城中村改造對集體經濟可持續發展的積極影響

摘要：城中村改造是推進城鄉融合與優化城市空間結構的重要路徑，其在促進土地資源高效配置、推動產業結構升級、增強城市競爭力等方面發揮了關鍵作用。作為區域經濟的主體，集體經濟在改造過程中迎來了重構與轉型的契機。系統研究城中村改造對集體經濟的影響，尤其是其在提升經濟結構韌性、優化資源配置效率、促進長期經濟收益方面的作用，具有重要的理論價值與實踐意義。通過解析改造實踐中的直接收益和間接效應，可揭示集體經濟在可持續發展框架中的功能定位，并為政策設計提供科學支撐。

關鍵詞：城中村；集體經濟；可持續發展；積極影響

一、引言

在新型城鎮化與高質量發展的大背景下，城中村改造承載了重塑城鄉關系、優化資源要素高效配置的重要使命。黨的二十大報告和2023年政府工作報告將城中村改造作為重點工作之一。政策導向明確指出，城中村改造的支持范圍已從最初的35個超大特大城市及城區常住人口300萬以上的大城市，逐步擴大至300個地級及以上城市。其目標旨在通過城中村改造釋放土地資源潛力、激發經濟要素活力，進而推動集體經濟向現代化方向轉型。基于此，城中村改造被視為促進城鄉協同發展和資源要素整合的關鍵舉措，為探索集體經濟現代化轉型路徑與可持續發展模式提供了實踐基礎。對這一主題的研究，不僅深化了對城中村改造政策實施效能的理論理解，還為集體經濟高質量發展提供了重要的實踐指引。

二、城中村改造的發展狀況

在狹義上，城中村是指城市快速發展過程中，無法及時跟進城市發展進程，城市資金分布無法覆蓋邊緣區域的公共服務建設，導致落后的居民生計和生活狀態。從廣義上看，城中村的土地產權屬于城市，但戶籍制度的管理還沿襲農村發展方式，社會行政管理方面也具有農村的社會特征和傳統習慣，這片區域的生活品質無法達到城市的標準，甚至出現臟亂差的生活環境。這些兼具城市和農村的雙層特征，雙向功能，就是城中村的區域表現。

為有效應對城中村帶來的復雜城市治理問題，相關政策逐步出臺并不斷完善。1998年，廣州市率先提出城中村改造的概念，啟動了以優化人居環境與提升城市形象為核心目標的改造實踐。隨后，2004年深圳市頒布《深圳市城中村（舊村）改造暫行規定》，系統明確了改造的基本原則、實施程序及政策支持，標志著城中村改造邁入制度化軌道。2009年，國務院批準廣東省開展“三舊改造”試點工程，針對舊城鎮、舊廠房及舊村莊的系統性更新治理，將改造工作推向系統化和規范化的新階段。2012年，國務院發布《關于加快棚戶區（危舊房）改造的通知》，首次將城中村改造納入棚戶區改造范疇，進一步強調改善居民生活條件與優化城市環境的重要性。2021年，“十四五”規劃明確提出實施城市更新行動，聚焦存量片區功能提升，包括老舊小區、老舊廠區、老舊街區和城中村等，標志著城市更新成為國家級發展戰略。2023年4月，中央政治局會議首次提出“在超大特大城市積極穩步推進城中村改造”，同年7月，國務院常務會議審議通過《關于在超大特大城市積極穩步推進城中村改造的指導意見》，進一步明確了政策方向與實施路徑。總體而言，城中村改造經歷了從地方試點探索到國家政策主導的演變過程。在政策驅動下，其目標從單一的環境改善擴展至城市更新、產業優化及社會治理的多維目標，實踐方式亦由拆除重建逐步向綜合整治和有機更新轉變，充分體現了政策導向與實踐創新的協同演進。

三、城中村改造對集體經濟的影響

（一）城中村改造對集體經濟的直接影響

1. 土地增值帶動資本積累

城中村改造過程中，集體土地從低效的自發利用模式轉化為規范化的資本運作體系，土地價值因用途變更、開發密度提升和城市基礎設施的完善而顯著增長。以廣州獵德村為例，該村在改造前的集體年收入約為5000萬元。經過改造，集體年收入增長至4億元，增長了8倍。這一增值主要來源于土地的重新開發和利用，帶來了可觀的經濟效益。通過實施多元化開發模式，如商業綜合體、寫字樓和住宅項目的聯合開發，城中村土地的開發收益不僅帶來一次性的大額補償，還實現了物業租賃、商業經營等長期穩定收入。獵德村改造后，年均集體經濟收入超過2億元，土地增值收益直接用于社區管理、成員分紅及再投資，形成了良性循環。再如，深圳市福田區在城中村改造中，通過土地征收、合作開發等模式，將集體土地轉化為城市建設用地。根據《深圳市福田區城市更新實施辦法》，改造中新增建設用地指標的分配和土地收益分成，直接為集體經濟提供了長期資本積累的渠道。從政策層面看，土地增值收益的分配機制進一步提升了集體經濟的資本累積能力。2024年，深圳市人民政府辦公廳印發《關于積極穩步推進城中村改造實現高質量發展的實施意見》，明確提出通過合理分配土地增值收益，支持集體經濟發展。這一政策導向為集體經濟在土地增值收益中的權益提供了保障，確保土地資源的增值效益轉化為經濟可持續發展的核心動力。

