國際對非機制轉向的態勢、動因與前景

【關鍵詞】非盟""國際對非機制""“非洲自主”模式""中非合作論壇

非洲與域外大國的機制性互動經歷了一個持續演變的歷史進程。近年來，隨著非洲國際戰略地位持續提升、國際對非機制涌現、非盟主導非洲事務意愿顯著增強，國際對非機制逐漸呈現出由“域外主導”向“非洲自主”轉變的新態勢?！胺侵拮灾鳌蹦Ｊ街饕ā胺敲酥鲗А薄胺敲舜怼币约啊胺侵拗鲌觥比棏鹇阅繕恕７敲私璐藢で笤趹鹇陨稀C制上統籌和協調既有國際對非機制，提升戰略自主并實現非洲利益最大化。然而，國際對非機制向“非洲自主”模式的轉變仍面臨諸多挑戰，短期內或將難以實現。

國際對非機制發展的歷史進程及新態勢

20世紀中葉以來非洲國家相繼獨立后，域外大國（主要是歐洲前宗主國）將非洲作為一個整體發展對非關系。這一方面是西方國家沿襲殖民時期對非統治體系、管制渠道的結果，另一方面也受到非洲解放進程與泛非主義運動同頻共振的現實影響。從這一時期開始，非洲作為一個整體與域外大國的機制性外交互動持續發展，成為非洲外交甚至二戰結束后覆蓋全球的現代國際關系的一大實踐創新。具體來說，其演進經歷了三個階段。

20世紀后半葉，西方大國與非洲機制性互動形成“域外主導”模式。在這一階段，以英、法為代表的歐洲前宗主國為了維持其對非洲國家的控制和影響，建立起一系列對非外交機制。此時，非洲國家獨立未久，在與西方大國的機制性互動進程中處于被動或弱勢地位。但部分非洲國家，特別是非洲領袖人物仍通過與西方大國的互動機制，積累了多邊外交博弈和斗爭的經驗。[1]

21世紀前二十年，新興大國與非洲機制性互動形成“集體對話”模式。這一階段，以中非合作論壇為代表的一系列新興大國對非機制如雨后春筍般建立。作為前一種模式的變形或演進，“集體對話”模式中域外（新興）大國仍占據主導或主動，但不同的是非洲在互動機制中的整體意識或整體性得到凸顯和尊重。非洲在其中更充分地發揮了主事權和能動性。比如中非合作論壇，在其倡議建立、機制建設、議題制定等整個進程中，非洲都發揮了關鍵作用。[2]這些實踐經驗很大程度上助力非洲改變了西方大國在對非機制中與非洲的交往模式，非洲國家的話語權和影響力不斷提高。

進入21世紀第三個十年，非洲參與大國對非機制展現出新態勢，其嘗試推動與域外大國機制性互動形成“非洲自主”模式。經過前兩個階段的發展，非洲更加主動地用整體視角看待大國對非機制，以非洲為核心，在戰略上統籌各大國對非機制，尋求取代以往的“域外主導”模式。非洲的戰略目的在于，把各大國對非機制、政策有機地納入非洲戰略軌道，實現非洲利益最大化。目前來看，非洲與域外大國機制性互動的“新態勢”主要有三方面表現。

第一，"搭建“非洲自主”模式框架。在2015年啟動的《2063年議程》中，非盟即展現出整合或優化利用非洲各域外戰略伙伴關系（大國對非機制）的意愿。在《2063年議程》中，非盟對各大國對非機制的總體執行水平進行了評級，并分析了其優劣勢、特點。相應地，非盟在《2063年議程》第一個十年實施計劃中規劃于2016年啟動“非洲全球伙伴關系平臺”（AGPP），并于2017年投入使用。在2024年啟動的《2063年議程》第二個十年實施計劃中，非盟進一步提出要構建功能齊全的“非洲全球伙伴關系平臺”，推動各大國對非會議全部在非洲舉行，而且要對其運作加以監測和評估。[3]

第二，充實“非洲自主”模式內涵?！胺侵薰餐觥笔峭七M“非洲自主”機制的關鍵，即非洲“在全球事務上共同發聲”。非洲這一戰略已經歷多次實踐，影響漸增。2011年，非洲為推動2015年后新全球發展議程更多包容自身訴求，在非盟官方層面形成了“非洲共同立場”，這在全球各發展中地區是絕無僅有的。[4]在近年爆發的新一輪烏克蘭危機和巴以沖突中，非洲國家拒絕響應西方，在國際舞臺積極發揮建設性作用，很大程度上用“非洲共同立場”彰顯了全球南方的戰略價值。非洲在對外關系或國際事務中更加重視凝聚且愈加熟練地運用“非洲共同立場”，為“非洲自主”模式的充分實踐奠定基礎。

