以信促治：成都市鄉村集中居住區信義治理運行機制的探索與啟示

基層社區信義治理是實現國家治理現代化、推進城市更新的助力支撐，也是著力推進城鄉“治理融合”、強化文明善治的實踐需要。本文以成都市鄉村集中居住區為研究對象，提煉社區信義治理的實踐類型，解析基層社區治理共同體實現“治理融合”的運行機制。

一、鄉村集中居住區信義治理的背景與意義

（一）信義治理與鄉村集中居住區概念闡釋

自2017年成都市社區發展治理委員會成立以來，以信托制物業為核心的治理模式發展歷經理論論證、先行試點、由點擴面、全域推廣等階段。2019年，成都市社治委總結試點經驗，提出了“信義治理”的概念，并將其內涵表述為：“信義治理是基于信托法理，在住宅小區治理體系中，黨建引領利益相關各方（物業企業、業委會、業主）建立信義關系、秉持信義精神、遵守信義義務的互動合作過程，其核心是信托制物業管理服務機制。” ^[1]2024 年4月，武侯區社區信義治理國家級標準化試點標準體系及首批關鍵標準正式發布實施，以高質量的試點建設成果為全國基層治理實踐提供示范樣板。

鄉村集中居住區是位于城市建成區以外、建于集體建設用地上的農民聚居區，該區域既有同村集中居住又有多村混合居住，人員管理隸屬關系復雜，是兼具城鄉兩方面特征的治理單元，也是城鄉社區發展治理的薄弱環節。按照成都市社工部分類標準，闡釋為“通過土地整理方式，在農村集體建設用地上統歸統建與統歸自建小區”，以此為劃分標準。

（二）信義治理的背景與意義

基層社區信義治理是實現國家治理現代化、推進城市更新的助力支撐。黨的二十大報告提出，加快轉變超大特大城市發展方式，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。2022年成都市常住人口城鎮化率就已突破 79% ，正處于從工業化后期向后工業化轉型階段，面臨的各類城市問題比較典型。其中，社區物業服務監管難、服務差、收費亂等問題尤為突出。近年來，成都市廣泛開展物業創新改革試點，通過信義治理，推動試點社區物業矛盾糾紛同比減少 91% 以上、物業繳費率同比提升 40% 以上、業主滿意率 95% ，初步實現“老大難小區蝶變新生。

基層社區信義治理也是著力推進城鄉“治理融合”強化文明善治的實踐需要。成都市委十四屆四次全會提出“一體推進規劃、功能、產業、人才、文化、創新、治理‘七個融合’”。社區治理由二元對立走向多元共治的背景下，為解決管理不優問題，鄉村集中居住區著手推動法治、德治、自治“三治融合”，形成新型農村社會治理模式。但在具體實踐中，仍有一些“德治”方法過于簡單，往往停留于通過引進一些外部的文化要素，對鄉村集中居住區進行道德建設未能達到更深層次的價值經營。信義治理強化文明善治，是強化城鄉治理薄弱環節的重要手段。

二、成都市鄉村集中居住區信義治理的實踐模式

按照信義治理實踐成果與時序，從武侯區、彭州市到新津區，鄉村集中居住區信義治理的創新實踐和特色做法表現為導人信托制物業模式、文化建設模式、智慧平臺統籌模式、場景營造模式4種類型。