2. 產業升級實現結構優化

城中村改造對集體經濟的產業結構優化表現為通過科學規劃引導和資源整合，構建更高效、更現代化的產業體系。傳統低效產業模式，如小型制造業和低端租賃經濟，因其資源配置效率低下、經濟附加值有限，在改造過程中逐步被高價值產業體系所取代。通過土地功能調整與空間重組，改造為新興產業的發展提供了關鍵的物理載體和資源支撐。以深圳南山區大沖村為例，改造后規劃建設了多個高新技術產業園區，重點發展科技研發、金融服務與文化創意等高附加值產業，使其從以低端租賃經濟為主的單一模式轉型為多元化、現代化的產業體系。廣州沙步村的改造則引入先進制造業與智能化服務業，形成了產業集聚效應，顯著提升了集體經濟的現代化水平和市場競爭力。從產業結構優化的視角看，城中村改造不僅推動了產業附加值的提升，還增強了經濟布局的多樣化與分工的專業化。優化后的產業結構以新興產業為核心，通過與城市經濟的深度融合，實現了集體經濟在產業鏈中的價值攀升與資源配置效率的最大化，有效提升了其抗風險能力與長期增長韌性。

3. 租金收益促進收入增長

城中村改造后，集體資產的價值因土地用途調整和物業質量提升而大幅提高，現代化的運營管理使資產收益結構從傳統的低效模式轉向多元化、市場化的高收益模式。以深圳市福田區水圍村為例，改造前主要依靠出租農民房獲取租金收入，收益較為有限。改造后，村集體與企業合作，引入高端商業綜合體和寫字樓等多功能業態，集體資產的租金收益顯著增長。據報道，水圍村改造后，年租金收入從改造前的約3000萬元增長至超過1億元，租金收入的顯著增長為集體經濟組織提供了穩定的現金流，用于社區公共服務的改善和產業再投資。此外，現代物業管理模式的引入進一步提升了租金收益的穩定性與長期效益。例如，廣州市冼村在改造后，通過引進專業化物業管理公司，優化租賃資產運營效率，并通過制定科學的租金定價策略確保收入的持續增長。數據顯示，改造后的冼村年租金收益顯著增加，占集體經濟總收入的主要部分，成為集體經濟的重要支柱。綜上，城中村改造通過提升集體資產價值、引入專業化管理和優化租賃收益模式，不僅增加了集體經濟的收入總量，更提高了其財務穩定性和資源配置效率，為集體經濟的現代化發展奠定了堅實基礎。

（二）城中村改造對集體經濟的間接效應

1. 城市資源溢出推動發展

城中村改造通過資源溢出效應為集體經濟注入了全新的發展動能，為其發展提供了強勁的外部支撐與內生動力。其一，在基礎設施層面，通過改善道路交通、增加公共設施和優化服務網絡，城中村區域的資源整合能力和承載能力得以增強。例如，深圳大沖村改造后，新建地鐵站和多條城市主干道，大幅縮短了改造區域與周邊核心商務區的通勤距離，促進了人流、物流與資金流的高效融合。這一溢出效應顯著提升了區域商業價值，為集體經濟的產業布局和項目開發提供了有利條件。其二，在人口流動方面，改造后的城市功能吸引了大量外來人口的遷入，尤其是高收入、高消費群體的聚集，顯著擴展了集體經濟的消費市場和潛在需求。例如，北京市石景山區模式口地區的城中村改造，通過文化旅游產業的導入，成功吸引大量游客和消費人群，區域消費能力顯著提升，進而間接推動了集體經濟收入的多元化和增長。其三，資源溢出效應顯著提升了區域品牌價值，為集體經濟贏得了更廣泛的市場認可與投資吸引力。以廣州獵德村為例，改造后區域形象得以全面提升，集體企業進入更高層次的商業合作平臺，并在資本市場獲得更高評價。此種品牌效應從長期來看，有助于增強集體經濟的核心競爭力與可持續發展能力。