第三，推進“非洲自主”模式實踐。“非洲自主”模式突出非盟（“非洲全球伙伴關系平臺”）的主導作用，將“非洲共同立場”作為非洲與域外大國互動的戰略基礎和方向。該模式首次被采用是2022年12月舉辦的美非峰會，隨后在2023年召開的第二次俄非峰會、第一次沙特—非洲峰會以及2024年召開的意非峰會等大國對非峰會中得到一定程度的遵循。非洲推動國際伙伴關系從“域外主導”模式向“非洲自主”模式轉變的實踐取得初步成功，非洲參與國際對非機制的新態勢顯現雛形。

國際對非機制模式轉向的背景與動因

進入21世紀后，非洲國際戰略地位上升，追求各領域自主權的意愿和能力持續增強。近年來非洲在意識形態領域出現“二次覺醒”，積極反思既有的特別是西方“遺留”給非洲的各種“模式”?！胺侵拮灾鳌蹦Ｊ降奶岢?，很大程度上是非洲“二次覺醒”在國際關系或全球治理領域的具象化和投射。以此為背景，下述因素進一步助推國際對非機制轉向“非洲自主”模式。

第一，國際對非機制涌現，客觀上提升非盟推進“非洲自主”模式的戰略主動權。21世紀以來，對非機制成為世界大國甚至地區大國發展對非關系的標配，如西方國家主導的歐非峰會、美非峰會、意非峰會等，新興大國推動建立的中非合作論壇、印非峰會、俄非峰會、土耳其—非洲峰會等。在這一背景下，有選擇性地出席各對非機制（峰會），很大程度上成為非洲領導人推進、落實其對外戰略的重要手段。以2024年為例，至少有5場對非峰會舉辦，9月4日至6日舉辦的中非合作論壇北京峰會是其中的高潮。2024年的情況是國際對非機制（峰會）的縮影，反映了非洲在國際舞臺上的地位和形象持續提升。這使非洲在東西方之間、傳統大國和新興大國之間選擇合作伙伴時具有更大的空間和余地。[5]這種戰略上的主動權，為非洲（非盟）推進、落實“非洲自主”模式提供了客觀條件。

第二，負面認知增多，主觀上提升非盟推進“非洲自主”模式的意愿。21世紀初，非洲普遍樂觀、積極看待國際對非機制（峰會）特別是新興大國對非峰會。但隨著國際對非機制涌現，近年來非洲內部尤其是非洲學界對其負面看法增多，主要有四種典型觀點。一是把大國競相召開對非峰會的局面比作新的“瓜分非洲的狂潮”，[6]認為在大國地緣政治競爭加劇背景下，非洲團結被撕裂，而且域外資源集中注入特定幾個國家，非洲整體收益不大。[7]二是認為非洲在一系列大國對非峰會中，主權被貶低，域外大國召集非洲國家出席會議，這種模式不對等、不公平，體現出大國對非洲居高臨下的姿態，沒有其他大陸像非洲這樣被對待。[8]三是認為非洲領導人出席國際對非峰會，象征意義大于實際價值，耗時費錢，卻達不到預期效果。[9]四是認為非洲領導人，特別是一些被國際孤立的非洲國家領導人，頻繁參加大國對非峰會旨在滿足政治私利，通過增加國際曝光度，為其國內政策或政治合法性背書。[10]這些負面認知，一定程度上為“非洲自主”模式的形成提供了輿論環境和理論支撐，是非盟推進“非洲自主”模式的主觀條件。

第三，東盟成功的示范效應，為非盟推進“非洲自主”模式提供經驗借鑒。進入21世紀以來，非洲掀起“向東看”的熱潮。除了將目光投向中、印兩大國之外，非洲也從國家體量、被殖民歷史、經濟水平原本更接近，但發展結果走向“分流”的東南亞吸取成功經驗。[11]在與域外大國的關系上，非洲有觀點認為，“域外主導”模式本身即預設了大國對非洲的優勢。相較之下，東盟主導構建的與域外大國的對話合作機制（東盟10+1、10+3、10+X），確立并鞏固了東盟的地區“中心性”地位。非洲學界呼吁效法東盟經驗，打破“域外主導”模式，利用非洲已建立的框架（如非盟、主要次地區組織），塑造與域外大國的機制性關系，爭得應有的尊重和利益。與此呼應，非洲政界也表達了相似的看法?？夏醽喛偨y魯托曾表示，如果非洲領導人無法獲得對等尊重，將推動非盟主席代表成員國出席大國對非峰會。[12]