（一）武侯區水岸花園—導入信托制物業模式

華興街道三河社區水岸花園小區位于武侯區夏家灣一路333號，安置居民涉及2個街道5個社區7000余居民。該小區通過“黨支部一居民小組一業主委員會一治保會”組織結構，以信托制物業為紐帶，充分調動小區居民參與小區治理行動力與積極性。一是突出黨的組織領導。依托“水岸花園黨群服務站”，建立黨建聯席機制。以理順黨支部、業主委員會、居民小組、治保會的關系為契機，在院落黨支部的引領下，強化對小區黨員和居民的宣傳教育和意識培育，實現社區黨員和居民的思想統一；延伸黨的工作領域進樓棟、進單元，確保了黨組織在小區建設中的領導核心地位。二是以信托制推動協商共治。建立指導助推機制，將物業費、公共收益等設立為全體業主的共有資金，將小區居民與物業企業雙方的物業服務買賣關系，轉變為業主大會為委托人、物業企業為受托人、全體業主為受益人的三方信義關系。依托街道辦事處的指導和支持，加強對小區業委會的信托宣傳指導和監督。三是提升居民自治意識。聚焦黨建引領、多元共治、問題解決，通過壩壩會、物業聯席會、“信托制”培訓會，解決居民急難愁盼問題，強化情感紐帶。黨支部帶頭組建“信義治理團”，協同居民小組、院落議事會、居民骨干、樓棟長等自治力量參與小區管理，以“公開透明、開放參與、信義為本”理念，調動居民自我管理、自我決策、自我服務的能動性。

（二）新津區波爾村—文化建設模式

波爾村位于新津區興義鎮，統建新型小區集中居住127戶459人。該小區以黨建為引領，以信義為紐帶，對內探索信義自治建設，對外倡導信義資源鏈接，形成社區發展治理的兩大動力，驅動產業升級、小區治理、鄰里服務同步推進，實現產、居、人、文融合發展。一是以黨建引領誠信管理。成立黨支部，帶頭人書記主任一肩挑，率身示范透明協商，建立“骨干黨員 + 信義模范”的“ ¹⁺¹ ”黨群協商機制，在土地整理、農戶搬遷、新房建設等方面推行“不二協商”。召開農集區信義治理大會，成立小區自管委，議定小區改建公約，以村上投入 + 農戶籌資的方式籌集小區物業維護資金，推行農集區準物業管理；二是以文化打造“誠信不二”品牌。抓住“不二”兩字，探求背后的地名的演化故事，構建以“農博波爾、誠信不二”的核心理念。把每年的11月22日確定為波爾村的“信義日”，每戶設立“波爾誠信牌”，讓居民說話做事“1是1，2是2”，讓小區辦事“1是1，2是2”；三是以信義鏈接助推產業升級。村委會以信譽做保證，搭建科技農業互助平臺，鏈接中國天府農博園、五八農業等資源，實施高標準基質藍莓栽培項目，將公司與農戶對接，打通農業發展技術瓶頸。利用閑置土地，聯合社區、村民、社會組織投入300萬元，實施共享停車場項目，建立集體分紅、入股分紅2次分紅機制，同步壯大集體經濟和村民收入。

（三）彭州市全域信任互助社——智慧平臺統籌模式彭州市共有鄉村集中居住區514個，覆蓋人口25.6萬余人。彭州市以黨建為引領，彌合各鄉村集中居住區產權歸屬、治理結構、服務需求等方面的不同，探索信義治理新模式，以數字平臺為依托，全域打造信任互助社。信任互助社是一個集社區居民、單位、企業、商戶等力量，整合社區空間、產品、服務等資源，以社區“共建共享共治共贏”為目標，以“信義貝”積分管理為介質的資源、信息交換平臺。一是以信義貝為媒介構建信任互助社數字平臺。建立“生產—執行一支持一激勵”全流程數字化統籌體系。將社區資源轉化為可衡量的數字形式，以信義貝作為數字形式載體。拓展滿足全齡全時的生活需求的鄰里守望和消費服務場景，鏈接信任互助社場景拓展數字平臺。通過鏈接商業資源，培育信義品牌合伙人，通過信義貝兌換機制，將社區資源變得更加透明、可追溯，實現社區資源的高效流轉和交換。截至2024年底，涉及社會資源價值350余萬元，吸引愛心商家1500余家、愛心居民3.57萬余人、信義合伙人150余人，形成了信義貝與社會資源的雙循環網絡；二是以網絡化協作為路徑突破治理壁壘。社區居民、商戶通過信任互助社數字平臺隨時參與到社區治理的過程中，形成了一種多方參與、多方貢獻的網絡化協作模式，從而推動了社區可持續發展。一方面，信任互助社參與主體，可通過網絡平臺聯結企業、社會組織、居民等多方，根據市場適時需求實現資源的高效配置。另一方面，在智慧蓉城背景下，將信任互助社各類數據與成都市級微網實格數據融通，為后續管理部門提升治理智慧化應用水平提供決策依據；三是以價值化導向為目標實現共治共建共享。信任互助社旨在構建一個以價值為核心的社區體系，通過強調互助、共建和共享的信義理念，使社區成員更加注重共同價值的創造和傳承。信任互助社的運作以“信義”為核心價值，通過深化社區志愿服務、營造互助氛圍，實現志愿服務跨社區流通。通過優化志愿服務程序，推動社區慈善，整合社區各類主體，積極動員社會各界資源關注社區慈善，擴大社區居民參與，培養互助精神，開發社區互助空間，提升居民自我服務和自我管理能力。