2. 社會資本注入優化治理

城中村改造過程中，社會資本的引入與企業投資的深度參與，不僅提供了資金支持，更為集體經濟治理注入了現代化管理理念、先進技術資源與專業服務，推動了治理結構的全面革新。首先，企業通過合作開發與風險共擔模式，與集體經濟組織協同開發土地資源、管理運營物業，構建起更加多元化、市場化的收益體系。例如，在深圳南山區白石洲改造項目中，大型企業整合資本、技術與專業團隊，不僅加速了項目進程，還通過設立專業管理機構優化集體物業的運營效率，實現了集體經濟從傳統自治向市場化運營的轉型。其次，企業投資所引入的現代化管理工具與數字化技術，顯著提升了集體經濟組織的管理透明度與運行效率。例如，在廣州冼村改造中，合作企業采用大數據技術對物業租賃、收益分配及社區管理進行科學化規劃，完成了管理模式的數字化升級。這一創新舉措不僅優化了資源配置效率，還在收益分配上確保了公平性與規范性，為集體經濟治理賦能。最后，社會資本的注入有效增強了集體經濟的治理能力與抗風險能力。企業提供的法律、財務與運營支持，推動集體經濟組織在現代市場環境中形成更強的競爭力，并促成了多方協同的治理模式。該模式通過治理體系的透明化、規范化與長效化，實現了集體經濟組織管理能力的全面提升。

3. 綠色轉型增強長期活力

城中村改造中綠色發展理念的融入，通過生態優先的開發模式、節能環保技術的應用及資源循環利用的產業設計，為集體經濟構筑了可持續發展的生態基礎。一方面，綠色發展理念推動了生態友好型基礎設施的建設，通過引入綠色建筑標準、低碳技術和節能設備，顯著提升了集體經濟的資源利用效率并有效降低運營成本。例如，廣州獵德村改造廣泛采用太陽能發電、雨水回收系統等綠色技術，不僅減少了能源消耗，還提升了物業資產的環境適配性，增強了集體經濟的長期收益能力。另一方面，綠色轉型通過引導綠色產業的導入與布局，構建了集體經濟高附加值的發展路徑。在北京市石景山區模式口地區的改造中，綠色文化旅游和生態服務業被確立為核心產業方向，顯著提升了土地資源的生態價值，同時，吸引綠色產業鏈上下游企業的入駐，實現了集體經濟從傳統低效模式向可持續發展模式的躍升。此外，綠色轉型通過生態價值提升間接促進了集體經濟的市場認可度與品牌效應。改造后區域的環境質量改善使集體經濟項目在城市市場中具備更強的競爭優勢。例如，深圳大沖村綠色社區改造項目通過打造開放式綠色公共空間和植被覆蓋的生態廊道，提供高品質的生活與商業環境，不僅吸引了高端消費者和綠色企業的關注，還提升了集體經濟項目的盈利能力和市場地位。

四、城中村改造對集體經濟可持續發展的現實啟示

（一）完善產權機制，激活內生動力

在城中村改造過程中，完善產權機制是實現集體經濟可持續發展的重要抓手，可從確權登記、產權制度改革以及法律保障三方面系統推進，以確保機制優化的有效性和可操作性。第一，地方政府應全面推進集體土地確權登記，明確產權歸屬和資源邊界。具體做法包括依托不動產統一登記制度，對轄區內的集體土地進行系統性核查、現狀測繪和歷史檔案整合，準確界定土地權屬、用途及邊界。對于權屬不清或存在爭議的土地，可通過行政協調、仲裁或司法裁定等途徑解決，確保確權過程公開、公正。確權結果需進行區域內公示，并納入全國不動產信息數據庫，以實現產權信息的透明化和數字化管理，為后續開發、流轉和收益分配提供法律基礎。第二，集體經濟組織需積極推動產權制度改革，構建股份合作制的現代化產權管理模式。具體而言，集體土地、物業等資產應通過折股量化方式轉換為股權，明確成員的收益權和決策權，形成以股權為基礎的產權激勵機制。同時，集體經濟組織應組建專業化資產管理機構，負責資產的市場化運營、收益分配和資源配置優化，以提升資產管理效率。此外，需引入獨立審計機構對資產管理、收益分配及決策過程進行全程監督，確保運營過程規范化和透明化。在股權分配上，可根據歷史貢獻和參與程度科學設定比例，平衡成員間的利益關系。第三，政府應完善法律和政策保障體系，為產權機制改革創造穩定的實施環境。根據《農村集體經濟組織法》等相關法律法規，制定區域性的產權管理細則，明確集體經濟組織在產權管理中的權利和義務。政府需提供政策性補貼和專項資金支持，減輕集體經濟組織在確權和改革過程中的成本負擔。同時，通過設立法律援助機制，幫助解決因產權調整引發的矛盾糾紛，降低改革阻力。在資產流轉方面，政府應依托區域性產權交易平臺，為集體土地和物業的市場化流通提供專業化服務，促進資產價值的高效實現。