國際對非機制“非洲自主”模式的發展前景

“非洲自主”模式意在實現三項戰略目標：一是“非盟主導”，主要是指發揮“非洲全球伙伴關系平臺”的作用；二是“非盟代表”，主要是指整合全非對外戰略，形成“非洲共同立場”；三是“非洲主場”，主要是指推動大國對非機制會議（尤其是峰會）在非洲舉辦。近年來，大國對非機制出現一系列向“非洲自主”模式靠攏的跡象或實踐，如非盟在各機制中成員資格的確立、機制會議舉辦權（在域外大國與非洲之間）的輪換等。盡管如此，國際對非機制向“非洲自主”模式的轉換仍面臨諸多挑戰，短期內或將難以實現。

第一，“非洲全球伙伴關系平臺”建設進展緩慢?！胺侵奕蚧锇殛P系平臺”建設是非洲謀求國際對非機制主導權的關鍵抓手和直接體現。但目前來看，該平臺建設進展緩慢。如前所述，2015年發布的非盟《2063年議程》對“非洲全球伙伴關系平臺”的建設制定了清晰的時間安排和進度規劃，為期兩年。但2019年發布的《2063年議程》第一個十年實施計劃評估報告，并未提及任何關于平臺建設的進展和評估情況。[13]在非盟官方網站上，截至2025年3月提及“非洲全球伙伴關系平臺”的信息只有一條，發布于2016年，是時任津巴布韋總統穆加貝在非洲發展新伙伴計劃（NEPAD）元首和政府首腦指導委員會上的發言。而且在整篇發言中，穆加貝僅一次提到平臺，非常簡要地說明了非盟提議建設平臺的目的。[14]可見，非盟關于整合、主導國際對非機制的戰略設計，很大程度上未能擺脫泛非主義歷史版本的“雄心政治”挑戰，《2063年議程》及其前兩個十年實施計劃的大量目標包括平臺的建設和運轉以相對理想的假設為基礎加以制定，其實現前景存在不確定性。[15]與此同時，在實踐中，非盟通過平臺建設贏得國際對非機制主導權的意愿也未必能得到域外伙伴國特別是大國的支持。

第二，“非洲共同立場”的形成面臨多重困境。“非洲共同立場”是非洲推進國際對非機制轉向“非洲自主”模式的基礎和保障，但其形成有三方面困境。一是機制困境。相較于雙邊外交，多邊外交（機制）的務虛屬性較強，其程度隨著參與國數量的增加而增強。也就是說，在形成共同立場方面，多邊機制存在“先天的”短板。以東盟為例，其10個成員國在涉及域外大國的很多問題上尚難以形成共識，可見非盟55國對外一致發聲將面臨何種困難。二是實踐困境。這是上述機制困境在實踐層面的投射或反映。不同的國際對非機制在合作領域、合作模式、合作目標和合作效果上各有特色，其反映了各域外伙伴特別是大國對非戰略的傾向。這決定了不同的非洲國家在各國際對非機制中獲益不同，因此很難形成整齊劃一的“共同立場”。三是信任困境?！胺侵薰餐觥北厝辉黾臃敲嗽诜侵迣ν馐聞丈系拇硇裕侵迖覍Ψ敲瞬⒉怀浞中湃巍Ｒ恍┓侵扌鴵姆敲吮簧贁捣侵薮髧殉?，在對外議程制定、項目推進以及成果落實等問題上影響其利益，而一些非洲大國事實上也并不情愿將其與域外大國開展機制化溝通的權力過多讓渡給非盟。

第三，爭取國際尊重面臨內部競爭風險。非洲借由“非洲自主”模式推動國際（特別是大國）對非峰會在非洲國家舉辦，有爭取國際尊重或平等權利的考慮。但在具體實踐中，承辦大規模多邊峰會對國家綜合實力有很高要求，多數非洲國家無力承擔。在這種情況下，“非洲自主”模式下的國際對非峰會大概率集中在幾個非洲大國舉辦，如南非、尼日利亞、埃及、埃塞俄比亞等。但這又會導致非洲外爭尊重的訴求轉變為大陸內部的影響力競爭。比如南非，長期以來被稱為非洲大陸“不情愿的霸權”。[16]作為非洲曾經在金磚、二十國集團等主要全球治理機制中的唯一代表，南非被非洲小國認為在國際上為非洲爭取權益不夠賣力，而又被非洲大國認為沒有資格代表整個非洲。南非的尷尬處境，一定程度上也是非洲推進“非洲自主”模式面臨困境的縮影。