（四）新津區張場社區 一場景營造模式

張場社區位于新津區寶墩鎮，統建新型小區居中居住876戶2261人。一是制度建設夯實信義治理根基。面對過去“服務管理一把抓”的問題，在社區黨委的指導下，集結了小區黨支部、黨員、樓棟長、居民骨干、社會組織、志愿者、物業公司等力量，組成張場社區信義治理團，建立“業委會 + 物業公司”2個隊伍。明確權責邊界，業委會負責規劃工作、物管負責專業服務提供，信義治理團負責監督，各有分工讓服務更專業，讓小區有溫度。社區兩委定期考核小區工作，業委會和物業公司按照信托制合同開展工作，利用智慧平臺和公開平臺多渠道公示，推動多方互信互促格局形成；二是以場景營造重建信義關系。按照居民生產性、生活性需求，以場景營造實現環境提質，重建小區“信義”關系。以需求定場景，增添公共配套，將廢棄場地改造為紅白喜事辦宴處、籃球運動中心等10余處。以服務定場景，信義茶舍、信義物業服務中心、信義食堂、信義樂園、信義墻繪等8處，形成家文化信義鏈接5處，室內外協商空間5處。以發展定場景，實行合伙共創機制，導入信義充電樁、智慧停車等，實現業主、物業和平臺公司的多方共贏；三是以服務活動增添社區活力。由黨員帶頭，“問需于民、問計于民、問效于民”，開展合伙人招募，成功招募企業居民、教育機構、餐飲4類合伙人，開展教育培訓機構、家庭維修等訂單式服務，提升小區居民幸福指數。圍繞信義文化日，不定期開展信義康樂、信義小味、信義手作、信義寄語等主題活動，做好信義文化宣傳，凝聚居民向心力與凝聚力。

三、成都市鄉村集中居住區信義治理運行機制

社會治理理論體系脫離不開基于治理基本社會觀念的社會系統理論與受到經濟和政治學界影響形成的理性選擇學派，成都市鄉村集中居住區信義治理運行機制體現以下5個方面。

（一）政策保障機制

依托創新經驗制度化，是賦予信義治理創新合法性的政治保障機制[2]。信義治理一開始以信托制物業為主要手段，適用于商品房小區與老舊院落，鄉村集中居住區因其自身的特點，在推行過程中往往需要因地制宜。創新的制度化是信義治理持續創新的關鍵，政策保障為信義治理發展提供了政治勢能。成都市出臺2024年《成都市物業管理條例》（修訂版）。彭州市出臺《信任互助社實施辦法》《信任互助聯盟章程》，以《信任互助社建設工作方案》規范和約束信任互助聯盟及信任互助社的運行，推進全域信義治理。新津區制定《全域推進黨建引領小區“津”治行動助力“智造高地·幸福水城”建設工作方案》，創新“ 1+3+2^? ，工作模式（一套指標體系、三張工作清單、兩張調度指揮圖），將信義治理創新經驗總結提煉推廣。將信義治理創新寫入政策文件提高了創新持續執行的穩定性，保證了創新的持續落實和推廣。