（二）數據賦能發展，實現智慧轉型

在城中村改造中，地方政府與技術服務企業需要協同推動數據賦能，從基礎設施建設、數據治理規范及應用場景拓展三個層面實施精準舉措，全面實現集體經濟的智慧轉型。一方面，地方政府應主導建設數據基礎設施，搭建覆蓋城中村全域的數字化網絡。具體措施包括部署物聯網設備，如高精度傳感器、智能終端和視頻監控系統，對土地使用、物業運營和人口動態進行實時監測與采集。政府還需搭建區域級數據平臺，采用5G網絡和云計算技術，實現數據的高效處理與存儲，為后續分析與應用提供支持。在數據采集中，政府需結合遙感技術和無人機巡檢，精準繪制土地資源分布圖，確保數據覆蓋的全面性與準確性。在數據治理方面，地方政府需制定區域性數據管理標準，構建規范化的管理流程。通過設立專門的數據管理機構，對數據采集、共享和存儲進行全流程監督，確保數據合規性。同時引入區塊鏈技術，建立多部門間的分布式賬本系統，實現數據的安全共享與不可篡改。為保障數據安全，地方政府需推行分級加密機制，對敏感數據進行嚴格權限控制，并定期開展數據安全審計，消除潛在風險。另一方面，技術服務企業應通過先進工具為集體經濟開發智慧化應用場景。在土地資源管理中，企業可運用GIS（地理信息系統）技術，將實時采集的地理與經濟數據整合，形成動態監測平臺，輔助政府和集體經濟組織進行土地利用優化。在物業運營中，企業可部署智能物業管理系統，實現租賃收益監控、能耗分析和維修調度自動化，提升物業管理效率。同時，技術企業需開發基于人工智能的產業分析模型，幫助集體經濟組織預測市場需求，優化投資方向。在數據共享與協同方面，技術服務企業與地方政府需共同搭建區域數據共享平臺，打破部門數據壁壘，促進多方信息互聯互通。企業應為數據共享平臺開發可視化工具，便于集體經濟組織從海量數據中提取關鍵指標，用于決策優化。此外，企業還應結合共享數據，與金融機構合作開發智能化投融資工具，為集體經濟的資源配置和產業升級提供支持。

（三）強化社區治理，提升發展效率

在城中村改造過程中，地方政府與社區居民需攜手推進社區治理，以確保治理高效運轉，促進集體經濟可持續發展。其一，地方政府應主導完善城中村治理架構，明確權責分工，形成高效的組織管理體系。具體做法包括成立由地方政府、集體經濟組織和居民代表共同組成的城中村治理委員會，專職負責改造后社區事務的統籌協調與資源分配。政府應出臺專項城中村治理細則，明確社區土地開發、物業管理和公共服務的管理規則，確保治理過程合法合規。同時，設立專門的監督機構，定期審查社區決策和資金使用情況，提升治理透明度和公眾信任度。其二，地方政府需推動多元化的社區參與機制，強化社區居民的治理角色和積極性。通過建立社區議事平臺或召開定期的居民代表大會，引導居民直接參與涉及資源分配、收益管理及公共服務決策的討論。地方政府應通過政策引導，確保居民在社區事務中的參與比例，同時為居民提供必要的法律和政策培訓，提高其對治理規則的理解和決策能力。在收益管理方面，地方政府還應制定明確的社區收益分配規則，保證社區治理的公平性和可操作性。具體措施包括設立社區公共基金，將改造收益的一部分用于社區基礎設施建設、文化活動及居民福利項目，居民可通過議事平臺共同決定資金使用方向。為避免資源浪費或管理失效，政府需明確資金監管機制，確保收益分配公開透明。其三，社區居民作為治理的核心主體，需主動參與社區事務并承擔治理責任。通過建立居民委員會和志愿服務團隊，居民可參與公共設施維護、環境整治和社區活動的組織工作。地方政府可推動“網格化”治理模式，將城中村劃分為若干治理單元，每個單元由居民志愿者和網格管理員共同負責日常事務處理，從而縮短問題處理時間，提高治理效率。同時，地方政府可通過定期組織治理相關培訓，提升社區管理人員及居民代表的協調能力和治理素質，增強其對治理工作的認同感和歸屬感。

五、結語

城中村改造對集體經濟的可持續發展產生了深遠的直接與間接效益。通過土地增值、產業升級和租金收益的提升，改造實現了集體經濟資本的顯著積累與收益結構的多元化。在資源溢出效應、社會資本注入以及綠色轉型的推動下，集體經濟的治理能力、市場競爭力和長期發展韌性得以增強。未來，需進一步強化政策保障，明確產權機制、收益分配和治理框架，確保集體經濟發展利益的公平性與可持續性。同時，加強智慧化技術和綠色發展理念的引入，實現高效治理與生態保護的有機統一，進而推動城鄉融合與集體經濟的高質量發展。

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（作者單位：中國城市和小城鎮改革發展中心）