第四，非洲的國際戰略地位可能會有所回落。在逆全球化趨勢持續抬頭的大背景下，美國開啟特朗普2.0時代并帶動西方世界增強“內顧”傾向，特朗普政府將非洲視為美國對外戰略的邊緣，其對非政策圍繞國內政治改革與對華遏制展開。2025年2月，特朗普對“電力非洲”倡議發起大規模審查，終止該倡議旗下大部分項目并解雇多數員工。同月，特朗普政府以南非新征地法案“迫害白人群體”為由，中斷對南非所有援助，并于3月14日宣布驅逐南非駐美國大使。3月28日，特朗普政府正式告知國會將裁撤美國國際開發署幾乎所有的剩余職位，并關閉該機構。作為發展中國家最集中的大陸，非洲是受此政策沖擊最大的地區。同樣在3月，特朗普在對美國國會發表的演講中提到萊索托為“無人知曉的國家”，試圖“合理化”其減援政策。這是繼特朗普上一任期將非洲稱作“糞坑”之后，再度公開表達對非洲的輕視甚至蔑視。這種“問題化”非洲的戰略敘事，以及對非“甩包袱”的決策情緒，一定程度上將對西方特別是右翼掌權的部分國家產生戰略影響和示范效應。因此，非洲以國際戰略地位提升為依托，推動國際對非機制向“非洲自主”模式轉向的進程不會一帆風順，其發展前景面臨諸多不確定性。

本文是外交學院2023年度科研項目結余經費自設課題項目“非洲參與全球治理的趨勢研究”（JY2023019）以及中央高校基本科研業務費專項資金科研創新項目“‘金磚’對非擴容與非洲參與全球治理的機制化”（3162023ZYKC02）的階段性成果

[1]"劉海方：《非洲重回世界中心還是大國在非洲博弈？——從全球對非峰會外交說起》，載《中國國際戰略評論2019（上）》，北京：世界知識出版社，2019年版，第151-152頁。

[2]"李安山、劉海方：《論中非合作論壇的運作機制及其與非洲一體化的關系》，載《教學與研究》2012年第6期，第61頁。

[3]"AU，"“AGENDA"2063"Second"Ten-Year"Implementation"Plan"2024-2033，”"February"2024，"p.45;"張春：《新泛非主義與非洲發展新征程》，載《世界知識》2024年第7期，第57頁。

[4]"趙晨光：《“金磚”擴容與非洲參與全球治理機制化探析》，載《中國非洲學刊》2024年第1期，第6頁。

[5]"Ronak"Gopaldas，"“Africa"and"Summit"Diplomacy："Global"Powers"Turn"on"the"Charm，”"April"12，"2023，"https：//issafrica.org/iss-today/africa-and-summit-diplomacy-global-powers-turn-on-the-charm.

[6]"Landry"Signé"and"Eric"Olander，"“Can"Trump’s"Prosper"Africa"Make"America"Greater"than"China"and"Other"Partners"in"Africa？”"AGOG，"2019，"https：//agoa.info/news/article/15615-can-trump-s-prosper-africa-make-america-greater-than-china-and-other-partners-in-africa.html.

[7]"Nalova"Akua，"“When"Will"African"Leaders"Resist"the"Neocolonial"Summons？”"September"10，"2024，"https：//allafrica.com/stories/202409110003.html.

[8]"Abubakar"Abubakar"Usman，"“Africa"Should"Push"Back"against"‘One-Plus-Africa’"Diplomatic"Summits，”"August"16，"2023，"https：//www.researchgate.net/publication/373161445_Africa_Should_Push_Back_Against_'One-Plus-Africa'_Diplomatic_Summits.

[9]"Folashadé"Soulé，"“How"Popular"Are"Africa+1"Summits"among"the"Continent’s"Leaders？”"December"6，"2021，"https：//carnegieendowment.org/posts/2021/12/how-popular-are-africa1-summits-among-the-continents-leaders？lang=en.

[10]"Richard"Hodder-Williams，"“African"Summitry，”"in"David"Dunn"ed.，"Diplomacy"at"the"Highest"Level："The"Evolution"of"International"Summitry，"New"York："St"Martin’s"Press，"1996，"pp.132-146.

[11]"劉海方：《南南合流：非洲如何成為下一個亞洲》，載《文化縱橫》2024年第2期，第122頁。

[12]"同[8]。

[13]"非盟委員會編著：《非洲大陸發展愿景——〈2063年議程〉及其首個十年規劃和實施報告》，北京：中國社會科學出版社，2023年版，第265、289頁。

[14]"“Statement"by"His"Excellency"President"R.G."Mugabe"Co-Chair"of"the"NEPAD"Heads"of"State"and"Government"Orientation"Committee"on"the"Occasion"of"the"Opening"Session"of"the"34th"Session"of"the"NEPAD"Heads"of"State"and"Government"Orientation"Committee，”"Januarynbsp;29，"2016，"https：//au.int/en/speeches/20160129/statement-his-excellency-president-rg-mugabe-co-chair-nepad-heads-state-and.

[15]"張春：《新泛非主義與非洲發展新征程》，載《世界知識》2024年第7期，第58頁。

[16]"S."Naidu，"“South"Africa"Joins"BRIC"with"China’s"Support，”"April"1，"2011，"http：//www.eastasiaforum.org/2011/04/01/south-africa-joins-bic-with-china-s-support.