（二）黨建賦能機制

通過融入紅色基因，以黨建引領信義治理的發展方向。信義治理涉及企業、居民、社會組織等多元關系。對于企業與社會組織，要以黨建力量引導企業轉變以利益為本的服務觀，注人以人為本，為人民服務的思想，做到一切以為人民謀福祉為宗旨，為居民創造更大的價值。比如對于物業與居民之間，重點放在處理物業與居民的信義關系上，讓居民享有更好的服務體驗，切忌短視現象的出現，要以高質量的服務，居民滿意為宗旨。對于居民，充分利用黨員的表率作用，做好信義關系建立的輿論導向工作[3。比如，利用下沉黨員走訪調研，了解小區居民的真實想法與需求，以及居民對信托物業和信義積分的接納情況，根據調研的實際情況分析小區信義治理的可能性與必要性，并制定相應的工作計劃，來保證信義關系下后續各項工作順利運行。

（三）資源共享機制

信義治理堅持“信義為本”，以服務建立信任，以信任促進服務。依托信義價值，將城鄉社區、市場主體、社會組織和個人等多方面的社會資源進行整合，使居住區內外的資源得以共享和互通，也為社會組織和個人提供了更多參與社區建設的機會，有效地促進了資源的循環利用，盤活了閑置資源。比如波爾村與張場社區通過信任驛站、信義市集、公益直播等載體與媒介實現資源匯總活用。信任互助社通過信義貝積分管理、信義商家認證、信義達人評選、信義市集舉辦等，拓展了社區治理的空間和渠道，完善了社區治理的規則和制度，提高了社區治理的效率和效果。

（四）漸進累加機制

信義治理創新是增量改革，它立足于既有的基層治理基礎上，又推動構建新的社會形態，使得信義治理創新既要沿循既有路徑，又要面臨退出成本，這構成持續創新的“漸進累加”機制[4。成都市基層治理持續20年的創新過程中，建立起來居民自治與社會組織參與的民主協商與自我管理優勢，這成為基層治理中信義治理創新的堅實基礎。通過信義治理使得社區治理不再是傳統的單一管理方式，而是通過數字平臺，聯結專家、企業、社團和社區居民，形成了一種全過程的人民民主，讓矛盾得以在小區內化解，實現了訴源治理，真正實現多方共贏。

（五）第三方監督機制

利益關聯者的監督與第三方監察人的專業監督互為補充。信托制物業中除了業主的廣泛監督，設立監察人制度，引入第三方監察人，常態化監管小區公共資源、物業費收支等情況，使監督更為中立、科學和可信，在一定程度上既有助于信義義務的履行，也能彌合利益雙方的分歧，擴展協商和信任的空間。在信任互助社中，平臺成為第三方監察人，依托“社區治理我要說”板塊、居民志愿服務活動參與情況，采用數據化分析體現社區運作的穩健性和可持續性。通過平臺監測社區成員的活動、信義貝的流通，可以更好地調整社區資源的配置，確保資源的公平分配和社區治理的健康運作。

參考文獻

[1]吳曉燕.信義治理何以可能：信托制物業的實踐與闡釋Ⅲ云南大學學報（社會科學版），2024，23（03）：78.

[2]李威利，馬夢岑.黨建賦能的城市社區發展治理：成都經驗Ⅲ.華東理工大學學報（社會科學版），2020，35（05）：25.

[3]孫珉玥.信托制物業嵌入社區治理的法治路徑探索[D].湖北：湖北師范大學，2023.

[4]吳曉林，謝伊云.政治賦能與雙向激勵：地方政府持續創新的驅動機制—對成都市基層治理創新的案例考察[].中國行政管理，2022（07）：90.

本文得到以下項目支持：2024年度成都市委黨校（行政學院）系統調研項目（CDDX2024082）。

（作者單位：中共成都市新津區委黨校）