序、加強監督和宣傳等措施，可以進一步完善這一制度，為保障消防安全、促進社會和諧發展發揮更大的作用。

參考文獻

[1]邱志偉.不予行政處罰制度研究[D].南昌：南昌大學，2023.

[2]楊偉倩.關于不予行政處罰在消防執法中若干問題的探討[J].今日消防，2023，8（10）：110-112.